用资格后审法遏制串标的与实践

用资格后审法遏制串标的研究与实践

招标投标的根本意义在于实现一家业主（招标人）对多家承包商（投标人）的一对多的竞争性市场化交易，其核心是投标人之间的价格竞争。通过投标人之间的价格竞争，业主（招标人）实现利益的最大化，承包商（投标人）实现生产力资源的最佳配置。

然而，串标现象却使招标投标工作改变了其本质和应有的积极意义。目前，串标的主要表现形式是不法投标人通过“相互串通投标报价”，彼此之间以口头或者书面的形式，就投标报价的形式互相通气，达到避免相互竞争，共同损害招标人利益的行为。在这种串标的形式中，串标者结成联盟，哄抬标价，从而造成一系列社会问题。首先，哄抬标价使投资人遭受投资损失，降低投资效益，延缓了建设发展速度。其次，串标使建筑业处于一种不健康的竞争环境中，不能实现有效竞争，优胜劣汰，长此以往将会引起建筑业的畸形发展。再次，串标者为了结成同盟关系，经常使用收买、恫吓、威胁甚至暴力的手段来达到目的，毒化社会风气，形成社会腐败及滋生丑、恶、黑势力。所以，必须根除这一腐败现象。

1串标的滋生条件

A数量较小的潜在投标人已确定;

B潜在投标人的信息资料被泄漏给相关投标人；

C出现串标发起人并掌握投标资格人相关信息；

D串标发起人用各种手段迫使其他投标人与之达成串标协议,组成串标联盟；

E由串标发起人全权操作投标过程，以所谓“合法”手段“赢”标。

看上去近乎苛刻的串标条件却每每让串标者屡屡得手。在一些地方，国有、集体、财政投融资的建设工程项目相当严重地存在着串标现象。目前，在我国许多城市里，串标已成为招投标工作中公平竞争的最大障碍。多年来，为了消除这种丑恶现象，政府使用了各种方法，包括法律手段、行政手段、技术手段，所有这些虽然对串标有所扼制，但总的来说，串标依然是我国建设领域的一个顽疾，仍难于有效地彻底根除。

2串标与反串标的博弈历程

由于串标现象的危害性大，人们对之深恶痛绝，长期以来，人们尝试使用各种方法与串标现象展开了道高一尺，魔高一丈的博弈。

2.1利用行政、法律手段反串标

各级政府和部门首先利用行政手段，与串标现象展开了至今仍在进行的博弈。在我国引入招标投标制度的早期，各级政府和部门通过下文件、出通知、行政检查、行政监督、党内监督等方法制止串标现象，收到了一定的效果。例如：国家工商局令第8号《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》等文件，组织各级政府、企事业单位学习、落实，各投标单位在加强管理、自律的基础上，取得了较好的效果。

随着改革与经济的发展，挂靠现象开始滋生和蔓延。这时的串标行为主要由一些挂靠企业的工程承包人进行，他们没有纪律的观念，也无组织的羁绊，行政制止的方法对他们显得无力，导致串标现象非但没有减少，反而有扩大的趋势。

在这种形势下，政府又以法律法律为武器进行打击、治理。1993年颁布的《反不正当竞争法》第15条明确列出串标为不正当竞争，我国《刑法》在1997年修订时在二百二十三条增加“恶意串通投标罪”，1999年颁布的《中华人民共和国招标投标法》也辟出五十三条，专项治理串标行为。在一些城市，还动员经济警察、刑事警察进行侦察、立案、查办。然而，丰厚的利润，不劳而获的高额回报让那些串标者利令智昏。在没有出现过激的刑事行为的条件下，与通过其他不法手段中标相比，它更具隐蔽性，更加难以侦破。国家机器、法律对他们无可奈何。全国建筑市场中存在串标的数量十分巨大，但真正被揭露、立案、查处的案例却很少。

2.2利用技术规则反串标

从技术上改变招投标规则，从而消除串标的滋生条件，是扼制串标的最有效、成本最低的一种方法。最接近标底者中标

招投标早期，我国普遍采用最接近标底者中标的评标方法，取得了一定的成绩。但是随着该办法的执行，串标者逐渐采取利用亲情、金钱、权利等种种非法手段套取标底中标的串标方式。这一时期，很多串标者因此而得逞，不少官员因此而落马。最接近平均标价者中标

为了反制上述招标中活跃的串标现象，相应推出了反串标规则：公开标底或者进行无标底招标，由有效投标报价计算出平均报价，将投标价与平均报价进行对比，最接近者中标。这种措施打破了原来的串标渠道，使串标者在相当长一段时间里无计可施。

然而，当串标者逐步适应这一规则之后，则针对性地采用通过出钱挂靠或买断多家潜在投标资格等办法，同时投出多份标书，进而左右甚至控制平均报价，谋取中标。这一时期，仍然十分严重地存在串标现象。综合评分法评标

为有效破解串标者的这种串标方式，管理者又相继推出了综合评分法，即评标时综合考察投标单位的报价、管理能力、工作业绩、装备水平、人员配备、财务状况、施工组织设计等各方面因素，并按一定的规则评定打分，最后得分最高者中标。这种方法考虑全面，曾经一度有效地减少了串标现象的发生，促进了一些信誉好、装备先进的大企业的成长。但这种评标方法工作量较大，为了与我国现阶段要求的短时间内完成评标的要求相适应，又引入了摇号、抽签、抓阄等随机方法，在资格预审合格的投标人中抽取一定数量的投标申请人“入围”投标。这种做法并不违背当时招投标管理办法的一些规定[1]，但造成的后果是把潜在投标人的范围进一步缩小为投标资格人,无法让大量的潜在投标人都参与投标，给串标创造了条件。串标者挂靠多家企业参与资格预审后，随机抽取投标入围名额的概率很高，一旦入围成为投标资格人，串标者要么把“入围”名额高价卖给其它串标者，要么组织进一步串标，谋取暴利。随着我国改革开放进程的加快和加入WTO，要求打破地方保护，施工企业的地域限制被打破了，施工企业可以在任何一个地方参与投标。这时，许多承包者挂靠外地企业参与本地投标，造成报名投标的数量成倍增加，一个工程项目招标通常报名单位多达数百家。招标代理机构为使招标投标在技术上能够顺利实施，往往通过抬高或设置特殊的资格预审条件人为地限制入围数量，使得本应得到缓解的串标的现象不仅没有得到缓解反而变得更为严重。经评审的最低价中标法

为防止串标哄抬造价，提高国家和其他投资者的投资效益，遏制串标行为，以厦门为首的一些地区采用了“经评审的最低价中标法”来评标。这种评标方法能够实现招标人的利益最大化和投标人的资源最佳配置，在世界上己经有六百多年历史[2]。该办法实施后，虽然能够有效地增加串标的成本，减少人为因素对评标的影响，但并没有像人们期待的那样减少串标的现象，到后期串标现象依然非常严重。

从上面不同阶段的评标办法的实施情况可以看出，不论采用何种评标办法，都不同程度上存在串标现象。究其原因，这些评标办法都存在一个共同点：资格预审。在招标实施过程中，资格预审将潜在投标人的信息公开化，形成了串标的信息链。如：招标代理机构采用记名方式出售招标文件，使潜在投标人的数量和身份具有确定性并公开化；采用集中潜在投标人踏勘现场、召开现场答疑会等方式为潜在投标人聚集在一起创造了条件。通过资格预审招标法招标的工程项目极易产生串标,串标联盟采用内部竞标、买卖投标价格、挡标等手段来实施串标。在某些地方，为数不少的串标人仅仅实施串标，一年的纯收入高达数百万元。在台湾，更不乏一个工程因串标而损失数千万元的事例[3]。此时，串标行为往往与买标、卖标、阻止他人投标（挡标）、商业贿赂等腐败行为联系在一起。

3反串标的利器—资格后审法

资格后审法与资格预审法一样，在世界上也是一种广泛采用的招标方法[4]，在中国也有其法律地位[5]，只是目前在我国还较少使用。厦门在全国率先采用资格后审招标法，且第一次与经评审的最低价法结合，运用于反串标的实践中。

3.1基本原理

这种方法的基本原理是消除产生串标的第一、第二两个条件，在开标前将投标人身份、数量及其各种信息湮没（置之于谁也不知道的朦胧状态），从而切断串标的信息及其传递，制止串标的发生。

3.2实施要点

1）采用无记名方式购买招标文件，使潜在投标人的数量和身份具有不确定性；

2）采用不集中潜在投标人踏勘现场、答疑等方式，在开标前避免潜在投标人有聚集的条件，有效割断串标的信息传递链；

3）采用资格后审的方式，把投标人的信息推迟到开标后才明朗化，有效湮没投标人身份、数量及其各种信息，消除串标所需的信息和时间。

3.3与以往招标方法的核心区别

1)取消资格预审，改为资格后审。即将投标人的投标资格审查后移至开标、唱标之后进行。资格审查、商务标评审和技术标评审由评标委员会分三个小组分别同时进行。采用这种招标方法，潜在投标人的信息无法泄露，从而铲除了产生串标的第二条件。

2)、采用经评审的最低价中标法进行评标。唱标后，取报价最低的五家投标人，对其商务标和技术标同时进行评标，按报价从低到高依次评出推荐中标人。若在这五家中没有产生推荐中标人，再取次低报价的五家进行评标，直至产生推荐中标人。采用这种评标方法，只评报价较低的几家标书，因而可以大幅减少评标工作量，不限制投标人的数量。从理论上讲，只要投标人数量和身份具有不确定性，就能有效地湮没投标人的信息，切断串标需要的信息传递链，就不会发生串标现象。

3.4配套措施

为了确保有效地地湮投标人的信息，还要采取一系列与资格后审相配套的措施，消除一切可能产生泄漏投标人信息的环节。这些措施包括：

1）实行不限制购买招标书以及不记名购买制度，保证潜在投标人具有不确定性；

2）招标文件的答疑改在网上进行，所有疑问均通过互联网无记名提出，所有答复也在网上向所有人回复；

3）不集中组织投标人现场踏勘，以阻断潜在投标人之问的信息传递途径；

4）投标人在投标时将自己的投标书、投标保函、投标资质证明等文件全部装入投标袋，投标袋外不留任何印迹，保证投标人的信息只有在开标时才明朗化；

5）建立健全评标专家网上抽取、电话语音通知及评标室电磁屏蔽等硬件设施，有效切断投标人与评标专家的沟通环节。这一系列措施使该方法从发售招标文件、投标答疑、踏勘现场直至专家抽取、通知、开标的实施过程中，潜在投标人之间和评标专家与潜在投标人之间始终处于一种自然地、湮没状态，从而有效地切断串标串标的信息传递链。

自从以厦门为代表的一些城市实施资格后审招标法以来，取得了良好的成效。从中标结果分析，在一般建设工程中，凡采用资格后审法进行招标的工程项目，很少有发现工程招标被串标的迹象。

4问题与展望

利用资格后审法遏制串标虽然成效显著，但仍在一些少数工程招标投标工作中不能有效发挥作用。某些特殊专业工程，如一些给水、供电线路工程、港口码头工程等，由于其专业队伍数量较少，形成了固定的投标队伍，虽然采用无记名方式购买招标文件等一系列措施将潜在投标人置于暗箱之中，但是潜在投标人的数量和身份同样具有确定性，给串标提供了条件。在现时的社会经济、体制条件下，资格后审招标法从原理上就不能在此类项目中充分发挥作用。

资格后审法实施之后，预计将产生三个方面新的博弈点：

1）在投标人购图纸、标书时的投标信息有可能泄漏，又给串标者留下了可乘之机；

2）由于现阶段投标采用人工将投标文件送达指定地点的做法，容易造成不法投标人采用各种手段，甚至采用暴力的方式进行拦阻递交标书，以达到串标的目的；

3）不法投标人与某些招标代理机构之间相互串通，采用多算工程量或套用高于市场价格的材料价格进行高估冒算，造成信息不对称，从而排除其它竟标人而“中标”。

笔者认为，解决这些难题的方法还应以规则制定入手，待社会经济、技术环境成熟时即时推出三项措施：一是打破某些行业的垄断，增加这些行业的竟争性和竟争对象，从而破解因投标人的数量和身份具有确定性而造成串标串标；二是利用计算机网络