第十三章政府预算与预算管理体制

第十三章政府预算第一节政府预算概述第二节政府预算的编制、执行和决算第三节我国政府预算管理制度第四节财政转移支付第一节政府预算概述

（一）定义

政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划

一、政府预算的概念

1.涵盖整个财政活动的范围

2.以年度财政收支计划的形式存在

3.具有法律效力

4.是政府调节经济的重要工具

5.在综合财政计划中占主导地位国家预算是指经法定程序审核批准的一个国家各级政府预算的总和

（二）产生和发展（现代财政预算制度）

1、时间

17世纪末的英国（正式确立19世纪）2、根本原因资本主义生产方式的出现3、必要条件财政活动的货币化中国国家预算产生于20世纪初（光绪末年）（三）政府预算的特征法律性预测性集中性综合性二、政府预算组成政府预算中央预算地方预算省、自治区、直辖市设区的市（自治州）县（不设区的市、自治县、市辖区）乡（民族乡、镇）

我国实行一级政府一级预算设五级预算国家预算中央预算地方预算自治区总预算直辖市总预算省总预算省本级预算省辖市总预算市本级预算区（县）总预算本级乡镇预算（同上）（同上）政府预算从内容上分为总预算和单位预算，总预算是在单位预算的基础上汇总编制的。三、政府预算的分类

1、历年制预算

2、跨年制预算

（一）按预算年度起止时间划分

4月制（英、日、印尼、新加坡、新西兰、印、缅、不丹、南非）

7月制（瑞典、澳、孟加拉、巴基斯坦、埃及、苏丹、科威特、喀麦隆、肯尼亚、毛里求斯、坦桑尼亚）

10月制（美）（二）按预算编制形式划分1、单式预算2、复式预算

中、法、德、比、奥、丹、芬、希、意、荷、西、葡、挪、瑞士

◆单式预算

将年度内的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中优点：全面性、综合性

◆复式预算

把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算。通常包括经常预算和资本预算。①经常预算经常预算用于反映政府一般行政上的经常性收支项目。收方以各项税收为主，支方为各种公共服务方面的支出，以及政府行政经费支出。②资本预算资本预算用于反映政府的资本投资。收入反映政府投资及财产出售收益、经常预算结余收入以及收不抵支时的借债收入；支出包括为取得新生产的资产而发生的支出

①优点A.对应性强

B.透明度高。C.预算结构清晰，便于分类管理和控制。②缺点A.复式预算整体功能差；B.复式预算的划分标准难以掌握；C.复式预算的结构较复杂。2009年县政府预算简表（单式）

单位：万元收入科目金额支出科目金额本级税收收入规费收入国有资产收益债务收入转移性收入80006000300200013700行政支出社会文教支出社会保障支出政府投资支出其他支出预备费700012000500030002100900合计30000合计300002009年县政府经常预算简表

单位：万元收入科目金额支出科目金额本级税收收入规费收入转移性收入8000600013700行政支出社会文教支出社会保障支出其他支出预备费70001200050002100900合计27700合计27000结余7002009年县政府资本预算简表

单位：万元收入科目金额支出科目金额国有资产收益经常性预算结余300700

政府投资支出

3000

合计1000合计3000债务收入2000赤字2000（三）按预算的编制方法分类增量预算指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。预算编制方法零基预算指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。增量预算。指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的2010年社会文教支出预算=2009年决算数±增加因素=10000（1+10%）+农村学校专项经费700+乡卫生院建设经费300万=12000基数零基预算指公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。零基预算通常只适用于某些具体的收支项目。目前各国普遍采用的仍主要是增量预算法。预算数=基本数字×预算定额专科院校生均经费4000元2008年平均在校学生8000人经费预算=4000×8000=3200万2009年=4000

×

10000人（四）按预算编制的政策导向分类项目（投入）预算政策导向绩效预算（五）按收支管理范围分类总预算政府财政部门的汇总预算

预算管理范围部门预算单位预算四、预算管理职权划分全国人民代表大会县级以上地方各级人民代表大会国务院县级以上地方各级政府国务院（地方各级政府）财政部门各部门各单位五、政府预算的原则法律性公开性完整性年度性可靠性预算原则年度性统一性1、公开性原则预算必须具有公开性，就是要求全部公共收支必须经过立法机关审议，而且要采取一定形式向社会公布。09年11月，民主党国会议员莲舫在一次预算审查会上质询政府官员。国会议员和专家就预算问题质询官员的过程，在网上实现直播，吸引了上百万日本网民。09年11月的一次预算审查会议上，媒体记者架起“长枪短炮”。为了方便民众旁听，5月的一次预算审查选在了体育馆。

2、完整性原则预算必须具有完整性，就是要求政府的预算必须包括政府的全部公共收支项目，反映以政府为主体的全部财政活动，不允许在政府预算规定范围之外的任何以政府为主体的资金收支活动。预算的完整性是建立规范化、法制化预算的前提条件。

3、统一性原则预算是政府宏观调控的重要杠杆，保证预算的统一是增强政府宏观调控能力的必要条件。预算必须具有统一性，就是要求预算收支按照统一的程序来计算和编制。4、可靠性原则预算必须具有可靠性，就是要求预算收支数字必须正确估计，不能估计得过高或过低；各种收支的性质必须明确地区分，不能掺杂混同。

5、年度性原则预算年度(亦称财政年度)。它是指预算收支起止的有效期限，通常为一年。历年制1.1——12、31非历年制4.1——3.3110.1——9.306.法律性第二节政府预算的编制、执行和决算政府预算编制是预测、审查、汇总和批准政府预算收支指标体系并进行综合平衡的一个过程预测汇总审查批准“”从编制2000年预算起，我国开始实行部门预算编制管理模式

一般采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的程序。或称“二上二下”的基本流程1.“一上”，逐级上报预算收支建议数建议数从基层预算单位开起，逐级上报、审核和汇总，直至财政部形成中央和地方预算建议数。流程如下图：一、政府预算编制和审批程序上报上报上报编部门建议数一级部门审核汇上报上一级编本级政府与总建议数上一级财政部门审核汇上报直至汇总成控制数财政部审核平衡建议数基层单位部门单位建议数二级单位汇编财政部门财政部门本级政府建议数财政部门审核汇编财政部“一上”，流程图：

财政部对各本级政府部门上报的预算建议数审核、综合平衡后汇总形成预算控制数（指标），报请国务院核准。财政部在综合平衡过程中，需要协调不同部门之间和中央、地方之间的职责和各种预算关系进行收支指标的调整和平衡。2.“一下”，逐级下达预算收支控制数

预算控制数经国务院批准后，自上而下逐级分解下达，直至基层预算单位。具体由财政部向中央各部门及下一级财政部门下达预算控制数，再由部门逐级下达到各基层预算单位。流程如下图：基层单位控制数中央各部门省级财政部门财政部下达省级各部门下一级财政部门“一下”，流程图：3.“二上”，逐级上报编制的预算数（草案）

由基层预算单位编制预算草案开始，逐级上报、审核和汇总直至财政部后形成中央和地方预算草案。即根据下达的控制数由基层预算单位编制预算草案开始，逐级上报、审核和汇总直至财政部，由其审核中央各部门编制的预算草案和省（直辖市、自治区）总预算草案，编制中央预算草案；汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。流程如下图：上报上报上报汇编部门预算一级部门审核、上报上一级汇编本级总预算核、编制本级预算，上一级财政部门审上报直至中央和地方预算中央预算，汇编财政部审核、编制预算数编报预算基层单位部门汇总单位预算二级单位编制、财政部门财政部门编本级政府预算财政部门审核、汇财政部“二上”，流程图：

4.“二下”，逐级批复预算

各级政府预算草案批准后，将正式形成的政府预算数自上而下逐级批复预算。具体由各级财政部门在本级人代会批准本级预算草案后一个月内向本级政府部门批复预算，各本级政府部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

.“二下”，流程如下图：“二下”，流程如下图：基层单位批复预算（15日内）二级单位批复预算一级部门批复部门预算（一个月内）财政部门下图为中央部门预算流程图二、预算的执行与调整执行任务预算收支、预算平衡、预算监督执行机关国务院和地方各级人民政府（财政部及各级财政部门是具体执行机构）预算调整预算追加追减；动用预备费；预算划转；经费留用三、政府决算1、国家决算是对国家预算执行情况的总结，也是国家经济活动在财政上的集中反映。2、通过决算的编制，总结研究预算编制、执行，加强预算管理和平衡收支方面的经验教训，有利于提高以后年度的预算工作水平，也为政府制定经济政策提供参考和依据。3、国家决算的编制，通常采取自下而上的方法。4、国家决算编成后，报送国务院审查并提交全国人民代表大会批准。地方各级总决算，由地方财政部门报请同级人民政府审查后，提交同级人民代表大会审查批准。第三节我国政府预算管理制度一、预算管理制度的概念1、预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间的财政分配关系的一项基本制度。预算管理体制是财政管理体制中核心的问题。解决各级政府的财政收支范围和职权范围问题。是国家预算编制、执行、决算，和实施预算监督的制度依据和法律依据。核心：各级预算主体独立自主程度和集权分权的关系。2、预算管理制度主要内容：（1）确定预算主体和级次（2）预算收支的划分原则和方法（财权）（3）预算管理权限和责任划分（事权）（4）预算调节制度和方法453、我国预算管理体制进程：（1）高度集中的管理体制——统收统支体制（2）“统一领导，分级管理”体制（3）“划分收支，分级包干”（4）1994年分级分税制财政体制（现行）46二、分级分税制预算管理体制（多级财政体制）特征：规范化、法制化、长期稳定、地方预算构成名副其实的预算主体。47（一）要点：1、一级政府，一级预算主体。各级预算相对独立，自求平衡。2、在明确政府职能边界的前提下，划分各级支付职责（事权）范围，在此基础上，划分各级预算的支出职责（财权）范围。3、收入划分上，实行分税制。4、建立预算调解制度，即转移支付制度。采取：纵向调节（纵向转移）；

横向调节（横向转移）5、集权分权的关系和调节方法相对稳定，但是保留调整余地。48（二）收支划分的基本理论依据主要依据：A、社会公共需要或者公共物品的层次性——划分支出B、收入划分依据C、集权与分权的关系49第一、支出划分的依据

——根据职责1、社会公共需要或者公共物品的层次划分2、如何划分公共产品层次？——受益性原则全国范围内受益——全国性公共产品——中央承担区域内受益——地方性的公共产品——地方承担外溢性的产品——主受益地举办，中央给予补助；

或者中央和地方联合投资全国性的公共物品和公共需要地区性的公共物品和公共需要中央财政承担地方财政承担50如：A、国防、公共安全、基础教育、公共卫生B、地方政府部门、地方基础设施、C、环境治理、社会保障、教育（外溢性）51第二、收入划分的依据1、根据支出划分的基础2、不同税种的特征A、各税税源的覆盖范围B、税种的调节功能大小为保障地方的固定收入，设共享税。5253

中央与地方税收划分的基本办法54第三、集权和分权的关系——政治标准集权和分权的博弈

历史习惯

中央和地方财政收支的比重55案例：不同国家职责划分和收支划分的特点56由于中央和地方承担的事务不同，中央财政支出的比重有所差别。资料来源：财政部预算司的报告57一般而言，集权程度高，中央财政支出的占比高。政府间税收划分国际比较5859第四节财政转移支付定义：是指政府间财力的无偿转移。包括：财力无偿转移的方法、规则和程序。转移支付制度是预算管理体制中的主要有机组合部分，是政策性最强的一部分。60一、转移支付存在的理论基础1.纵向财政不平衡是政府间转移支付的一个客观基础2.横向财政不平衡是政府间转移支付的另一个客观基础3.对地方利益“溢出”进行调整4.协调收入原则与支出原则的不一致纵向财政不平衡在分税制财政体制下，依据公共产品受益范围的大小，事权划分的结果通常是全国性公共产品和跨区域公共产品由中央政府提供，地方性公共产品由地方政府提供；而财权划分的依据是税收的效率与公平原则，在实践中通常将税源普及、流动性大及调节功能大的税种划为中央税，这部分收入在全部财政收入中所占比重较大。由于事权、财权划分的依据不同，实践中会形成如下分配格局，事权偏重于地方，财权偏重于中央。地方财政收入往往不能满足其支出需求，中央财政收入则大于其支出需求，即形成了纵向财政不均衡，这就需要中央政府通过转移支付来弥补地方财政的资金缺口。横向财政不平衡经济发展水平、自然环境、及人口分布等因素的不同会导致地方政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上存在差异,即横向不平衡，为使地方政府所提供的基本公共服务水平达到均等化，中央政府通常需要通过转移支付方式来弥补地方政府收入能力的差距，发挥横向均衡效应，实现横向平衡。2010年全国各地财政收支的对比一般预算：即公共财政部分646566对地方利益“溢出”进行调整地方政府提供的公共产品有时会产生正的或负的外部效应，如果地区间经济关系得不到协调，外部效应的存在会降低公共产品的提供效率，所以需要中央政府通过转移支付方式解决地方公共产品的外部效应问题。广东省各市财政收入与支出。差额为省级转移支付68二、政府间转移支付的类型政府间转移支付有