2023年公共管理导论欧文休斯笔记

公共管理导论复习内容作者系统论述了“管理主义”和新公共管理的特点,在将新旧模式认真比较研究的基础上,认为新公共管理的基本特性是：政府应当适应经济发展需求和市场机制；政府改革不仅要从规模、范围等方面进行改革，更重要的是从体制或运营机制等方面对政府进行深层次的改革。逐步合理缩小政府的规模，减少政府的活动范围,从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。要根据市场的特点,一方面,在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验;另一方面,积极推动民营化过程,让民营公司更多地参与公共事务和公共服务的管理。同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上,加强政府的应有责任。第一章改革的时代问题一、传统公共行政的一些基本原理。(1)使用官僚制，政府自身应当按照等级制、官僚制的原则进行组织。与其在公司和其他机构中的运用，在公共部门中贯彻得更彻底，更持久。（2)认为存在一个最佳的工作方式，并且在综合性工作手册中规定工作程序以供行政人员遵守。并认为严格遵守这些科学管理原则，可以提供使组织正常运作的最佳方法。(3）通过官僚制组织提供服务，政府一旦介入到某一政策领域,它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。(4）行政人员普遍信奉政治与行政二分法,即行政仅仅是执行命令的工具,而任何政策或策略则属于政治领导人制定的，其理由在于这样可以保证责任。(5)认为激励个体公务员的力量是公共利益,由于服务公众是大公无私的。(6)公共服务是一种特殊的活动形式,因此它需要一支中立的、无个性的、终身任职的、且能为任何政治领导提供同样服务的职业官僚队伍。(7)、从字面上讲公共服务领域的任务的确是行政性的,也就是执行别人提供的指令而无需为结果承担个人责任。问题二、传统公共行政的基本理论在哪些方面遭受挑战?１官僚制的确“业绩彪炳”,但它并非在所有的场合都运作良好,僵死的等级的官僚制已经产生某些悲观的后果。2寻找一种最佳的工作方式以及让所有公务员都遵循是非常困难的，且容易导致组织运营的僵化，而在私营部门首创的弹性管理制度正在被政府部门采用。3官僚制组织并不是提供公共产品和服务的唯一形式,政府可以通过补贴金,管制或协议形式间接地进行工作，而不是单纯地作为直接提供者。4事实上，政治与行政问题长期交织在一起,但这种现象对管理结构的影响直到最近才暴露出来,而一旦官僚制的运作与社会相分离,公众就规定制定更有效的责任机制。5尽管公务员受到公共利益的激励,但是不能否认他们自身又是政治活动的参与者，他们并不是纯粹的,全公无私的,而更多地是为自己的晋升或所在机构工作。6公共服务领域的特殊就业条件已经减弱，特别是私营部门发生许多变化的情况下,终身任职已经十分罕见。7公共部门目前被认为更具有管理性,它规定公职人员对结果负有责任,而不是被看作“行政性”的，而公务员的任务也不仅是执行任务。问题三论述公共部门管理的基本典范。根据奥斯特罗姆的观点：1公共部门管理的基本典范涉及两种对立的组织形式即官僚制组织与市场组织。2它们的重要区别在于:一个是强制性的，一个是选择性的；一个允许通过市场寻求一致性的结果,另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。3在一个基本层面上，官僚制与市场是完全不同的，他们建立在完全不同的世界观基础上，也就是说，传统行政模式的基础是官僚制,而新公共管理的基础是市场。事实上典范并不是某个领域内所有从业者普遍达成的一种一致性的准则体系，而是一种竞争性的准则体系。在公共管理领域传统行政模式源于韦伯．威尔逊和泰勒的理论。在特定的时间条件下，它拥有大量的知识教材及接近同行的方式，从这个意义上讲,传统行政模式的确符合典范这一特性，而其理论基础就是官僚制理论。新公共管理典范的理论基础是经济学理论与私营部门管理理论。经济合作与发展组织在一份报告中指出,这种新的管理典范强调㈠根据成本一效益分析成本㈡运用目的管理方法实现任务㈢运用市场与市场机制㈣竞争与选择㈤通过权利，义务,责任的协调一致向工作人员下放权利㈥增长对顾客，产品和结果的关注。问题四罗兹认为：新公共管理是有一下一些重要观点:㈠注重管理方面而不只是政策，注重管效评估和效率㈡将公共官僚组织划分为一些在用户付费的基础上互相协调的结构㈢运用准市场化和签约包出工程的方式促进竞争㈣消减成本㈤具有一种特别重视产出目的,限制协议,金钱刺激和自主管理的管理风格这种观点重要关注组织内部，特别是在人事方面进行实质性的变革，它的确说明了实行公共管理某些重要特性。问题五奥斯本和盖布勒"公司型政府"的论证提出了十条原则:２0世纪90年代初期大多数先进的发达国家和发展中国家都产生了一种新的公共部门管理方式。美国的奥斯本和盖布勒认为政府需要重塑,他们认为官僚制既无必要也无效率，应当选择运用其他手段，他们为＂公司型政府"的论证提出了十条原则:1大多数公司型政府鼓励提供服务者之间的竞争2他们授权到公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中３它们在评价其各种机构的绩效时,关注的是结果而不是投入4它们以目的——它们的使命——而不是以规则和规定为导向5它们重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权6它们阻止问题发生而不仅仅是事后补救7它们致力于赚钱而不仅仅是花钱8它们实行分析,引入参与管理９它们宁可采用市机制而不是官僚机制10它们不仅重视提供服务,并且激励所有的部门——公共的,私人的,志愿的——为解决其社区问题付诸行动问题六受奥斯本和盖布勒的《重塑政府》的影响,戈尔报告的内容:戈尔报告试图通过四条重要原则来改变美国联邦政府的文化1削减繁琐拖拉的办事程序，从人人为遵守规则而负责的体制向人人为实现结果而负责任的体制转变2顾问至上３授予下属取得结果的权利４回归本元，产生一个花费少，效果好的政府。那时起,各国政府已经注意到行政能力是一种非常重要的竞争性资源。经济合作与发展组织也一定限度上肯定了它的改革内容，并指出,假如想尽一步提高公共部门的效率与效能,必须对公共部门的文化进行主线性改变。由于这种新的公共管理方法强调㈠对顾客,产品与结果的关注㈡采用目的管理方法与绩效测量方法㈢应用市场与市场机制来取代中央集权型管制㈣竞争与选择㈤通过权利，义务，责任的协调一致来下放权利。问题七公共管理改革的指导理论?与传统公共行政模式的基本理论完全不同的是公共管理改革的基本理论涉及㈠政府工作人员受经济动机的支配㈡私营部门的弹性管理为政府部门提供了经验㈢行政不也许脱离政府。最重要的是这种理论的变革是由行政变为管理,前者重要是执行命令而不负其责任,而后者则更多意味着实现结果，并为此承担个人责任。问题八行政与管理的区分行政从本质上是指执行指令和服务，而管理则指:㈠实现结果㈡管理者实现结果而负有的个人责任“行政”与“管理”不是同义词，它们在公共部门中的应用也不同样。公共行政是一种公众的服务活动，公务员指行别人制定的政策,它关注的是程序以及将政策转化为行为以及办公室的管理的过程。而管理不仅涉及行政,还指为了以效率最大化的方式实现目的而进行组织活动，以及对结果真正负有责任。问题九公共部门所发生的变革的因素?变革的紧迫问题。公共部门发生的变革是对某些互相关联的紧迫问题做出的一种反映，这些紧迫问题涉及：㈠对公共部门的抨击㈡经济理论的变革㈢私营部门的变革㈣技术变革在改革运动的不同时期,改革的侧重点是不断变化的,与后期相比,初期更注重政府角色的削减(一)公共部门的三个方面受到抨击一方面,公共部门的“规模”受到抨击，有人论证说,政府简直是过于庞大浪费了,过多的紧缺资源。另一方面,关于政府的“范围”也发生了争论,有人认为，政府自身介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的备用方法，作为对这种方法的回应,许多之前由政府从事的活动开始转回到私营部门。也就是说凡是被认为可由私营部门提供的服务均可通过协议或直接销售的方式转给私人提供者。第三,特别是由于官僚这改变成一种极不受欢迎的社会组织形式，政府的“方法”受到连续不断的抨击，人们越来越认为,官僚制的工作方法必然会导致主体无起色和效率低下。假如必须由政府从事某些活动也需要寻求除官僚制之外的其他组织方法对公共部门的规模,范围，和方法进行的抨击所产生的明显后果是削减政府和改变其管理方式。(二）经济理论２0世纪７0年代,面对第一次石油危机所带来的滞涨与其它经济问题,政治和政府更加关注经济，并接受了新古典注意经济学理论，认为政府内外，应当更多地应用市场机制来制定政策。公共选择理论这一理论是将微观经济学运用于政治和社会领域的经济思想的一个分支。它根据标准的经济假设做出预测,然后寻找证据观测这些预测是否合理Ａ公共选择的重要假设是以完全理性为基础的。施蒂格勒认为：一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么。假如某种活动将带来处罚，他必然会取消这种活动。假如将带来较大的利益,将会吸引从事这种活动。胡蒙卜和棍棒对科学家和政治家人的支配作用与对驴子的支配作用是同样的。官僚和任何其别人同样，不是受到公共利益的刺激,而被认为是受到其利己的利益激励B公共选择的理论家们一般断定,“最佳的”的结果应当是市场力量的作用最大化，政府的作用则相应减小。他们认为，有大量的证据表白,市场要优于政府或政府市场。假如可以减少政府在提供商品和服务方面的作用,整个经济将会从中受益C公共选择理论也提供了一些备选方案。最明显的是允许竞争和选择，尽也许使许多活动返回到私营部门D但市场并非在所有环境中都有较好的作用。有人认为，关于个人理性的假定过于宽泛，并且忽视了公务员的任何无私行为或公共精神，此外,还存在着如何划分公共与私人之间的界线问题。委托人，代理人理论A委托人和代理人的经济理论也是一个运用于公共部门——特别是责任制——引人注目的理论。该理论是针对私营部门中的问题发展起来的。旨在说明私人公司中管理者(代理人）和股东(委托人）的目的之间经常出现的偏差B一般的代理问题具体如下特性:某个委托人试图为代理人建立一种刺激机制,使其行动最大限度地有助于实现委托人的目的。代理人做出的决策则对委托人有影响。此外,为保证代理人的行为服从委托人的愿望，代理人应有某些协议，以便具体说明他们的义务和权利。在建立这种刺激结构时,存在的困难来自两个因素：㈠委托人的目的和代理人的目的典型地存在偏差㈡委托人和代理人所得到的信息差异C委托人,代理人理论在公共部门中的运用结果与在和私营部门中的运用结果相比较，在任何责任机制方面有一定的难度,我们难以拟定谁是委托人也难以发现他们的真正愿望是什么。公共服务的委托人是选民,但他们的利益非常分散，以致于不也许有效的控制代理人——公共管理者。对于代理人来说，在任何情况下,都难以拟定每一个委托人也许希望他们做什么E要想减少公共部门中的代理人为题是有也许的,该理论的提出促使某些人极力主张公共部门尽也许多地对外签订协议。协议形式与缩减政府规模的作用同样可以引进到公共部门中去。两者都合用于雇员和组织。协议形式有一定的刺激作用,但也有悲观的一面。假如将公共活动签订形式包出去，存在着是否可以保证遵守协议的问题。而绩效工作则有也许引起其别人的不满。交易成本理论对管理变革有一定影响的另一重要的经济理论是交易成本理论。正如威廉姆森陈述,该理论对交易没有成本的概念提出了挑战,并且阐明了在何种环境中，公司也许会偏好市场检查或签订协议的方法而不仅仅局限与在公司内部完毕某些工作。这种情况同样合用于公共部门。在公共部门中，假如采用对外签订的形式减少行政经费,并且导致某种竞争,将有也许是某些交易付出较低的成本。但是,假如按照威廉姆森的逻辑进一部分析，对于某些公共部门来说,由于市场检查已经成为强制性的事情，内部完毕的效果也许比事实上更好。当购买者与供应者之间的谈判较为复杂时,不应想当然认为会同形同全有较好的效果。三)私营部门的变革公共部门变革面临的另一个紧迫的问题是私营部门的迅速变革和这样一种现实,而公共部门的管理和效率对私人经济和国际的竞争实力有所影响，因此公部门不能不受影响。１竞争大多数国家的私营部门面临着巨大变化，通常处在较多困难的调态之中。假如政府不像私营部门发生的变革那样朝着同一个方向对公共部门进行变革。它们信用将会碰到挑战。波特阐述了公司内的某些变革,他认为，有四种互相联系的力量将会使变革趋势加速，改善组织中不同部分之间的互相关系并提高它们的绩效水平A多样化的哲学正在发生变化,转为强调互相联系的多样化。公司的业务范围在缩减，更为注意的工作的“适当性”,以至于不相关的成边沿性的公司股权被转让出去B由于增长缓慢和全球竞争加剧，导致更为困难的环境,使公司的重点从增长转向绩效C技术变革加强了公司间的互相联系,特别是电子和信息技术方面更容易实现这种变革。D由于愈来愈多的公司寻求建立公司间的互相联系，多方位的竞争日益加剧。波特住处的第一点在公共部门正在发生。对外签订协议，消减政府经费等以各种形式朝民营化发展的运动,可以认为，是政府对外剥离出的部分。不再被视为是“核心业务”波特找的第二点也是同样合用。现在公共部门不存在增长问题，但是由于政府到处都面临着更为困难的时期,提高绩效乃是必然规定。全球的竞争力最对公共部门的影响与对私营部门的影响同样大。第三点,技术变革有也许将新的管理体制引入政府中去。第四点,在公共部门中也有同样的情况出现。波特所指的互相联系的类型涉及组织内部的较好的沟通，以及与私营部门进行竞争成联合的风险.２、全球化。在公共行政方面,受思想传播和技术影响发生着非常迅速的变化，以至于国家的屏障越来越形同虚设。在一个经济竞争的世界中，政府的角色是确立国家竞争优势的一个重要因素。波特认为政府的政策对国家优势既有积极地也有悲观的影响。同时,公共服务的质量和国家经济绩效之间存在着一定的联系,经济竞争受到劳动力的健康、教育和训练，税收管理的效率以及鼓励中小公司的发展等因素的影响,而这些在大多数国家都是由公共服务提供的，因此,全球化问题成为改革行政机构的另一个紧迫问题。3、能力。由于政府在提高国家竞争力和全球化运动方面的特定作用,我们必须对政府的能力予以关注。斯蒂尔曼认为:对于政府来说,像货币供应量、利率、全球对资源的需求、成品价格、便宜劳工的迅速变化以及成本的上下波动等新的经济的不拟定性,给长期计划资源的有效配置和既定方案的有效管理带来了非常复杂的问题。这些新的经济不拟定性加重了人们的不安全感,并进一步使人们对政府妥善解决这些眼前问题的能力深表怀疑和缺少信心。传统的行政模式也许提供不了挑战期间所需要的这种能力。按照波特的说法，当政策制定者的角色需要更敏锐、更有思想时，必须对公共行政模式进行变革。这种更敏锐、更有思想性的角色据认为在公共行政的官僚制转变为更有弹性的管理结构时产生的。(四)技术变革。对涉及政府管理在内的各种管理都有影响，2０世纪初设计的官僚制完全不能在如今这个变化迅速、信息丰富、知识密集的社会和经济中正常发挥功能。１、各种类型的信息和数据可以以较低费用收集和传递,并且可以转为绩效信息，其结果可导致管理实行分权。相对于传统行政模式的原始技术基础来说,这种情况自身就可以导致政府实行重要的管理改革。2、信息是可以共享的，它可以即刻整理为可供高层管理部门使用的形式。由于在解决和传递信息方面减少了对中间管理环节的需要,可以使等级制变得扁平些。３、信息技术使“办公室”概念发生了变化。现在各种档案已经逐渐采用电子化的方式保存,可以同时从许多不同的途径进行查阅;公共沟通也实现了电子化,某些公务员可以在家使用电脑而不是在办公室,因此,办公室及其管理必须进行改革。4、按照缪德的论述,这种变革具有使组织受益的潜力:在公共行政方面，未来对信息系统的运用、解决方法和技术开发，从整体上有助于公民、个人和国家。所有这一切碰到了两难问题并引起争论。既要很自然的管住较重要的事情，同时又要充足发挥信息服务的有益潜力，这应是有也许做到的。假如这样的话,将会产生把公共服务改革和由信息科学推动的变革结合在一起。总之它被视为推动政府趋向公共管理的新形式，脱离传统官僚制的重要动力。特别随着电子化政府形式的采用,这种由技术推动的变革也许会加速。第二章传统的公共行政模式问题一、传统模式的特性涉及:行政部门处在政治领导的正式控制之下。建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上,由常任的,中立的和无个性特性的官员任职,只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务,不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。它的理论基础来自于许多国家的学者;美国伍德罗·威尔逊;英国的诺斯科特——特里维廉报告;与德国的马克思·韦伯联系在一起的官僚制模式。政府已经将注意力从正式程序、结构和防范机制转向成果，传统模式的理论和实践现在已经被认为过时了，且不再适应迅速变化的社会需要。问题二、.初期的行政系统的重要的特点。1、初期的行政系统是“个人性质”的，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而不是“非人格化”即以合法性为基础并忠于组织和国家，所以它常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。２、在19世纪的大部分时期内,美国存在着政治上的“政党分赃制”,它来自于这样一句谚语：“战利品属于胜利者”。因此它既没有规定与公共行政相关的技能，也就没有任何理由表白党政局变化时，政府的行政部门可以保持不变。3、政党分赃制产生了很多后果，其中涉及：在19世纪的大部分时期随着政府更迭产生周期性的震荡；公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起;执行部门和司法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲突导致在18６8年对一位美国总统的弹劾;求职者对总统者提出几乎难以置信的规定——对州和地方政府的执行部门亦然——特别是在选举之后。这种体制效率低，效能亦差,当政府的决策、经费和选票都成为可谈判的商品时,政府事实上成为一个私营公司，公民无从知道政府的真正立场。十九世纪的改革传统模式的产生，1８5４年，诺思科特——特里威廉的报告㈠公共服务应由一批通过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行㈡他们必经通过任职前已经拟定的适当的考试制度来进行选拔㈢建议取消恩赐制，取而代之的方法是在一个中央考试委员会的监督下,通过公平的竞争性考试进行招聘人员。㈣对中央各部的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作和机械工作㈤通过以功绩制为基础的内部晋升方法填补较高层次的职位诺思科特——特里威廉报告标志着公共服务以功绩制为基础的任命制的开始和恩赐制的逐渐衰落。该报告重视人事问题。虽然在时代条件下推行得很缓慢，但是它标志着传统的公共行政模式的产生，并对解政党分赃制有很大的影响。１893年，《文官法》即《彭德尔顿法》英国１9世纪中期的改革对美国观念产生了影响。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会。其重要内容有：㈠按照职务分类，为所有申请公职者举行竞争性考试㈡按照职务分类,任命考试成绩最高者担任公职㈢在正式任命前插入一个有效的试用期㈣在华盛顿的任命按照某些州和其他某些重要地区的人口比例分派总之，虽然美国没有采用严格的等级文官制度,没有规定考试者必须从最低等级进入文官行列，但是《彭德尔顿法》肯定受到了英国文官改革的推动。问题三、官僚制理论来自韦伯的观点有？㈠特定的专业化公职㈡根据功绩招聘与任命㈢政治中立㈣政府更选时文官仍然继续任职威尔逊的观点㈠从事政治者应当负责制定政策,行政部门则应负责执行政策,他们都包含着一种见解,即行政应是工具性的和技术性的，应当远离政治领域。问题四、韦伯的官僚制理论(一)在奠定官僚制的理论基础时，韦伯认为有三种类型的权威㈠魅力型——一个非凡领导人的吸引力㈡传统型——如部落的酋长的权威㈢理性——法律型，即在合法性基础上的非人格化权威。而其中第三种形式时效率最高的,并成为韦伯官僚制理论的基础。根据理性、法律权威的思想，拟定了现在官僚体系的六项原则：㈠固定和法定的管辖范围的原则。一般是根据各种规则如法律或行政规章来加以规定㈡公职等级和权利等级化的原则。它体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度。在该制度下，较低档职务受到较高职位的监督㈢现代公职管理建立在保存书面文献的基础上。一批从事“公共”事务的官员与其物质设备和档案构成了一个“机构”。然而,组织的存在与他们的私人生活是相分离的。组织结构是完全非人格化的。保存档案是为了组织在运用各种规定做决策时保持前后一致。㈣公职管理，至少是所有专门化的公职管理通常以全面而专门的训练为先决条件㈤当公职发展到完善限度时，官方活动规定官员完全发挥工作能力。这是强调官僚制的工作时一种全职职业，而不像以前那样是一种次要的活动㈥公职管理遵循一般性的规定。它们或多或少是稳定的,全面的。并且是可以学习的,因此,无论谁担任这一公职，都将以相同的方式执行公务。(二)韦伯模式与初期行政模式的区别㈠他用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政㈡组织及其规定比组织的任何人更重要㈢整个官僚体系在其自身的运营中,以及在对其客户如何行事方面是非人格化的，这可以在一定限度上消除初期的专制。㈣档案材料的存在，对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下能做出相同的决策。这样既更有效率，更容易体现公职人员的立场。而初期的行政㈠他会以私人关系为基础的而不是忠诚于制度自身㈡他有时在政治上是较敏感的，其行政机管较明显的是政治官员或级别阶级靠任命形式得到某利益的工具㈢他经常是专制的，不公平的。特别是对那些不可以也不乐意投入个人政治游戏的任来说更是如此。(三)韦伯对公职人员的状况的描述在韦伯的理论中,个体的公职人员占有很重要的地位,它以下列方式证明了公职人员的状况;1、与被管理者相比较，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。２、纯粹的官僚制公职人员是由上级权威机构任命的,由被统治者选举产生的公职人员不属于这种类型。3、在正常情况下,至少在公共官僚制组织中，公职人员的职位是终生占有的。4、在提供法律保证不允许任意解雇或调动工作的地方,工职人员的工作仅是保证严格按照客观的方式执行特定的公务职责而不受任何个人因素的影响.5、公职人员定期领取货币补偿,涉及正常支付的薪金和通过退休金提供的老年保证金,根据等级,地位,服务期限等而拟定的6、公务人员在文官的等级制顺序中使其职业生涯逐渐成型.他从层次较低,不大重要和薪金较低的职位逐渐升至较高的职位．总之,韦伯规定:1、通过功绩而不是通过恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。2、固定的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。问题五、韦伯官僚制模式和公职人员的状况对官僚制度有特殊的意义：１一种正式的非人格化的体制提供了根据客观的情况执行专门职能的最大也许2决策是按照可靠的规定,并不考虑个人因素。因此，同样环境决策是相同的,从而避免了专制,独断专行。3一般的,目的是明确的，非人格化和效率的。4职能专门化意味着提高效率。5权力的等级制和规章制度有助于决策的拟定性。这些观念旨在发明一种尽也许得到的最高技术，效率的制度。问题六、对传统官僚制组织的政治控制，威尔逊相信，政党分赃制的弊端是将行政问题和政治问题联系在一起导致的.假如行政人员以一种过多的政治方式行事,无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色,均可解生贪污腐化,也几乎肯定会出现独断专行的决策.。在传统的行政模式中,行政控制有三个重要方面，威斯敏斯特制度最引人注目．1、明确责任与义务.一个部门或机构有两种基本的角色::向政治领导提出有关政策制定、评估和执行政策的建议；管理其资源，以便政策得以执行．2、一般认为,政策问题（属于政治官员的正式领域)和行政问题（留给公务员)之间有严格的区分.3、行政被认为是匿名的和中立的，即任何决策或政策不与个人相关，是以部长的名义执行决策或政策，在政党政治的意义上说，行政是无党派,可以同样为任何政治领导服务.在传统模式中,政治官员和公务员的领域是分离的,简言之.政治官员实行统治,公务员则执行他们的命令。正如凯登认为：在传统模式中,政治官员是和公务员的领域相分离的：1政治官员实行的统治，公务员则执行他们的命令２政治性的公职在政治领域中以竞争方式凭政治能力补缺,官僚制成员在官僚制领域中以竞争方式凭其在官僚组织中的能力补缺。这两者的分离应通过法律或宪法制度化并严禁其同时兼任和互换位置3政治官员由全体选民或其政治地位相称的人评价，而官僚制度官员则由其政治监督者或官僚组织中的同僚评价4政治职位任期有限,视选举而定。而官僚职位的任期没有限制，根据任职者的行为决定其任期。最后，虽然政治与行政分离的理论是传统的行政模式的重要部分，但是人们广泛地把它看作是一种神话,特别是被认为对逃避责任方面特别有用。事实上，政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员担任政治责任而严重混淆”。问题七、科学管理弗雷德里克．泰勒由于系统地阐述了科学管理而广泛受到称道。泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意旨发现一种最佳工作方法,实行广泛和严密的控制，为谁持所有这些标准提供保证。科学管理的内容涉及(1)决定工作标准的时间和动作研究（2）工作刺激制度（3)改变职能组织。泰勒并不是时间和动作研究的发明者，但却比先行者执行得更为彻底。科学管理在20世纪初成为一种福音的力量。泰勒所追求的是一种主线性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。工厂装配线是受泰勒影响的重要领域,但是，科学管理应用于政府部门的时候并不比它晚多少。热情的支持者认为泰勒的思想可以应用于公共部门。泰勒认为科学管理可以被应用于公共部门的因素在于，“在他看来，普通公务员的工作量几乎不超过日标准工作量的三分之一至一半”官僚制组织应用科学管理的因素是很容易理解的，它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式,而泰勒及其追随者则是官僚制模式的重要传播者。科学管理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰、理性的提高和非人格化都是两者的共有特性。正如贝恩所言，威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。这种效率是非人格化的。通过政治与行政分离、应用科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实行这些过程，政府不仅可以保证其政策是公平的，并且可以保证政策的执行也是公平的。“一种最佳方法”和系统控制的思想完全与僵化的等级制、程序和先例相一致。标准化任务和合适的工人也完全与传统的行政模式相吻合。甚至用秒表进行绩效测量的做法在大型的公共官僚制组织及其技术部门中也较为普遍。由于泰勒的科学管理理论对公共部门和私营部门所信奉的理念有重大的影响,他在公共行政领域一直占有重要地位。他的系统管理思想也非常符合官僚理论。问题八、人际关系，梅奥的人际好关系学说的重要内容即对公共部门的影响人际关系理论的焦点重要是与工作有关的社会因素,它并不是把工人看做只是机械地对金钱刺激做出动作的反映者。人际关系学派产生的根源是社会心理学,但在某些方面有所不同，它和科学管理同样成为公共行政的具有连续影响的传统思想。人际关系学派的真正创始者是埃尔顿.梅奥。他发现工作群体中社会因素是管理中极重要的因素。管理部门和工人的冲突是不正常的,也是可以避免的。通过著名的霍桑实验,梅奥发现生产力的提高多半是由对工人的关注而引起的,而涉及金钱刺激在内的其他合理因素并不起重要作用。梅奥认为，一直存在着三个管理问题,科学和技术技能的运用、系统的操作顺序和团队组织或连续合作的组织。他认为,管理部门忽视了非正式社会群体的重要性。而这正是人的基本需求的一种反映。梅奥及其追随者对公共部门的管理有着非常重要的影响。对组织系统中的心里关联因素的研究形成了组织行为理论方面的一个重要的思想学派。这种思想认为,除金钱刺激外，个人还会对其他因素产生反映，它导致了工作条件的引进。深受梅奥思想影响的人（涉及政府内部的人)认为，管理部门应更好地善待工人，并应采用某种社会互相作用的形式。人际关系理论在与公共部门有关的问题方面有重要作用，在关于管理主义的争议中仍然有它影响存在。正如波利特所述：目前该研究对管理主义意识形态的重要意义在于,它拟定了这样一种思想，除了正式的组织图,职能分工和工作测量制度外，工人的感情，价值观，非正式群体，家庭和社会背景也是重要的。它们有助于决定组织绩效。这种启示在其后多种多样的,设计周全的运用中得到了广泛的发展——工作丰富化的现代技术,参与管理作风和自我实现都是人际关系学派理念的一部分。问题九、古利克和厄威克提出的poｓdcorb职能是一种变化了的形式公共行政需要的一切是确立一套金科玉律，并严格遵守,并由此可产生盼望的效果。计划,高级行政人员所运用的目的设定技术方法,作为一种制定未来的组织行动路线的工具。组织，以现实特定的目的必不可少的适当方式安排组织结构和过程人事,招聘和雇佣完毕机构工作所需要的人员。指挥，监督实际完毕既定任务的过程。协调，在与政府其单位和人员的合作方面,对完毕某些任务的各种要素进行整合。报告，追踪和沟通组织内部的工作进展情况预算,为较经济地支持某些方案服务或行动的完毕所以不可少的财务和财政活动问题十、传统模式存在的问题自2０世纪７0年代以来，公共服务在绝大多数发达国家都遭到的非难,问题重要在于三点。一方面，政治控制模式既不充足也不合乎逻辑;另一方面，韦伯提出的官僚制理论能提供技术性效率的观点已经得不到人民的广泛认同了,并且也许会出现非民主化的趋势;第三“最佳工作方式”的考量存在重重困难。第四，右翼人士提出了他们的批评,他们为官僚制的思想背离了自由,并且与市场作用相比较效率太低，也称为公共选择批评。1、政治控制问题：政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变,但这些关系不会呈现出威尔逊所描述的那种正式的线性逻辑的特性。正如彼得斯所言,政治与行政是不也许分离的。行政管理与政策并非呈现出互不相关的离散现象，而是互相关联的。无论是通过主观方式还是客观方式,行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系的确在制定政策，尽管这些政策与立法机构和执行机构所制订的政策在制定和公布的形式上并不完全相同，并且行政机构制定的可实行的规则,比起那些公开发布的规则来说，对个人的实际影响更大。传统的行政模式无法反映出现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色。它体现出一种悲观的控制形式,不是致力于为提高效率提供有效的激励,而是着力于如何避免犯错误。其非“政治化”的努力意味着对公共服务的政治意义和政策意义的否认。政治控制模式的不切实际在于，政治与行政必然是呈互相关联的,公务员的工作本质上是政治性的，尽管不一定是政党政治。2、“最佳工作方式”的问题：传统模式假定行政管理只有“一种最佳方法”,依靠官僚制理论和科学管理可以实现这种方法。古利克的“POＳDCORB”思想和泰勒的科学管理只有一种最佳方法理论的化的流行表现方法。一个严格的行政制度必然具有某些优点,在他的大部分历史中，既没有人怀疑它的机制和效率也没有人考虑公共组织的替代方法。但它导致：1、公务员的任务是纯行政行为,他们的眼光关注并执迷于结构和过程。2、他们不再有发明性;３、他们不用对其行为后果承担责任。3、官僚制的问题ﻩ官僚制理论碰到两个特殊的问题,其一是官僚制与民主之间的关系存在问题;其二则在于公民不再视正式的官僚制为一种特别有效的组织形态。1、由于官僚制的理性形式,不透明、组织僵化以及等级制的特性,使得它不可避免地会与民主制发生冲突。韦伯强调:“任何官僚制组织致力通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优势”，而“职业机密亦是官僚的独特发明”，由于官僚制组织在政治责任方面存在的问题,有人认为它剥夺了公民和政治家的权利。2.人们认为官僚制不再特别有效率的因素有两点。一方面，实践与韦伯的抱负状态总是有出入的:官僚制在人事制度的实践所产生的僵化、形式主义较之韦伯所设想的有过之而无不及。但其精英主义的特性又远不能达成韦伯的设想，这直接导致了该体系效率的减少；等级制也被发展到登峰造极的限度,设立了大量的等级；终身雇佣制则意味着在实践中不也许解雇任何人，而不管其是否称职,这就会引起随波逐流的问题;丰裕的政府退休金计划则招致了私营部门的抱怨,认为政府对其职工的慷慨超过了其支付能力;资历原则导致职务的升迁仅单纯地由服务年限的长短拟定;政治中立原则更是让那些非民选的官员形成了一个阶层，他们按照自己的意思而非政治家的盼望行事。另一方面，新的组织行为理论认为，与更具弹性的管理形式相比:a,正规的官僚制不再具有特别高的效率和有效性。b.人们越来越多地认为僵化和等级制结构所花费的成本与其所得的收益相抵消，并且也许还会窒息组织的发明性和创新性。c．由于官僚制组织重视采用固定的运作程序，而产生成效相对于维持程序和规则而言,却似乎不那么重要了。d.并且正规的官僚制组织很难应付环境的改变,当环境连续发生变化时,固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运作。ｆ.最后传统的官僚制有一种投入控制结构,而产出却反而成了副产品。4、公共选择的批评２０世纪70年代中期以来各国政府采用的政策是以缩减政府规模为目的,由此产生了市场经济学家所引发的一场争论,这些论者重要提出了两个观点。一方面，他们认为政府官僚制大大限制了个人的自由，应以“选择”为名削减其权利。该论点自身引发了缩减政府及其官僚制的规定。另一方面，与上述观点相关联，市场经济学家认为传统的官僚制模式无法像市场同样提供同等的鼓励和报酬结构。因此官僚制模式没有市场过程有效，这种观点也导致了公共选择理论的发展。公共选择理论主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化。公共选择理论在本质上是微观经济学原理在政治和社会领域的应用。邓利维认为,作为公共选择的核心的“理性人”模式，涉及如下假设:A人们有若干形式的偏好,并能容易对他们进行感知,排序和比较Ｂ这些偏好的排序是可以变化的,或在逻辑上是一直的C人们是“最大化者”,他们在决策中总是力求以尽也许少的成本获得尽也许大的收益。D人们在行为方面基本是自立的,关注自身的利益并呈现出一种工具性特性,人们是在其自身或家庭的福利的基础上选择该如何行动的依据标准的理性行为为的原则，假设官僚制组织力图使其自身效用最大化,也就是说，官僚们为了自身利益,立足于通过其等级制的组织结构来强化自身的权利，声望，安全性以及收入而非推动组织目的的实现。韦伯模式是建立在颇为抱负化的基础之上的,他认为官僚制组织本质上是非利益取向的，并且是靠“服务于国家”等诸如此类的崇高信念来推动和支撑的。根据公共选择理论关于行为的假设,此类行为动机是不合逻辑的。公共选择理论认为在个人利益驱使下的产生出并不全然符合组织的最大利益。尼斯卡宁认为个人抱负会导致机构预算的最大化;官僚谋取更多的预算对其别人也有好处，由于这意味着他能有更多的下属，尚有可以想见的更大的权力以及个人在组织中的更高的地位.该论点的确有助于解释为什么所有的官僚制组织中“官场政治”的现象如此普遍,也就可以解释为什么不能无视官僚个人服务自身利益而非公共利益的观点．个人的确需要谋求个人的发展,而有具体职务的行政官僚更容易为了本部门的发展而谋求更多的资源.如教育部门要年复一年的追加支出，而海军总规定增长军舰。奥斯特罗姆认为,公共选择理论家将其理论建立在某种源自经济学的典范之上对传统公共行政理论的诸多基本假设提出了挑战，同样他也认为官僚制组织是无效率的:大型的官僚制组织将1．逐渐的对各种不同需求变的不加甄别2．对那些他们认为的受益人施加日益高昂的社会成本3.不能使供求均衡均衡4.由于无法阻止一种应用对另一些应用的损害,因而使公共产品日益受到侵蚀５．对于公共目的做出的种种言过其实的承诺却有无法实现，这种言行背离的错误倾向日益严重并变得无法控制６最终导致诸项补救措施不仅无助于问题的缓解，反而加剧了问题的恶化。官僚制组织与市场是截然对立的两种组织形式。奥斯特罗姆认为,相对于可以通过市场实现选择的市场化的组织形式。后者无论在效率或效能方面都技高一筹因此，绝大多数公共选择的论点都倾向于精简政府和官僚制组织。而提出的替代模式则几乎都是重要多地依赖于市场，丝毫不考虑，特定环境和特定事物的差异。推行公共行政理论的结果之一便是要在公私部门之间重新划分界线，并对那些应当由公共部门提供商品和服务的特定环境加以界定。问题十一在组织行为学领域内还存在一个悬而未决的问题:对韦伯模式的改变到底是一种革命性变革还只是一种改善,也就是说这种改变是否已到了不能再将该组织形式称之为韦伯模式的限度。博兹曼和斯特劳曼认为,组织理论者总是“抓住官僚制等级结构方面的替代性问题,却丝毫不能动摇韦伯封闭性的官僚制权力”。布劳和迈耶则认为，这些变革都对韦伯提出的官僚制模式进行修正。但他们模式并未被人们所抛弃,他们得出三个结论:一方面，官僚制原则的确实现了行政的协调与控制功能,但与新的组织原则即在大公司中以财务控制取代等级控制相比,官僚制也许居于劣势。另一方面，官僚制原则可以在行政领域是有效率的，但是在那些不能提高效率的地方,行政的其他替代形式也不见的就能证明是有效的。最后，官僚制的组织原则能有效地实现许多目的,这些目的甚至也许是互相对立的，他们的直接目的在于说明,正是这些现象才导致了官僚制与民主制之间的问题。问题十二、科学管理于人际关系之间一直存在旷日持久的争论,以及他们对公共行政的影响。科学管理于人际关系之间一直存在旷日持久的争论。具有诱惑性的是,人们也许把泰勒与梅奥的理论看做是互相排斥的，但这是一种误解。霍桑实验保存了等级制、成本效率、管理至上等旧有的目的。而泰勒和梅奥同样,不喜欢工会或工业民主。泰勒也跟梅奥同样,强调在工作场合中合作的重要性,他们两人的目的——提高生产力——是相同的,改变的只是实现这些目的的手段。沙克特认为，将科学管理与人际关系截然对立起来是一种错误的方法,通过全面的解读泰勒的著作，就可以发现泰勒已经预见到许多被人际关系学家据为己有的观点。尽管这两种对立的理论形成的传统有也许继续延续，而不像一般人所认为的那样一种理论将被另一种理论所取代,但仍有必要对此重做解释。按照初期的说法，在20世纪的大部分时期，像对私营部门的影响同样,泰勒的理论对公共部门有重要的影响。工作设计无疑受到泰勒的影响。泰勒模式是严格的、官僚制和等级制的，显而易见,它适合于全盛时期的传统行政模式中的公共部门。受到人道对待可以使工人得到更多好处，泰勒对此表达赞同，但他至少倾向于将这些好处给予那些成就更高的人。同样，公共部门和私营部门也都在一定限度上运用人际关系学派理论。假如认可工人的社会存在有助于提高生产力,那么通过协商、改善工作条件、出资成立社团或促使工人依恋于组织的任何措施均可收到好的效果。第三章新公共管理问题一新公共管理名称众多，反映出专家学者们对新发生的事情有不同的观点,但是在脱离传统行政模式的变革中，他们的确存在着某些共同点。第一、无论该模式叫什么,都代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化,它现在更关注结果的实现和管理者的个人责任。第二、明确表达了脱离古典官僚制的意图,欲使组织、人事、任期和条件富有灵活性。第三、明确规定组织和人事目的,这样可以根据绩效指标对工作任务的完毕情况进行测量，同样可以通过计划方案进行较之以前更严格更系统的评估,来检查政府是否实现了其计划方案拟定的目的。第四、资深管理人员更有也许带有政治色彩地致力于政府工作而不是无党派或中立的。第五、政府职能更有也许受到市场检查。第六、存在着一种通过民营化和市场检查、签订协议等方式减少政府职能的趋势。公共管理不同于公共行政，并足以称为“一种新的典范”。公共管理的新模式已有效的取代了传统的公共行政模式，并且公共部门在理论和实践方面也必然是管理主意的取向。问题二阿利森归结出“管理的一般职能”。管理的三个重要职能是战略、管理内部构成要素和管理外部构成要素。管理的一般职能:战略,1、拟定(组织的)目的和重点(以对外部环境和组织能力的预测为依据）2、设计操作计划已实现所定目的。管理内部构成要素1、人员的组织和调配:在人员组织方面，管理者拟定结构（单位和职位,规定相应权利和责任)和程序(协调有关活动和采用行动)；在人员调配方面,力求配置符合条件的人员从事重要工作。２、人事指挥和人事管理制度:组织的能力重要通过组织成员技能和知识表现出来。人事管理制度涉及对组织的人力资源进行招聘，选拔,社会化,奖惩，调离等工作。这些工作构成组织实现其目的的行动能力和对具体的管理的方向做出反映的能力。3、控制绩效:各种管理信息系统,涉及操作和资本预算、账目、报告、记录系统,绩效评估和产品评价,可帮助管理部门进行决策和测量实现目的的情况。管理外部构成要素:1、与组织的“外部”单位协调关系（他们服从于同一个权力机关）；大多数重要管理者必须与组织上下左右的其他部门的重要管理者协调关系已实现其部门的目的。2、与独立的组织协调关系：这些机构来自于政府的其他部门或不同层次以及利益团队和私人公司，（他们对组织实现其目的的能力有一定影响)。3、与新闻媒介和公众协调关系:组织需要得到新闻媒介和公众的行动支持、赞成或默认。4、虽然公共部门非常特殊，也许需要自己的理论和方法,而不应相同于私人部门管理或阿利森的一般管理职能,但阿利森职能表中的所有方面都是公共管理者平常工作中所要完毕的工作，所以这些职能是符合管理主意模式的。问题三、运用阿利森模式对公共部门的管理模式和行政模式比较1、一般管理职能的首要职能是战略,它涉及组织的未来，涉及拟定组织目的和重点,以及制定实现这些目的与重点的计划。博兹曼和斯特劳斯曼认为，成功的公共管理必然需要战略意识，它比公共行政更广泛、更综合，对职能专业化的规定更少。公共管理,在很大限度上是对组织外部环境的管理，而公共行政则是对内部要素的管理，所以公共行政以往对战略概念的需求较少，由于它被认为是既定的,公务员的行政仅仅是执行政治官员的指令，而这些政治官员被假定为制定政策和战略并对其负责。而组织把注意力集中在所面对的平常事务上,将会出现忽视长期目的的危险。传统的公共行政倾向于只考虑组织内部的短期目的,而公共管理则旨在长期目的以及组织与外部环境之间的关系。各部门自己拟定目的和重点，而不是简朴接受来自政治官员的决策。2、一般管理的第二个重要职能是管理内部要素。它涉及人员调配、建立结构与制度,以便有助于实现依据战略所拟定的目的。而传统行政模式的内部管理则很糟糕。人事制度是僵化的、低效率的;终身雇佣制度和资历制更是无从测量绩效,进而导致无进取心，随波逐流。而新公共管理的目的则是改善内部管理，对人员调配更富有灵活性，组织机构也更富有弹性,关注结果,注重个人绩效和组织绩效。3、第三种职能涉及组织的外部环境和对外部要素的管理。在传统模式公务员匿名和中立的观念意味着,这种职能被认为是由政治官员来执行，解决与新闻媒体、公众或其他组织的关系的任何事物都与公务员无关。而新公共管理则通过战略和管理外部要素而更多地关注外部环境，，公务员匿名的情况已有所弱化,并以一种受人欢迎的方式发展。他们现在更为自由的公开发表意见，出席各种职业论坛,为各种刊物撰写文章，并成为小河的公众人物。问题四、管理方法产生在2０世纪的大部分时期,公共部门与私营部门的管理结构或管理风格并没有多大的差别。大公司同任何政府部门同样都是等级制和韦伯式的官僚制。只是从20世纪50、60年代，官僚制的僵化问题才在私营部门中暴露出来,工作分工和作业手册不也许将所有的偶尔因素囊括在内，管理者由于这种现实而应运而生,他们需要注重结果并对结果承担个人责任。1９68年,英国的《富尔顿报告》是一个起点该报告提出了对公务员管理能力的关注。该报告指出，政府体系应当开放,各个层级都可雇佣外部人员、僵化的等级制度结构由于在某方面设立了障碍而应被取消。基林认为《富尔顿报告》仅仅是表达了一种现代的以结果为基础的管理观念,该报告指出公务员所有管理任务由四个方面构成:1、在政治指导下制定政策。2、创建政策执行机构。3、行政机构的运转。4、对议会和公众负责。这事实上是说公务员所做的就是管理,但这种说法并不特别有助于对管理的理解。并且该报告的建议在当时并未得到实行，它们一直被推迟到一个更有利的时代才被实行。所以我们可以把《富尔顿报告》看做是一个起点，而不是把管理原则融入行政制度的全面构想。对公务员的技能和能力有如此清醒的结识源于几方面的因素。一方面，从70年代末开始，政府经历了税收相对减少的严重的资源短缺时期，而现实的政治状况决定了不能以此减少政府实际为公众提供的服务。这意味着给公务员增长了很大压力,规定他们用较少的资金和较少的人员管理同样的事务甚至还增长了职能。第二,在80年代，一些国家的政府发生较大的变化,英国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国的新政府在如何改变公共服务管理方面提出了相称具体的构想,趋向于管理主意的最显著的特性之一，改革的动力重要来自于政治领导而不是公务员自身。第三、改革公共部门的管理和重组国民经济之间存在着明显的联系。在经济困难时期，政府激励公司界提高其竞争地位和改善其管理。为了保持一致性，政府几乎不能让自身的机构毫不变化。最后，抨击政府扩大规模的某些论证产生了作用，以致形成了一种理性思考的风气,有助于压缩公共部门,或者至少可以使它工作得更好。问题五管理主义的不同方案,不同人的观点。旧的、传统的行政模式黯然失色的重要因素不仅在于它已不再发挥作用，并且被公认为正在失去作用。政府对此有所结识,并开始对传统模式的某些最基本信念提出挑战。政府开始雇佣经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才干的行政人员;从私营部门引入管理技术;以减少成本为目的,将公共部门活动与私营部门活动之间的分界线向后移；开始改革政府系统内部不再需要的功过条件。政府面临着实际收入下降而保持相同服务水平的政治规定。在这种情况下，唯一的出路就是提高生产力。经济合作与发展组织模式的观点经济合作与发展组织提出，大多说国家已不再通过法规和等级权威来规制行政行为，而是通过“两个重要途径”提高生产力并增强提供公共产品和服务的能力。其一是:提高公共组织的生产绩效,以提高人员调配、开发、合格人才的招募以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平,具体内容涉及组织员工参与、决策和管理过程在推行严格的绩效目的时应放松管理控制力度,运用信息技术;改善顾客反馈渠道并强调服务的质量;将供应与需求决策结合起来，如采用使用者付费的方式。这一途径的目的重要是在组织内部加强对员工个人的激励因素，测量组织绩效及相关指标,以及改善与顾客的关系。其内容是关于公共组织是“如何”管理的。其二是：充足运用私营部门建立一个可靠的、有效的、竞争的以及公开的采购体制,将本来由公共部门提供产品和服务的生产转包出去,通过协议形式购进中间形态的产品和服务，并终止供应的垄断现象和其它保护形式。这一途径的关注点在于公共组织管理“什么”。此外，越来越大的透明度和政策连续性将提高公共部门的绩效,保证公共部门对决策者负责,并最终向公众负责。将以上论述归纳起来可较全面地涵盖管理主义模式中的重要变化。经济合作与发展组织的观点重要涉及：（1)提高涉及绩效工资制在内的人力资源管理水平：(2)员工参与决策制定过程(3）放松管理但同时推动绩效目的管理；（４）运用信息技术;(5)顾客服务；(6)使用收费；(7)协议外包形式（８)撤消垄断性的管制规定胡德认为,管理主义方案,或他所称的“新公共管理”是由七个要点构成：一公共部门领域中的实践性的职业化管理,这意味则让“管理者来管理”即高级管理者对结果负责,而负责任的前提是对责任的明确分派。二绩效的明确标准与测量。管理主义进程中最重要的变化是现在组织更关注其结果和产出而非投入和过程。管理变革强调个人和机构的绩效,而这就需要确立目的和设立绩效标准。而绩效评估的总目的是在实现目的的过程中，可以对员工和机构进行监控并改善其工作。三对产出控制的格外重视。根据所测量的绩效来决定将资源分派到各个领域，由于需要重视的是结果而非过程四公共部门的单位趋向分化。分化在此是指通过设立某些机构为政府部门提供服务,而将较大的部门划分为若干个不同部分,最初旨在建立一种在准协议基础上向相关政策领域提供服务的独立机构,另一特殊目的则在于精简中央文官队伍。五公共部门趋向更竞争性。随着着缩减政府和官僚制组织作用,政府把竞争作为其减少成本和提高标准的关键,其方法则是订立协议条款或公开招标。六对私营部门管理方式的重视。这种转变涉及有计划的进行人事变革,以是组织成员更适应其职位,同时注重对他们的绩效评估,并据此实行奖惩，对绩效的重视还导致了靠协议约束的短期任命方式并淘汰那些业绩不佳的人。七强调资源运用要更有纪律性和节约性。这就是提倡在剥减成本的同时将资源分派给最有助于实现战略目的的计划，即少花钱多办事。由霍尔姆斯与桑德提出,他们分别从世界银行和经济合作与发展组织两个从业人员的角度著书立说,他们把新公共管理典范看作是:一一种更具战略性和结果导向(从效率效能和服务质量考虑）的决策方法。二以一种分权化的管理环境来取代高度集中的等级组织结构,在这种分权化的管理环境中,关于资源分派与服务提供的决策更接近于服务提供点,而这些服务点既可以提供与管理决策相关的更多的更有用的信息，又可为顾客和其他利益集团提供反馈机会。三在寻求直接提供公共服务的替代方案方面更具有弹性，而这就也许有一个更合算的政策产出。四关注权利与责任的一致性。把其作为通过明确的绩效协议等机制提高绩效的关键。五在公共组织内部以及公共组织之间发明竞争的环境。六强化管理中心“驾驭”政府的战略能力，以对部变化和不同利益迅速,灵活，最低成本地做出反映。七通过规定报告结果与总成本以达成更大的责任和透明度。八用以支持和鼓励这些变革的有关服务范围的预算与管理体系，与初期是某些观点相比,这些观点要精确得多，对公共管理的改革有质的规定性。在某些方面也是最有效的一种观点。波利特认为,大多数评论者所接受的新模式是由几个普遍要素构成：一管理体系和管理努力的焦点由投入和过程向产出和结果转换。二趋向更多的绩效测量，并以一系列的绩效指标与标准呈现出来。三偏好专门化的“精瘦的”、“扁平的”、自治的组织形式，而不是规模庞大的,多功能的等级官僚制组织。四用协议或类似协议的关系大规模取代等级制关系。五更广泛地应用市场或类似市场的机制来提供公共服务（涉及民营化,签约外包，内部市场开发等)。六扩大并模糊公共部门与私营部门之间的界线（它以各种公私合作关系的增长和“混合型”组织的明显增长为特性。七主导性价值由普世主义，平等,安全和弹性向效率与个体主义转换。梅西提出的新公共管理改革的目的梅西提出改革有几项目的，但“这些目的自身所固有的,却往往未加以明言的最基本的主线”则是：1、缩小“国家”的角色和范围，以便扩大私营组织的角色和范围;２、帮助社会公众获得公司经营技能和活动能力；3、防止公共部门在未来扩大规模，这通常是通过创建强有力的利益集团来实现的,它与以往将自身利益与官僚制组织的利益紧密相连、过度关心自身利益的利益集团主线不同。4、将大量决策(重要是经济决策)非政治化并将其托管给专家,而不是像原先的政客和官僚那样迫于服务于自身利益的利益集团的压力而做出的带有极大随意性的决策。5、将私营部门在实践中获得的有效的技术传给公共组织,以使市场的原则及其自身固有的效率进一步到国家行为中去。6、通过赋予公民不可剥夺的财产权和保证公民个人的自由拟定公私部门的区分，以较为灵活的方式保障其免受国家权利的侵害,并防止国家公务员和民选政治家经受不住诱惑而独断专行,朝令夕改，滥用公民授予的权利。问题六、共管理改革所涉及的重要论点。ａ一种战略的方法。政府已经把为长期计划和战略管理而开发良好的方法拟定为其施政的目的。这意味这要拟定组织的任务，并展望组织目的的实现,涉及组织如何适应环境，在该环境中,组织的优势、缺陷、机会和威胁是什么。通过成本——收益分析，这些技术可以较好地运用资源,特别是当其与项目预算结合在一起时。仅仅通过了解政府组织平时干什么,未来的目的是什么,如何实现其所宣称的目的，政治官员就可以决定哪个项目，甚至哪个机构或部门值得保存下来。b管理而非行政。管理不同于行政。公共管理现在需要专业化的管理,而过去公共行政则不需要。公共组织需要有所作为，政府现在想了解他们做什么,做得怎么样，谁对此负责任并对结果承担责任。管理者现在已经介入决策事务，也介入一些雅阁意义上的政治性事务，假如某些工作出现偏差,还将会付出丢失工作的代价。政治官员越来越多地选择那些有良好管理记录且认同工作目的的管理者。这些人尝尝通过短期协议形式被聘任他们具有管理背景，聘任他们是为了取得预期的结果。从某种意义上讲,他们也是公众人物，在通常情况下,他们似乎更乐意为某一政党服务。高层管理的另一个变化是摆脱机构的专家型领导,而向管理型领导转变。管理更多地当作是一种需要自身技能的职能，而不是专家仅仅“一学就会”的东西。ｃ关注结果。组织必须管住的焦点是结果或产出而不是投入。管理主意的改革强化了个体绩效和组织绩效。人们盼望组织制定绩效指标,并以此为方法，对组织实现其预期目的的过程惊醒测量。绩效测量制度的目的在于测量个体员工的绩效,甚至在一定限度上可以拟定在一年中预期可达成的关键性产出，然后把其与年终取得的世纪成绩比较。这一制度可以用以根据目的实现情况奖惩员工，并多员工和机构进行监控并改善其工作。d改善的财政管理。财政管理已经成为公共管理改革较为成功的领域之一。在这方面,最重要的变化是用绩效和项目预算制度取代原有的线性项目预算和会计制度。人们一度关注的是投入而非产出，或者关注政府到底在做什么。公共管理需要对如何最有效地运用资源给予更多的关注。这涉及削减经费的同时，将资源直接分派给那些最有助于战略目的实现的项目。通过获取更多的信息，政府已经可以更好的控制经费支出。e人员调配的弹性.在中高层管理中，存在着一种连续性趋势,即由职位分类向高级职位安排的弹性化转变。高级行政职务更重视的是政策征询、一般管理和专业技能而非来自特点职责的经验，目的是通过改善政府部门的管理能力来提高整体效率。在所有的管理层次中，人事管理已经提高了其弹性，现在调配甚至解雇员工都变得更加容易。效率低下的员工现在可以迅速的被解雇,同时避免专断或受政治冬季的影响来解雇员工。f组织的弹性,组织弹性的一方面是分化,在此分化是指通过设立某些机构为小型政策部门提供服务，从而将较大的部门划分为若干不同的部分。这种做法事实上肇始于英国撒切尔政府实行的续阶运动。该报告拟定的基本模式旨在建立一种在准协议基础上向相关政策部门提供服务的独立机构。一旦这些提供服务的机构根据明确的协议运作起来，他们就没有什么特殊的理由必须留在公共部门之中,其组织成员也没有什么特殊理由必须是公务员。ｇ转向更为剧烈的竞争。引入竞争是公共管理的一大特性。经济合作与发展组织指出，“通过公共部门组织内部和公共部门组织与非政府组织之间发明竞争环境，为消费者提供选择”。大规模的民营化是这一过程的一部分。与通过官僚制提供产品和服务相比,通过签订协议而提供产品与服务有助于减少成本。尽管这种方式的部分冬季仅仅是减少成本，但另一动机是要清楚拟定作为竞争主题的服务与产品的范围。h新协议主义。根据所谓的“协议主义”理论,任何想象得到的政府服务都可通过签定协议来提供——或者通过外部的私营部门或志愿者组织,或者通过政府内部的其他部门。二这种协议化的形式涉及有关员工的个体绩效协议，与部长或整个政府签定的协议,以“特许状”形式签定的与顾客和公众的协议。三戴维斯认为这些变化发生得非常迅速，签定协议的形式可以用提供者网络取代传统的官僚制的等级控制结构，并可对松散的聚集在政府基金部门周边的提供者进行选择,以提供那些过去由国家独家供应的服务。四新协议主义中公共部门与私营部门或政策部门与提供服务机构签订的协议提供的公共服务具有以下特点：(1）假如每个人都是签约人，就没有谁的视野能超越协议确立的目的。（2)假如每个人都是签约人，那么就不会存在诸如公共利益的东西，而只存在呈现于协议之中的条款。五戴维斯将新协议主义看作是一种新的公共部门的管理方式,但事实上新协议主义的真正差别在于市场取代了官僚机制，选择取代了指令,而这种变化则是随新公共管理模式的崛起而出现的,并且胡德早些时候已将所有事务都诉诸协议作为新公共管理模式的一部分而提出,缩减公共部门的范围也同样是新公共管理模式中的一部分，而只是新协议主义在这些方面走得更远一些,但其理论都源于新公共管理模式,且是其极端化表现而已。ｉ对私营部门管理实践方式的重视。公共管理无疑在理论上和实践上都受到私营部门的影响,具体表现：一私营部门曾一度与政府部门同样来用官僚制形式，但组织为了适应环境的变化应更具弹性,而不必遵循一定不变的韦伯模式。所以私营部门较早地朝更有弹性的管理形式转变,而公共部门也随之发生,表白了脱离官僚制的意图,欲使组织人事任期和条件更具灵活性。二对结果的重现出自经济学,但现已存在于私人组织管理中，由于任务一个没有产出和结果的是无法生存。而公共部门也日益重视战略计划和战略管理对结果的控制作用，并且更注重对结果实现的管理者的责任,而不再是以前的只注重结构和过程而忽略了结果。三私营部门的人事管理制度也在某种限度上为公共部门采纳,如政府拟定组织和人事目的，根据连续指标对工作任务的完毕情况进行测量。四在公解公共系统的不同部分时，私营部门的管理方式对管理主义尤为有主。政府职能更应受到市场的检查，可以通过民营化，签定协议方式包出工程即政府可以介入但并不一定要用官僚制行事提供服务，事实上有减少政府职能的倾向。总之私营部门向弹性化转变的趋势现为公共部门所争相效仿。但是否能达成预期效果仍要视情况而定。ｊ新公共管理者与政治官员的关系。（１）传统模式中,管理者与政治领袖之间的关系是范围狭小的和技术性的,是主人和仆从发号施令和执行者的关系。（2)公共管理模式下，尽管政治权威仍然存在,但政治官员和管理者的关系变得比以前更具灵活性，也更为紧密，现在的公共管理者与政策事务有关,也与严格意义上的政治事务有关，他们越来越多地以个人名义对工作负责,且一旦工作出现了偏差，就必经承受失去工作的风险。在技术合理性的基础上,管理者在某些情况下,某些层次上有较大的自主权而不受政治干预。政治干预在有些情况下有支配权，而有时政治和行政标准则有效地融合在一起了。(３)总之两者之间是互相作用的,没有什么抽象的公式可以来描述政治官员与管理者的关系。(4）在政府与外部集团或个人的关系方面，管理者应更好地对外部团队和个人的规定作出反映，并对公众负责。k与公众的关系。以顾客为中心呼声的高涨和规定对外部集团与个人作出更有效的回应,需要结识管理者与公众之间的直接责任关系。l购买者与提供服务者的分离。即政府参与某些活动，但它不需要成为产品或服务的最终提供者。将购买者与提供者分离有许多好处,正如经济合作与发展组织指出的:政府作为购买者至少也许继续履行其当前的职责，而无须提供当前由他负责的所有服务。的确,政府的重要职责是通过一些决策予以典型地拟定,这些决策涉及应当提供何种可行的救助、为谁提供救助、提供多少救助等。m重视检查政府的所作所为。公共管理改革的一个重要方面是考察政府的所作所为:政府在经济和社会中的角色,以及政府留给私营部门做的事务。该项改革的一个方面是签约外包或民营化,但它的范围远不止于此。为此许多国家实行了非常严格的评估程序。鲍里斯认为加拿大联邦政府所有规划的理论基础是根据下面六项测试拟定的:一公共利益测试，即这种活动是否仍对社会有所助益。二政府角色测试，即是否任何政府都应参与这项活动。三联邦主义测试，联邦政府是不是参与该活动的合适层级?另一层级的政府能否做得更好。四伙伴关系测试,这种活动能否可以所有或部分地由社会中的其他团队来承担。五效率测试，这种活动能否以较低的成本实行。六承受能力测试，即使上述测试都满足条件,社会能否为这一规划付费。由于这些小测试，大大减小了加拿大的政府规划,并且政府即使介入某领域，它也不必再像以前同样继续留在该领域。问题七,新公共管理的理论基础新公共管理的理论基础有两方面,经济学理论和私营部门管理一1、经济学作为管理注意的基础使它成为最有力的社会科学理论。经济学中最关键的假设有两个。一方面是关于个人理性的假设,即假设个人总是趋利避害。另一方面，个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立。２、经济学力图通过演绎得出结论，这就是它有别于惯于采用归纳方法的其它社会科学。经济学理论在数学方法的运用上与政策分析方法是相类似的，但他对个人理性的假设使其更具可操作性。因而比政策分析方法更为直接简明。3、２０世纪70年代，成本——收益分析技术运用于政府管理，但人们对这一方法的成败仍有争议，80年代,公共选择理论又为人们抨击官僚制提供，了理论基础，导致了政府总体规模的缩减，并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础。４、相对于模糊不清的公共行政理论来说经济学理论是精确的,具有可预测性的,经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论基础之上的。公共部门的任务是:它必须尽也许地以最有效率的方式提供商品和服务,管理模式所关注的结果、效率及绩效测量都在很大限度限度上与经济学有关。二公共管理无疑在理论上和实践上都受到私营部门的影响１、为了适应环境的变化私营部门朝更具弹性的管理形式转变，而公共管理也随之发生变化；2、对结果的重视可以说出自经济学，但他也存在于现实的私人组织的管理之中,由于任何一个没有产出和结果的公司主线就没有业务可做。3、目前为公共部门日益重视的战略计划和战略管理也出自私营部门。４、私营部门的人事制度在某种限度上也为公共部门所采纳，涉及在组织中推行激励机制和其他不同的制度。５、公共部门更多地采用正式评估的方法也根源于私营部门。6、重视目的或许是引自私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽略了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理而把目的作为首要的目的,其他则退居另一方面。问题八、对管理主义的批评一管理主义的经济学基础对管理主义经济学基础的批评重要集中于两个方面一、第一种批评认为经济学是一门有缺陷的社会科学，而它在政府中的运用相应也是有缺陷的。这种关于政府中的经济学的观点事实上是在更大范围内对经济学与经济学家的批判,在此毋庸赘言。２、第二种批评认为,作为经济体系和私营部门的基础，经济学是具有一些效用的,但它在政府部门中的运用则完全是一种拙劣的构想。（1)波利特曾经论证说，公共服务比任何一般的消费者模式所允许的内容之所以特殊，有两方面的因素：一方面，公共服务中的提供者、消费者交易模式显然比其他在市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂；另一方面，公共服务的消费者决不仅仅是消费者他们还是公民，而这对交易而言具有特殊的意义。(2）在绝大多数的商品和服务领域内，政府性质的消费者行为方式与普通的市场行为并无二致,真正的困难在于这种市场行为的边界何在?对单亲家庭的经济补贴是否会反过来促进其数量增长；诸如此类的政策议题都有待探讨,而经济学，甚至公共选择的经济学理论，也只是为此类问题的研究提供一个框架。因此它只是一种手段而绝非改革计划自身。二、对私营部门管理的基础的批评1、管理主义对私人公司模式的借鉴是其遭受责难的另一根源。有人认为公共部门与其他部门大不相同，因而一般的私营部门的管理模式与公共部门的运作并不是有太大的相关性。2、对公共部门而言,拟定目的或测量结果都非常困难,或许这就是公共部门与私营部门最关键的差异所在。对于许多私营部门的机构而言，这同样也显得很困难,由于利润并不是组织的唯一目的，也不是衡量组织绩效的唯一标准。另一方面，政府无疑也必须设定目的，假如没有目的也没有方向,政府尚有什么特定职能呢？3、新管理主义从私营部门领域内引进管理技术和理论这事实成为灾遭到某些批评的因素。在这两个领域之间或许的却存在着本质差异，从而使公共部门对私营领域的借鉴以及这种借鉴最终的成功是有局限性的。公共部门一直都在借鉴私营部门的做法。20世纪公共行政的许多组织原则都来自于私营部门，比较明显的是来自于１9世纪的铁路公司。4、任何技术都需要进行调整以适应新的环境，我们应当做的是与以前的环境做一番比较，而不该仅仅因起来自私营部门就对其横加指责，认定它没有好处。关键在于，认定机构的行为和目的可以带来好处，由于这为评估目的的实现情况提供了机会。三“新泰勒主义”１、波利特认为管理主义代表了弗雷德里克泰勒的科学思想的回归。由于管理主义强调对政府开支进行控制、目的管理、职责分权以及绩效测量体系等等,波利特发现新管理模式中的管理哲学,并将其称之为“新泰勒定义”波利特认为,管理主义是泰勒的科学管理思想的直接继承者,而后者在他看来则是与人际关系学派的至理名言完全相抵触的。2、波利特的观点也有一定的合理性。管