后新公共管理的兴起的原因分析,公共管理论文

后新公共管理的兴起的原因分析,公共管理论文西方国家在经过二十余年的新公共管理运动以后，自20世纪90年代开场了新一轮的改革后新公共管理运动。新公共管理运动在理论上究竟存在什么样的局限性？在实践中究竟出现了哪些意料之外的问题？后新公共管理是怎样被提出来的？是纯粹由于新公共管理出现问题才出现的还是有别的原因？本文以为，后新公共管理的兴起与新公共管理运动带来的恶果有直接的关系，也与风险社会的来临、信息技术的发展及政治思潮和意识形态的改变有很大的关系。一、机构裂化的加剧客观地讲，机构裂化是伴随工业革命的兴起而出现的一种组织现象。工业革命就是以打破传统社会的专业模糊和分工不清为主要着眼点，通过分工和专业化来提高劳动效率。这种思路被古典经济学和古典管理理论学者奉为圭臬。19世纪末20世纪初，在组织构造中，以强调专业化分工、森严的层级制和去人格化为主要特征的科层制组织形式逐步构成和强化。专业化、层级化、部门化等逐步成为组织的普遍特征。科层制倡导以职能为中心设置部门和进行层级节制，固然具有效率高、便于控制和指挥等优点，但导致了本来整体的业务流程被人为地分割为不同的环节和部门，为组织机构的裂化埋下了隐患。随着分工越来越细，不可避免地产生了部门林立、部门间职责穿插重复，进而导致部门间协调成本和社会交易费用增加，反而降低了效率和增大了成本。新公共管理运动直接加剧了组织构造的裂化。新公共管理运动在组织构造的改革方面的核心内容是对组织构造进行再造，将机构从事某一种职能的部门〔如某一部委〕进行分解，细化成若干执行机构，每一个执行机构负责更细的某一方面的公共服务供应。保存部分事务官来进行政策协调和计划。这种改革的做法和措施一定程度上确实能够避免传统官僚制管理方式的弊端和缺乏，能够有效纾解管理组织的构造问题，一定程度提高公共服务供应的绩效。在改革的实践中，建立了大量的各种形式的执行机构和半自治性的独立的单一责任机构，让这些执行机构和分散机构来提供公共服务和负责公共政策的执行和推进。但这种分散化、独立化、相互之间缺乏联络的单一责任机构在实践中其实加剧了组织构造的裂化。英国学者马丁米诺格等学者经过深切进入研究后发现，英国、新西兰和澳大利亚等走在新公共管理改革前列的发达国家的机构裂化问题最具代表性。英国的下一步行动计划产生的机构〔nextstepsagencies〕承当了从部委分离出去的公共服务供应职能，这些服务职能本来是涵盖在大的部委机构的内部。新西兰与此类似的是国有企业〔state－ownedenterprises，简称SOEs〕，这种SOEs不再被当成机构的组成部分，这与英国通过改革产生的新的行政机构〔nextstepsagencies〕不同。除了创立国有企业单位〔SOEs〕之外，新西兰的改革者奉行的是有一个目的或一个任务就有一个组织的理念和原则，留在体系内的机构和部门被分割成更专业化、更小的执行机构。在其他推行新公共管理运动的国家，情况也大同小异。裂化的机构在竞争理念和竞争机制的促使下导致部门之间的合作和协调几无可能。学者们普遍以为，机构裂化和竞争机制的引入使得无人顾及机构内部的合作和协调，机构被严重碎片化，构成了碎片化的制度构造。与科层制相比，组织在新公共管理改革之后，采取协调性、综合性行动处理复杂事务的能力遭到削弱，战略一致性问题被迅速放大，组织构造破碎的危险空前严重。由此可见，新公共管理的主观愿望是好的，但却选择了错误的方式。通过打破大的机构来改变专业化分工带来的弊端却招致更严重的机构裂化和公共服务的碎片化。首先，机构裂化最大的后果是在组织中产生了大量组织机构和部门，造成组织构造僵化，行动延迟缓慢。科层制理论主张根据管理职能划分部门，其结果是部门林立，各部门职责往往穿插重复。新公共管理改革设立了大量责任单一机构和半自治性的分散机构和独立机构。使组织的数量和规模变本加厉。同一个公共服务的提供可能牵涉多个部门，而缺乏牵头协调部门，就不可避免地会导致多头管理，公众无所适从，的职责也很难最终落实。除此之外，机构裂化导致本来完好和连贯的业务流程被分割为不同的支离破碎的片段，人为地堆砌起来部门之间的隔膜，部门之间的信息沟通和协调工作成倍增加，组织构造变动僵化，组织的行动变得延迟缓慢，拉大了组织与公众之间的距离，无法对公众的需求做出有效和及时的回应，同时也使得组织在应对外部各种突发事件时的灵敏性大大降低，在瞬息万变的信息社会，组织的学习能力和适应能力减弱。其次，机构裂化导致了组织中公共服务人员的异化。机构裂化源于按职能划分部门和专业化分工，而专业化分工导致了组织机构中的人员在工作中只承当较为单一的职能，在自个的职责范围内从事单调乏味的工作，其行为由严密的法律规则制度和正式文件来进行规范，公共服务人员在处理公共事务时不能掺杂任何个人主观判定和价值因素。这种非人格化的科层制体系把每个人都变成了这架庞大机器上的齿轮或螺丝钉，促使他们走向异化，他们情绪抑郁、态度冷漠，缺乏精神情感和工作激情，变成了屈服顺从于规章制度的组织人在科层体系中，脱颖而出的不是真正的有才之士，而是只知服从、不思进取、情感冷漠、态度傲慢、勾心斗角的附属型人才。被异化的公共服务人员在工作中往往缺乏积极性、主动性和创造性，导致公共服务的质量和效能都不高。韦伯为此而深感忧虑：早晚有一天世界上会充满了齿轮和螺丝钉式的芸芸众生，他们紧紧地捉住自个的职位，处心积虑、不顾一切地渴望沿着官僚化的等级层次阶梯往上爬，一想到这种可怕的前景就令人不寒而栗。最后，机构裂化导致了公共事务治理的碎片化。在职能分工和单一责任机构充斥组织时，每个部门在工作经过中均有自个的利益诉求，都把自个的实际利益作为部门行动的出发点和落脚点。甚至将部门利益和个人利益凌驾于公共利益之上，出现所谓的权利部门化，部门权利利益化，部门利益个人化的倾向，直接导致了职能的异化，忽视了的整体目的的实现，最终使得治理碎片化。它通常包括下面几个方面：〔一〕工作的转嫁：把本来应该由自个承当的工作转嫁给其他的部门或机构；〔二〕工作重复：不同的部门工作重复，导致公共资源无谓消耗和浪费；〔三〕项目和目的的互相冲突：一些部门或机构的政策目的或项目本来是一致的，但在工作实践中却变成相互冲突和拆台；〔四〕缺乏沟通和协调：不同的部门和机构由于缺乏信息分享机制，在行动中各自为政，或进行不恰当的干涉；〔五〕公共服务的碎片化：由于治理的碎片化，导致公共服务的碎片化。公众不能得到整体性的满意的公共服务。二、分权化改革的失控正如在机构裂化方面新公共管理运动并非始作俑者一样，严格讲来，人类社会有和地方的分工以来，在处理和地方关系方面，分权被以为是给予地方更大权利的一种政治主张，从不乏拥趸者。20世纪70年代以来，分权化改革伴随了整个新公共管理运动的全经过。新公共管理推行的分权化改革主张削减职能或者把的职能转移到地区或地方以及非组织中去。典型的如英国下一步〔thenextstep〕行动计划，通过设立执行机构来减轻部长的压力和管理操作方面的日常事务，使他们能集中于政策工作；新西兰将本来属于部级的主要管理权转移到司局一级。分权化后下级机构有更大的自主权，能够愈加独立地执行任务、自由地与其他组织进行竞争。带来的好处非常多，如提高效率、增加官员接触公众和获取信息的时机，使得能够愈加贴近公众。但在实践中，分权化改革也带来了越来越多的弊端。分权化改革作为一种以权利分散和权利下放为基本形式的行政改革，确实获得了一定的效果，主要具体表现出在三个方面：一是减轻了各部部长和高级文官超负荷工作的问题，使他们不至于陷入诸多的日常琐碎的事务，而是集中精神来考虑战略问题；二是扼止了规模不断膨胀的趋势。以英国为例，其下一步行动方案推行后所有执行机构共雇用了原来在中工作的公务员总数的76％，有效地实现了机构的瘦身，缓解了的财政压力；三是较好地保证了下级机构和地方拥有一定公共权利，使他们能够根据本地区本部门的实际情况自主地决定本地区本部门公共事务管理的目的，有利于发挥各地区各部门的工作积极性和创造性，有效地向公众提供公共产品和公共服务。在促进地方民主和公民介入公共事务等方面，分权化改革也确确实实起到一定的作用。但是分权化改革也出现了一些意料之外的后果。首先，地方被赋予太多的自主权。西方各国在分权化改革后普遍发现，权利从下放到地方以后随即就沉积在地方：一方面，由于地方没有较好地把权利赋予普通公众，并没有有效地促进公众对公共事务管理的积极介入，而另一方面却由于权利下放而实实在在地削弱了对地方的控制力。这种局面无论是对于国家整体能力的提高还是公共服务质量的改善都是无济于事的。其次，地方恶性竞争加剧。竞争与合作一样本是间常见的关系形态，但分权化改革改变了地方间这种关系的平衡，地方的竞争逐步走向恶性的竞争。地方间的恶性竞争导致的问题是严重的。首先，恶性竞争阻碍地区间分工气力和各类生产要素的合理配置，严重影响各地区根据地区比拟优势介入到社会分工，进而导致地区间各种项目的重复建设。这与市场经济的本意是背道而驰的。在市场经济中，生产要素要能自由地在各地区间合理流动。而地方的恶性竞争结果是落后地区在收益分配中失去话语权和较好的会谈地位，使得落后地区不愿意参加到这种区域分工体系中来，进而导致整个社会分工不能深化，地区间大量重复建设，产业发展走向同构。对于落后地区而言，发展了不合本地优势的产业。对于优势地区而言，失去了分工体系中必不可少的合作伙伴。其次，恶性竞争容易导致公共服务供应失去平衡。地方是地方各项公共服务供应的重要主体。各种类型和层次的公共服务供应中都有地方的主导和介入。在地方间竞争加剧甚至走向恶性竞争时，各地方有充分的鼓励气力把大量的资源投入到招商引资中，进而挤占本来用于公共服务供应的资金和其它资源。尤其是那些与经济增长相距较远或不太具有增长效应的公共服务。另外，对于城乡和区域间公共服务供应来讲，由于聚集效应和规模效应的影响，为城市公众提供公共服务所带来的产出和增长效应要超过乡村尤其是边远地区。地方竞争可能导致这种差距进一步被拉大，造成更严重的城乡公共服务供应非均等化。这种非均等化还会产生马太效应。城市地由于区资源价值高，财政收入多，有条件提供数量更多质量更高层次的公共服务，落后边远乡村地区资源价值低，财政收入少，能够提供的公共服务就少，当这种落差影响到基本公共服务供应的层面，即基本公共服务供应的均等化都做不到的时候，马太效应就愈加明显。由于这种供应构造的差异是地区间进一步竞争的基础和条件，发达地区的竞争基础有了保障，就能够在下一轮的竞争中处于更大的优势地位，而落后地区则相反。地区差异被进一步拉大。最后，组织信任弱化。新公共管理为组织的活动推广了一些新的原则来促进分权化改革，华而不实一个就是框架的指导，即高层领导向中底层领导受权和交待任务，自个只关瞩目标和结果的达成。让中低层管理人员防守去选择不同的手段去实现公共目的。然而，新公共管理的中的领导概念并非一以贯之，而是含混不清的。一方面，新公共管理主张政治领导人应该放权，另一方面，又以为应该加强对所属组织、单位及其领导者进行控制和检查。行政领导者一方面得到更多的受权，另一方面又以为他们存在独断专行的可能性，因而应该遭到更多的控制。重要的是，新公共管理的这些主张是建立在形式主义和不信任的基础之上的，导致了组织信任的弱化。三、民营化改革的实效根据民营化大师萨维斯〔Savas〕的表述，民营化是指针对部门所拥有的资产及资产经营的相关活动，逐步降低的影响力，增加私人影响力的一种经过；代表重新考虑其角色定位，以反应社会需求的一种努力。民营化〔Privatization〕是西方新公共管理的又一重要主张。新公共管理的倡导者们坚定地以为，国家机器太庞大，干预过多、公职人员特权过多，太自大，私营部门必定比公共部门更有效率。因而，应该尽可能地把公共服务转交给私营部门来提供。新公共管理的倡导者以为，民营化能够带来众多好处：比方削减机构内部开支、缓解外部财政压力、增加工作灵敏性，减少官僚作风、提高公共服务质量等。但民营化带来的并非总是好的收益，一些学者在研究后指出，西方国家甚嚣尘上的民营化至少在下面几个方面存在缺乏。首先，并未带来成本的节省或成效并不明显。一些学者经过实证研究后发现，没有足够的证据能够证明私人生产公共服务和成本的节省直接存在直接关系，民营化对费用的节省主要来自于牺牲服务水平和质量，即使有费用的节省，这种节省也只是暂时的，从长远来看，费用不见得要低。Walsh在其专着(公共服务与市场机制：竞争、合同和新公共管理〕中这样评论：将公共服务承包给私营部门也许能节约20%-30%的直接成本，但是我们并不清楚这些所谓的节约从长期看能否可持续。至少在一些案例中，节约是来源于直接提供公共服务的工人的工资。交易成本往往被忽略，但事实上并非如此，它可能非常大。其次，损害了公平正义等民主原则和导致问责问题彰显。学者们以为，新公共管理的顾客导向造成了对一些民主治理原则的拒绝，包括公民身份、公民义务和公共利益。比方，在民营化经过中，一旦承包商获得了合同，获得了公共服务的提供权，就有可能失去责任心，原因在于为私营企业与部门不同，他们只对合同负责，只重视公共服务提供方面的绩效，很容易忽视公众变化了的需求和其他方面的责任，因此并不见得能对民众的需要做出及时的回应。再次，导致腐败。从实践的层面看，民营化经过中各国出现的腐败层出不穷。欧美国家如英、法、美、澳等国都曾经有过部门的有关负责人收受私营部门贿赂的事件。有学者以为，民营化是西方国家公共部门腐败的重要原因。如，根据英国警察部门的估算，1996年全年英国发生了大约130起较为严重的违规腐败案件，这些案件的绝大多数与民营化经过中私营部门给予官员的回扣有关。就是讲，伴随着民营化的浪潮和合同外包的大量兴起，通过行贿来获得部门的合同越来越成为一个现实问题。最后，出现空心国家与协作困难。由于大量公共服务通过合同外包给工商企业等私营部门组织，公共组织本身丧失了提供公共服务的能力。并且由于协作困难，难以应对日益复杂的主体间关系。四、风险社会的来临风险社会一直伴随人类存在，而且在人类社会的早期由于人类改造自然和社会的能力有限，人类社会所遭遇的风险更大。从这个意义来讲人类社会的各个时期都是某种意义的风险社会。但当代社会人类所面临的风险与过去社会碰到的风险区别宏大。近期数十年来，人类社会本身开场成为各种风险的制造者，风险的范围、构造及演变途径都不同以往，产生了当代社会特有的风险。德国学者乌尔里希贝克以为，当代社会之所以称之为风险社会，是由于当代意义的社会风险具体表现出鲜明的人化的重要特征。各类风险发生的缘起与演变、发生的频率与范围与人类的活动呈现越来越高的相关度。即人类活动频率越高，范围和领域越大的时间和空间风险发生的可能性也越大。风险已经从以往的自然风险逐步演变为人类社会的不确定性带来的风险。而且这种风险日趋制度化。英国学者吉登斯以为，生活在当代社会中的人同时生活在高度的机遇与风险中。当今世界的风险已经于当代制度早期发展的情况不同。一切风险源于不确定，而当代社会的不确定是人为的不确定。根据吉登斯的理解，这种人为不确定性是当代制度长期发展成熟的结果，当代制度长期的发展一方面产生了当代性，另一方面同时也产生了当代意义上的风险。因而，从根本源头来讲，正是人类对自然和对人类社会本身不断人为的干涉才产生了当代社会的风险。吉登斯指出，从某些方面来讲，当代性其实是有助于减少风险性的，随着人类生产力的发展和改造自然与社会的能力的加强，传统社会的众多自然和社会的风险已经消解。但是，尽管在自然和社会的部分领域中，由于当代性的发展总体上的风险性能够得到一定程度的降低，但当代性同时也导致了新的不同以往的风险。是当代性导入了大量的人类社会以往所知甚少或全然不了解的新的风险变量。这些变量能够导致后果严重的风险。吉登斯进一步指出，当代性有四个支柱性的制度形式：世界民族国家体系、世界资本主义经济体系、国际劳动分工和世界军事秩序。而在全球化的经过中，这四个支柱性的制度形式都蕴含着非常宏大的制度风险。譬如，世界民族国家体系容易产生民粹主义和极权主义；世界资本主义经济会出现经济危机和经济崩溃；国际劳动分工体系容易产生部分国家和地区的生态环境不断恶化；世界军事秩序更是有可能诱发世界性的战争甚至核战争的爆发。当代社会的风险在发生前很难预测料想，影响的复杂性经常超出人类知识之外。风险实际发生之时，牵涉范围和领域、影响深度和广度、预防和处置难度都超出传统社会中发生的灾难。风险是真正的平等主义者，风险社会意味着对社会风险的评估和治理成为整个社会关注的共同议题。风险社会的构造不是由阶级、阶层等要素组成的，而是由个人作为主体组成的，风险的跨边界特征要求更多的风险治理主体不断涌现，共同的治理主体通过整合和协作达成网络式治理主体间合作关系。碎片式的治理在应对和处置各种风险时往往无能为力。这就需要各部门之间、与其他的公共管理主体间进行充分的信息分享和协作行动，而无论是传统管理体制还是新公共管理改革后的管理体制，在应对当代风险时力有不逮。以美国、英国、澳大利亚等国家的国家安全管理体制为例，对于恐惧主义的担忧和恐惧促使他们推行集权改革，对更强有力的控制和协调的要求越来越多，美国在911恐惧袭击以后，立即收回了对机场安全的控制权利，组建了国土安全部，重组了安全机器中的军事部分。五、信息技术的发展在20世纪80年代以前，电子政务的概念还停留在行政业务的执行层面，主要采用计算机文字处理技术生产和存储各种文档，采用其它先进设备，如复印机、机等复制、传递文档，或者采用计算机网络技术传递文档，进而获得效率的提升，这类系统被广泛地称为业务处理系统，它使组织中日常的常规业务活动得到自动化处理。随着网络技术的突飞猛进，电子政务经过20多年的发展，已从最初提供面向单机进行业务处理和数据存储的辅助办公产品，发展成为能够在不同的单位、功能和业务之间，能够提供面向公众、面向应用的相互沟通和联通的大型协同工作产品〔见图1〕。【图1】网络技术的发展对电子政务产生了革命性的影响，将的业务毫无限制地连接起来，突破了传统的层级和职能部门的地理边界，使业务能够免除以往公文传递消耗损费时日和部门之间信息孤岛化的窘境，能够全天候地和服务对象获得全方位的联络。用信息技术把行政管理经过电子化、数字化，创造出一个集成的行政管理环境，使所有的办公人员都在同一个桌面环境下一起工作。电子政务真正实现了效率、品质和民主三重目的。电子政务在对民众〔G2C〕、对企业〔G2B〕、对〔G2G〕、以及的内部效率和效能方面得到史无前例的提升。从因特网开场普及以来，全世界各国，不管是和地方，都已经积极设置门户网站，以提供民众更多信息和服务，网站已经逐步成为服务的重要窗口。随着包括网络技术在内的信息技术的进一步高速发展，以及软硬件价格的不断降低，越来越多的活动将能够在网上进行，各网站的连接也愈加便利，公共服务的提供和对民众需求的回应更迅速。同一个层级的职能部门之间、不同层级的之间，将能够完成业务的协调和联络，在网站上提供民众单一窗口的服务，实现整合和协同式的公共服务提供也就具备了技术基础。当然，信息技术尤其是因特网的普及并不只是改变的运作，也深入地改变了公众的工作和生活形式，甚至改变了整个社会的运作，在网络时代，社会的权利构造和组织形式发生改变，公众能够在因特网上获取和传递信息。信息技术在给带来便利的同时，也带来新的管理难题。信息技术尤其是电子计算机技术和网络技术的发明和大规模投入使用，将人类社会的时间距离和空间距离大为缩短，竭力推动了人类社会和经济发展的同时，也改变了的运作。信息技术的发展为后新公共管理的发展提供了技术基础。这些技术的发展加快了信息的传递速度，扩大了信息的传递范围，使公共部门变得对公民愈加公平、对顾客愈加负责，也提高了公众对于提供公共服务的等待，给运作带来新的挑战。同时，信息技术的发展减少了沟通与协调的成本，为各国新一轮的改革提供了技术的可能。六、政治思潮及意识形态的改变20世纪90年代，兴起于英国的第三条道路思想开场在西方各国政治思潮及意识形态中占据重要席位。第三条道路作为欧美国家政政治发展的产物，最初由美国总统克林顿提出，后由英国首相布莱尔大力倡导并亲身实践。此后，德国社会民主、荷兰工、意大利左翼民主等纷纷响应，经过英国学者吉登斯等人的概括和理论提升，到20世纪末，第三条道路思想仿佛成为西方各国政治国理政的新思想，并且在全球范围内获得广泛影响。客观地讲，第三条道路思想是资本主义政为解决社会经济危机，超越新自由主义和新保守主义之争而走出的一条新的发展道路，所以称为第三条道路〔优劣在这里不作议论〕。正如安东尼吉登斯在其(第三条道路：社会民主主义的革新〕一书中所指出的：第三条道路指的是一种思维框架或政策制定框架，它试图适应过去二三十年来这个天翻地覆的世界。这种第三条道路的意义在于：它试图超于老派的社会民主主义和新自由主义。换句话讲，第三条道路代表了一种政治思潮和意识形态的革新，即超越传统的政治观念和意识形态，而不是在他们之间。布莱尔这样评价自个主导下的英国后新公共管理改革：我的方式方法是永远恒久的修正主义。在第三条道路思想的影响下，英国的改革不仅回应了公共管理领域重视民主价值观、公民权和公共服务的需求，重新肯定了公共管理改革的规范性基础，而且对公共管理的自由化和市场化也做出了重大的调整。以福利制度改革为例，布莱尔以为高福利体制对英国的竞争力、可持续发展及传统伦理均带来了负面影响，以为应适当削减的作用，重新划定国家、社会和个人之间的权利与义务。为此布莱尔发表了题为(我们国家的新动力：新社会契约〕的政策绿皮书，大力鼓励失业者接受职业培训和重新就业，规定领取社会补贴者