工作总结：法院人事管理制度改革的现状和前景

工作总结：法院人事管理制度改革的现状和前景司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。而司法体制是否完善、司法职权配置和权力运行机制是否科学，均与司法人员的管理体制具有紧密的联系。即使改革举措再完备，司法权力运行机制再科学、再符合司法规律，如果没有高素质的司法队伍，司法公正也难以实现。从这个角度来讲，推进司法人员管理制度改革当属司法体制改革的重中之重。推进法院人事管理制度改革是深化法院司法体制改革的〃牛鼻子〃中央司改办有关负责同志曾明确指出，建立符合职业特点的司法人员管理制度，是建设高素质司法队伍的制度保障，在深化司法体制改革中具有基础性地位，是必须牵住的〃牛鼻子〃。近日发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》，即修订后的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(以下简称《四五改革纲要》)，把建立科学而又严格的法院人事管理制度作为新一轮人民法院改革的逻辑起点可谓以问题为导向，对症下药。应当强调的是，法院人事管理制度必须坚持正确的政治方向。人民法院是我国重要的司法机关，法官队伍是我国司法干部队伍的重要组成部分，法院人事管理制度改革必须坚持党的领导，不能背离党管干部的基本原则。2013年11月12日，三中全会《决定》对深化司法体制改革作出全面部署，提出了建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度的总体要求。2014年2月28日，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，对贯彻落实三中全会《决定》有关深化司法体制和社会体制改革的战略部署提出意见明确了关于建立符合职业特点的司法人员管理制度的改革目标、原则，制定了改革任务的路线图和时间表。2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对实行司法人员分类管理、建立法官、检察官员额制以及法官、检察官的选任条件和程序等若干重点难点问题确定了政策导向。2014年10月23日，四中全会《决定》进一步提出要〃加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，……建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度〃。《四五改革纲要》关于法院人员管理制度改革的具体部署，正是贯彻落实中央上述一系列改革文件的基本要求，全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设的具体举措。法院人事制度改革的任务和要求人民法院《四五改革纲要》提出建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持以审判为中心、以法官为重心。改革法院人事管理制度，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设必须推动法院人员分类管理制度改革、建立法官员额制度、改革法官选任制度、完善法官业绩评价体系、完善法官在职培训机制和完善法官工资福利制度等具体改革。实行法院人员分类管理是法院人事制度改革的基本要求。目前，法官占法院总人数的比重虽然不小，但是业务能力强、直接从事审判工作的法官比重却不大。首先，许多素质高、业务能力强的法官不在审判岗位，或者并不直接从事审判工作。一部分担任院长、庭长职务，进入了管理者群体，日常工作主要是履行行政管理职责，参与案件处理的方式是对裁判文书的审批把关以及通过参加审委会讨论决定案件，扮演着〃判而不审〃的角色。另一部分则是直接从事司法宣传、调研、人事管理、后勤保障、司法统计和审判管理等行政及服务保障工作。他们中有不少人虽然具备丰富的审判经验和较好的理论水平，但在单一性、行政化的管理体制下，为了解决所谓的行政级别却不得不选择离开审判一线，担任着〃不理审判〃的法官角色。其次，审判一线的部分法官素质和能力不强滩以胜任审判工作。由于没有建立科学的法院人员分类管理制度加之被法官头衔和微薄的审判津贴所吸引，导致法院内部辅助人员、行政工作人员向法官身份聚集，形成起点较低、内部循环、对外封闭的〃蜂窝状〃式的法官培养模式，部分法官身在审判一线，实际难以胜任审判工作。最后，法官及审判辅助人员比例倒挂，审判效率低下。上述〃蜂窝状〃式的法官培养模式，最终使法官人数日渐庞大，而辅助人员愈加稀少。据统计，在我国平均每3.8名法官才能配备1名辅助人员，而在一些国家，1名法官能配备3~5名助手。不合理的人员配置，导致法官不得不去亲理大量的辅助性事务，造成司法效率低下，最终形成〃案多人少〃与〃忙闲不均〃两种情况并存的结构性矛盾。改革法院人事管理制度，将法官和审判辅助人员、行政管理人员进行分类管理，意义重大。一方面能够落实法官的宪法地位，增强其职业尊荣感和裁判权威性。按照《宪法》规定，每一名法官入职均须经人大常委会任命，而普通公务员并不需要，这也是法官待遇应当有别于公务员、法官的裁判应当获得尊重的法理依据。另一方面通过相对优厚的待遇，把那些具有良好职业道德和较高专业水准的人选拔到法官队伍中来，进入审判一线。同时，为他们配备一定娄姆的审判辅助人员，使法官从事务性、文秘性辅助工作中脱身，将主要精力投入到案件的审理中，提高办案效率，保证案件质量。实行法官员额制是人民法院人事制度改革的核心。司法权作为一种判断权能否为公众所接受和信服，关键在于法官是否具有独立、公正、权威的地位。这种地位的确立，一方面依赖于法官具有较高的专业素养和公正无私的品格，另一方面还要求法官精英化。只有人数较少的精英化法官群体，国家才更有可能更有条件为其提供优越的任职保障，法官的权威性也才更容易获得和维持，这也是现代法治国家均严控法官数量的重要原因。因此，建立法官员额制度是确保审判权正确行使和提升司法公信力的重要保障。《四五改革纲要》提出，要根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。截至2014年年底，我国地方各级人民法院共有在编人员341785名，其中法官198863人，法官比例为在编人员的58%，如此庞大的队伍难以体现群体的精英化，只有通过建立法官员额制度，遴选品行修养优良、司法经验充分、司法技能高超、社会阅历丰富的精英人才充任法官，才能提升审判的质量和效率，确保司法的公正和权威。建立科学的法官选任制度是实现法官队伍正规化、专业化、职业化的途径。建立符合职业特点的司法人员管理制度，必须改革法官选任制度。目前《法官法》所规定的法官任职条件、任免程序，不利于推动法官群体的正规化、专业化、职业化建设。例如，四级法院法官的入职通道都向法学院应届毕业生敞开，法官任职条件趋同，部分审判经验不足、司法阅历较浅的人员可以直接充任上级法院法官，实践中很难让下级法院法官信服。为此，《四五改革纲要》提出，对法官选任制度应当进行以下改革：首先要针对不同层级的法院设置不同的法官任职条件。根据四级法院的职能定位，设置不同层级的法院法官任职条件，绝大多数上级法院法官将从下级法院逐级遴选产生。法学院应届毕业生招录到人民法院后，先期只能从事审判辅助或司法行政工作，经过一定年限，符合法官任职条件的，通过遴选可以担任基层法院的法官；满足一定任职年限，审判业绩特别优秀的，通过逐级遴选的方式，才可以到上级法院担任法官。其次要提高初任法官的任职门槛和任职年龄。把具有较为丰富的法律知识、社会阅历、人生经验以及处理各种复杂问题的能力作为选任法官的基本条件并提高现有23周岁的任职年龄规定。最后要完善法官选任程序。在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序，确保品行端正、经验丰富、专业水平高的优秀法律人才成为法官人选实现法官遴选机制与法定任免机制的有效衔接。完善法官职业保障是法院人事制度改革的强大动力。为了确保优秀法官愿意留在审判一线，应当完善法官等级定期晋升机制，建立与法官单独职务序列配套的薪酬制度确保不担任领导职务的一线办案法官能够晋升至较高的法官等级、享受较高的薪酬待遇。由于职业的特殊性，法官作为最终裁断者，必须受到当事人的尊重和信赖，适当提高他们的政治、经济待遇，能够使其立场更中立、心态更超脱、裁决更公正。但在实践中，《法官法》赋予法官的职业权利，缺乏相应的配套及保障机制至今有些职业权利尚未落实或没有完全落实。实行员额制后，法官的职业门槛相对提高。严格的入口要求，必须有相应的薪酬配合，否则将无法吸引高层次法律人才。在日常审判活动中，按照权责利相统一的原则，主审法官、合议庭及其成员对案件的裁判结果终身负责，保持相对较高的薪酬标准，既与法官承担的繁重工作和生杀予夺的责任相对应，也有利于维护法官的职业尊荣感，增强抵御诱惑的能力。在提升入额法官薪酬待遇的同时，合理提升法官助理的薪酬待遇。在待遇设置上，要注重办案业绩，加大绩效奖金和办案津贴的权重，体现多劳多得，调动审判人员依次公正办案的积极性。法院人事制度改革需要立足国情，依法有序推进由于司法体制改革涉及面广、政策性强，具有牵一发动全身的作用，必须遵循司法规律，从中国国情出发，按照可复制、可推广的要求，先行先试，稳妥推进。2014年6月，中央决定将完善司法人员分类管理等4项改革试点项目，在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市（此后又增加了贵州）进行试点，为全面推进司法改革积累经验。2014年12月，中央又确定云南、山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、宁夏11个省市自治区作为第二批司法体制改革试点。目前，第一批试点省市正严格按照中央要求，结合当地实际，依法、有序开展试点工作。上海市将法院人员（中央政法专项编制总数+核定政府雇员总数）分为法官、司法辅助人员和行政管理人员三类，分别占队伍总数的33%、52%和15%，设定3—5年的过渡期，逐步推行严格的分类管理制度。其他各试点省份均以中央政法专项编制总数为基数，保证85%的司法人力资源直接投入办案工作，其中法官员额比例在不超过测算基数的39%的同时，对三级法院员额比例进行统筹管理，法官员额配置向基层法院倾斜，向人案矛盾突出的法院倾斜。根据目前试点情况，推进法院人事管理体制改革应当注意把握以下几点：首先是按照司法规律，科学确定法官员额，不能搞〃一刀切〃。我国80%的案件在基层，因此法官员额应当适当向基层法院倾斜。其次是设置合理的过渡期，实现平稳过渡。过渡期间，实行〃老人老办法〃，暂未入额，但在审判业务部门工作的审判员、助理审判员，可以继续行使审判权，法官职务和相应待遇不变，通过进入员额、转岗分流或到龄退休，实现平稳过渡。不能简单采取将助理审判员直接转化为法官助理的方式推进改革，也不能纯粹按照年