第八章社会保障中的政府责任

第八章社会保障中的政府责任

哈耶克(F．A．Hayek)：尽管每个人的困难都希望国家以某种方式采取行动，但在政府应该干些什么的问题上，几乎是有多少不同的人，就有多少种看法”。2023/2/6本章学习要点：1、政府承担社会保障责任的理论依据与思想流派2、政府责任的模式3、政府责任的种类4、国际上政府责任的发展趋势5、政府与其他责任主体的关系与边界6、中国社会保障中政府责任的合理界定2023/2/6第一节理论概述一、思想流派

社会保障理论可谓源远流长，其争议的核心就是关于社会保障中政府责任的多少，其理论观点主要有经济自由主义、国家干预主义和中间道路三大流派。2023/2/6

经济自由主义以亚当·斯密“无形的手”的理论为基石，认为市场机制具有完美的自动均衡能力，一切生产要素及其价格都可以通过市场机制的自我调整完成均衡。坚持以“市场”为第一性，排除政府行为的影响就成了经济活动的前提条件，政府唯一要做的就是充当经济的“守夜人”。经济自由主义又可以分为古典自由主义和新自由主义。所谓国家干预主义，是指一种主张限制私人经济活动的范围，由国家干预和参与社会经济活动，在一定程度上承担2023/2/6多种生产、交换、分配、消费等经济职能的思想和政策。它主要强调自由市场机制的缺陷必须通过国家干预来弥补，表现在社会政策方面，国家必须负起“文明和福利”的职责，肯定政府在社会财富再分配中占有的重要地位。国家干预主义的社会保障理论主要有德国新历史学派、费边社会主义、福利经济学、瑞典学派、凯恩斯主义、新剑桥学派等。国家干预学说不仅构筑了社会保障制度产生与发展的思想基础，而且强化了社会保障制度中的国家负责原则。2023/2/6

所谓中间道路学派，是介于国家干预主义和经济自由主义之间的一种理论。他们既不同意完全的自由放任，也不支持民主社会主义学派的主张；他们是反对集体主义者，但不是反对国家干预者，因此，被称为中间道路学派。20世纪80年代末90年代初，由于西方国家新自由主义和自由化、私有化政策造成了新的经济衰退和社会危机，中间道路学派以新的面孔即“第三条道路”出现。“第三条道路”是在西方福利国家合法性危机和社会稳定危机的双重压力下应运而生的，它2023/2/6“既不是放任自由，也不是僵化的国家干预主义”，它强调个人责任与社会责任的协调，主张建立“无责任即无权利”的原则。正是因为“第三条道路”的折中和妥协，更接近现实中公共选择的结果，使得其备受各国政要的推崇，其理论被英国前首相布莱尔、美国前总统克林顿、德国前总理施罗德等政界人士所实践。2023/2/6

二、理论依据

1、市场失灵说

2、公共职责说

3、国家认同说2023/2/6第二节实践分析一、制度模式根据政府责任的大小可以分为：（一）有限政府模式（1）含义及特点：政府承担的责任种类和份额有明确界定；强调权利与义务相结合及责任分担；追求公平兼顾效率。（2）代表：“俾斯麦模式”——国家、私营公司、社会机构、家庭共同承担社会保障责任。（3）运行效果：有较强的可持续性2023/2/6（二）责任政府模式（1）含义及特点：所谓责任政府，是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度。责任有限，需要健全的机制保证责任的实现。（2）代表：贝弗里奇计划中的福利国家——政府承担财政、实施、管理和监督社会保障的责任。（3）运行效果：这种高福利模式逐渐被“福利病”所拖垮，财政不堪重负，20世纪70年代后进入改革调整阶段。2023/2/6（三）政府包办模式

（1）含义及特点：政府承担全部社会保障责任的制度模式，即政府责任无限；政府统一包揽，个人不承担直接义务。（2）代表：国家保险型社会保障模式——与高度集中的计划经济体制相适应，政府大包大揽，费用全部由国家（政府）负责。前苏联、新中国等社会主义国家。（3）运行效果：存在严重内在缺陷，不具有可持续性，最终被抛弃或改革。2023/2/6（四）有效政府模式有限是为了有效，有限未必有效，有效以有限为基础。（1）含义及特点：政府在运行的一切主要方面和主要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效益为主导的政府模式。有效性的表现：有与生态环境变化相适应的政府管理体制；有较强的管理效率和能力。（2）运行效果:强调实际效果，采取权变策略，有一定的弹性和一定范围的伸缩性，天然具有很强的适应性和可持续性，是很多国家改革的目标模式。2023/2/6二、责任种类

根据不同的划分标准，政府责任有不同的种类，具体如下：划分标准责任种类责任种类及份额是否确定有限责任无限责任承担责任的具体内容制度设计与规范责任财政责任监管责任实施责任政府是否直接介入社会保障运行直接责任间接责任政府是否必然提供财政支持主动责任被动责任2023/2/6（一）有限的政府责任和无限的政府责任划分标准：责任种类和份额是否确定有限责任：政府责任种类和份额有明确界定。多数国家采用。福利国家型、强制储蓄型等社会保障模式。无限责任：政府承担全部社会保障责任。国家保险型社会保障制度模式。2023/2/6

2.制度设计与规范责任、财政责任、监管责任和实施责任划分标准：政府承担责任的具体内容制度设计与规范责任：设计制度模式框架，规范调整社会保障中各种社会关系的责任。本应由立法机构承担，但法制进程晚的国家，政府履行这一职责。财政责任：政府对社会保障给予资金支持。监管责任：政府通过建立管理机构、管理体制、监督机制，使社保兼顾公平追求高效。实施责任：是保证社保高效运行的关键环节。2023/2/6

（三）直接责任和间接责任划分标准：政府是否介入社会保障的运行。直接责任：政府对社会保障的财政支持、组织管理和实施。间接责任：政府对社会保障运行过程的监管、对社会保障制度的设计与规范。2023/2/6

（四）主动责任和被动责任划分标准：政府是否必然提供财政支持。主动责任：社会救助和社会福利（部分）被动责任：社会保险（政府财政兜底、差额补贴）2023/2/6第三节国际社会保障改革中政府责任的调整及效果

（一）改革背景

20世纪80年代以来，经济全球化（导致竞争加剧）、人口老龄化等问题不仅使各国政府面临巨大的财政压力，也使各国社会保障制度危机重重，世界各国掀起社会保障制度改革浪潮。

对政府所负责任进行重新定位和调整是社会保障制度改革的核心内容。

2023/2/6（二）改革发展趋势1.在责任分担方面，政府责任走向适度化。如养老保险改革，多数国家采用国家、雇主和雇员共同担责的模式。2.在制度模式选择方面，政府越来越注重社会保障制度的可持续性发展和倾向于发挥社会保障制度的激励功能。追求社保制度公平的同时，开始强调效率，并增强制度的激励作用。如养老保险、医疗保险同个人的工资收入挂钩。2023/2/6（二）改革发展趋势

第一，在责任分担方面，政府责任走向适度化。除个别国家如智利外，政府在社会保障中的责任在朝着适度、合理的方向发展，这是一种国际化的发展趋势。

第二，在制度模式选择方面，政府越来越注重社会保障制度的可持续发展和倾向于发挥社会保障制度的激励功能。将养老保险、医疗保险同个人的工资收入挂钩是其一大趋势，努力实现个人责任的适度化，形成可持续的责任共担机制。

2023/2/6

第三，政府从直接管理与监督向管理与监督适度分离转

化。完全基金制和市场机制的引入使得对基金管理的监督更

为重要，让非政府组织乃至市场主体及劳动者个人参与社会

保险事务的监管成为一个发展方向。

第四，社会保障制度更加具有开放性和选择的自由度。

国家尊重个人的自由选择。

第五，政府与其他主体的配合在增多，社会保障制度

具有官民结合、政府与市场结合的发展趋势。

2023/2/6第四节中国社会保障中的政府责任

一、责任演变

概括而言，中国政府责任的演变，总体上呈现出下列趋势：

政府责任正在从不规范走向规范，从责任模糊走向责任清晰，

从无限责任走向有限责任，正在朝着更加科学合理的方向发展。

具体来说，政府的财政责任和监管责任都要得到加强并走

向规范化。同时，政府监管责任还正在走向社会化，官民结合，

重视对社会与市场力量的利用，监、管和办适当分离。2023/2/6

二、现状分析

新的社会保障制度在一定程度上起着改革“减震器”和社会“

安全阀”的作用，但仍存在在一些问题：

1、责任分布上：“行政”主导

现在中国社会保障的政府责任状况是行政主导，主要体现

在：一是用行政权力干预和部分代替立法权力；二是政府行政

权力多集中在社会保障部门，没有充分调动社会力量参与的积

极性。这不利于社会保障制度的发展。

2023/2/62、责任主体之间：边界模糊

政府、市场、社会、个人的责任边界模糊不清，体现在：

一是政策设计与制度规范责任不清；

二是财政责任划分不清；

三是监管责任边界不清。这样不仅无法准确确定政府负担，更直接影响民间作用的发挥。2023/2/6

3、责任履行上：越位与缺位并存

越位：政府做了许多应由立法机构做的事情。

缺位：职责履行不充分，如财政拨款不到位，管理效率低下，监督不力等。

4、责任种类上：重直接投入，轻间接引导

相关配套政策出台的效率不高、支持力度不大直接影

响我国补充保障制度的发展。慈善事业的发展也急需政府

的政策支持。2023/2/6

三、责任走向

处于转型期的我国政府所需承担的责任需要科学的界定，

以有效分配公共资源，增加公共利益。

1.整体思路

转型期的政府更应该强化自身在社会保障中的责任，包

括充分履行自己的财政责任，增进监管的科学性和规范化，

确保社会保障制度的顺利转型，同时，需要调动企业、个人

等其他主体的积极性并分担责任。

2023/2/62.责任界定科学界定政府责任的五大原则：

一是政府主导与责任分担的原则；

二是设计、监管与实施合理分离的原则；

三是财权与事权相统一的原则；

四是有限与有效的原则；

五是官民结合的原则。

基于上述原则，采用四分法明确社会保障中的政府责任，可归纳出社会保障中的政府责任框架体系，如下图所示：2023/2/6

四分法责任种类责任界定简要说明分类财政责任基础核心通过固定的财政机制支持社会保障的多个项目支出和运行监管责任突出强化对社会保障的运行进行高校管理、有力监督实施责任逐渐弱化承担社会救助的实施责任，其他系统实施逐渐走向社会化分项社会救助政府包办承担全部财政、监管和实施责任社会保险政府主导承担监管责任、一定的财政补贴和实施责任社会福利政府领衔承担监管责任，强调官民结合、社会参与补充保障支持引导通过税收优惠间接提供财政支持分层社会保