我国失业保险制度的不足及其立法完善,劳动法论文

我们国家失业保险制度的不足及其立法完善,劳动法论文胡锦涛同志在2020年11月8日所作的中国第十八次全国代表大会报告中明确提出完善就业服务体系，加强失业保险对促进就业的作用。在2020年12月18日召开的全国人力资源和社会保障工作会议上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民再次强调，2020年工作目的是城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内。实现这一目的，必须把促进就业放在愈加优先的位置。由此可知，失业保障与就业促进业已成为和亟需解决的重大民生工程。甚至失业问题与通货膨胀、资源匮乏、环境恶化一样，也日益成为一个严重的全球性问题。因而，包括中国在内的越来越多国家开场改革单一的只保障生活的失业保险制度，使其在确保失业人员基本生活的前提下发挥其促进就业的功能。然而，失业保障与劳动就业与始终是一枚硬币的二个方面，怎样平衡发展？为此，笔者拟就失业保险发展的国际趋势，谈谈对我们国家失业保险立法的启示。一、世界失业保险制度兼顾失业保障与就业促进的发展趋势失业保险是一种为了纾缓劳动者于失业期间，面临经济窘境所采取的由国家通过立法强迫施行，由负责建立失业保险基金，对于非自愿失业而失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质协助，或是部分薪资的补偿，进而提供职业训练、就业服务，协助劳动者再次就业的社会保险制度。失业保险制度首创于欧洲，自1905年法国率先制定失业保险法至今，全世界已有72个国家建立了失业保险制度。在上百年的历史中，世界失业保险制度的发展也经历了由单纯保障失业者及其家庭的生活，到既保障基本生活、促进就业，又预防失业的发展演变趋势。〔一〕从自愿失业保险到强迫失业保险早期，缓解社会冲突，解决失业问题主要方式是通过社会救助为无法生活的失业者提供社会救济，如1824年英国(蒸汽机制造工人产业公会〕就规定对失业工人提供失业补助。但当时的失业补助并不具有国家强迫，最初是由工会自办，后来由雇主自办，最后是由给予自办计划内的财政赞助。然而，失业保险制度真正建立要追索到1905年的法国。之后，挪威〔1906年〕、丹麦〔1907年〕、荷兰〔1916年〕、芬兰〔1917年〕、比利时〔1920年〕、瑞士〔1924年〕、瑞典〔1934年〕跟进效仿之。但是，这些国家当时均实行的是劳动者自愿参加的失业保险制度，即除工会会员需要参加在辅导支持下的工会失业基金外，其他劳动者能否参保具有选择权。直到1911年英国公布(国民保险法〕，第一个强迫性失业保险制度才真正建立起来，起初其适用对象也仅限用于部分失业率较高的行业，随着1920年英国(失业保险法〕的制定，才将适用的对象扩及所有行业，并为其他国家所效仿。1927年德国公布(职业介绍与失业保险法〕，最终使强迫性社会保险开场成为失业保险的世界主流。于今，除了紧急失业救助和增加公共工程以外，英国、法国、德国等先进发达国家均建立起强迫性失业保险制度，以强迫保险方式由社会共同承当可能的失业风险，保障国民就业安全。〔二〕从失业保险转化为就业保险国际失业保险立法的最新趋势表示清楚，失业保险制度的立法价值在于强化工作的地位和资格，目的是将穷人和失业者推向劳动力市场。为此，各国根据不同失业类型、不同失业劳动者与区域性企业用人特质，辅以雇用奖助制度，完善其失业保险给付制度。同时，为弥补缺乏，降低失业率，还通过职业训练提升劳动素质，通过创造工作时机提升劳动需求，通过就业服务，提升劳动者与职位之间的对接，等等。华而不实，加拿大、韩国等国家还直接公布(就业保险法〕，以就业保险取代失业保险概念，将失业保险制度渐渐地转化为就业保险制度，通过给无法避免失业者以失业给付，确保其生活安宁与促进再就业。例如，1996年加拿大(就业保险法〕为配合快速变动的就业市场的挑战，不仅为失业者提供基本所得援助，也协助失业者有更好的时机重回就业市场与工作场所，进而为其失业保险政策奠定了就业保障和失业保险双重取向的框架。而1995年7月1日开场施行的韩国(就业保险法〕中包括失业保险制度、稳定就业计划、职业技能发展计划等三个方面的内容，其就业保险制度并非只集中于给予失业者现金援助，而是设计多种计划，揉合积极与被动的劳动政策措施,具体表现出出制度的灵敏性，对雇主的鼓励和促进失业者再就业管理。〔三〕从就业保险给付到社会救济体系失业保险制度以失业者权利义务对等下缴费互助为原则，其施行效果取决于国家财政实力。因而，在这里架构下，国家往往会渐渐地紧缩失业保险给付资金，将失业保险转为社会济助体系，使社会救济体系成为失业保险给付的一种补充。但是，社会救济与失业保险的对象是不同的，社会救济的对象主要是老、弱、病、残及没有固定收入而无法维持最低生活的城乡居民，这些人大部分是丧失了劳动能力或者是尚无劳动能力的；而失业保险的对象则是由于种种原因暂时脱离工作岗位的失业职工，他们中基本上是具有劳动能力的。尽管如此，但是对于社会救济对象为那些有劳动能力的长期失业者来讲，当失业给付具有时限时，社会救济便扮演特别重要的角色，一旦保险的给付被排除时，生活窘迫失业者将有资格得到社会济助金。也就是讲，该项制度的好处在于不仅可降低贫困，而且在劳动力市场调整上起到非常重要的作用。由于在某些程度上，它有助于为那些在找到新工作之前已经失业，并且已经无法获得其它资格的工作者，在寻职经过和将来就业出现障碍时提供协助保卫。如北欧的芬兰、瑞典等福利国家崇尚性別平等与充分就业信念，一方面对育儿家庭提供慷慨的支持措施，这些措施针对育儿和家庭扶养为失业者提供儿童和父母津贴，以此来保障失业者基本的家庭生活；另一方面，通过提早将就业奖助津贴列为重要给付项目，通过足够的奖励救助，促使非自愿失业者及早回到工作岗位，以减少社会闲散人员的比例。而社会救济与支持的给付计算通常是参考最低生活标准〔MLS〕，或是设计保障最低收入〔guaranteedminimumincome，GMI〕方案，华而不实，最低生活标准则根据个人的年龄与家庭的情况来做修订，而此标准也非常接近最低工资。除此之外，很多国家针对失业年资较久的高龄中高龄者〔通常为年满58岁以上〕，已经能够在多年失业给付之后，获得老年年金中的减额老年提早给付，而此也意味着失业保险制度除与医疗保障制度有保费补助上之关联外，与早期退休体系与失能年金制度亦有互相衔接与整合之趋势。二、我们国家失业保险制度存在强化身份差异不同的贫困救济问题我们国家宪法明确规定，国家国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保卫，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇，对年老、疾病或者丧失劳动能力的公民，国家通过发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业予以保卫。为履行上述宪法义务，减少高失业率的社会风险危机，我们国家自2008年以来，已经先后出台了(劳动合同法〕、(就业促进法〕、(社会保险法〕、(保险法〕等社会保障法，而(社会救助法〕、(慈善事业法〕等草案也正在征求意见，并有望近年内出台，由此可见，国家通过立法正逐步构建起失业保险体系。我们国家失业保险制度的发展大致经过二次变革：1993年发布的(国有企业职工待业保险规定〕和1999年公布的(失业保险条例〕，直到2018年和2020年分别公布(中国社会保险法〕和(中国保险法〕时才正式上升为国家法律，但现行的失业保险法在立法价值上过分强化身份差异不同与贫困救济，预防失业与促进就业功能仍显缺乏。〔一〕我们国家失业保险制度强化身份差异不同1．失业保险覆盖范围不全一方面，从我们国家(社会保险法〕第45条和(社会保险法施行条例〕第13条的立法来看，只要在职工作者在被辞退后成为非自愿性失业者时，才可得到由国家所提供的失业给付。也就是将遭到辞退成为非自愿性失业者的原具有雇用关系的受雇劳工作为失业保险优先保卫对象，进而将自愿性失业劳动者、无固定雇主的失业劳动者、退伍、公务员和农民排除在立法之外。这不仅范围过窄，也有失公允。由于，在某种意义上这部分人都是详细人格，其失业后只能得到国家提供的其他方面的社会保障。另一方面，实践中，部门在进行官方失业率统计时，经常只统计包括城镇本地户籍的失业人员在内的城镇登记失业率，而遗漏了下岗失业人口、未就业的大学生以及外来城镇人口等等，而且登记失业率将统计的年龄上限界定为男50岁、女45岁，这也将漏掉一部分人口。这些被统计漏掉的人中包含农民和进城农民工、年老长期性失业者和自主创业失业者。2．失业保险制度实行身份类别立法我们国家(社会保险法〕第四十五条只规定了三种失业类别，以配合劳动法和劳动合同法为在职工作者面临辞退时提供就业保卫。这一立法形式没有将农民、公务员其他特定对象失业者等特殊群体纳入失业保险制度体系，人为造成立法上的身份类别：一是关于农民的失业保险主要还停留在地方立法和政策层面。原因在于：一方面，农业不具备当代劳动市场之企业组织型态，其失业之认定、保费之征收、给付之发给等工作特别困难，因此除了英国、法国以外，大部分国家失业保险计划将其排除在外。另一方面，在我们国家，曾一度将农民当作自然就业人口。但是，实际情况是农村的自然资源有限，农民的开发能力低下，无法吸纳大量的农村劳动力，因而，农村可能有一批因失去土地而没有失业保障的失业劳动者。二是社会保险法将公务员的失业保险排除在外。例如，2018年(社会保险法〕〕第十条第三款规定：公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由规定。其实，公务员也有失业的职业风险，如公务员由于主动辞职、被辞退，或因问责等其他原因此丢掉工作，其本人曾经工作的年资〔工龄积累〕怎样落实，几无下文。而基于社会正义的事实，每项危险应由整个社会来共同负担，个人不应因危险而以自个的财力来对付收入中断所造成的窘境。三是还有一些特定对象失业者，如自主创业失业者、生活困难户失业者、家庭妇女失业者、身心障碍者失业者、中高龄失业者等五类，以及受权由主管机关依法指定的特定对象，这些失业者往往也是社会的弱势群体，其失业保险等则往往由就业促进法或社会救助法来调整。〔二〕我们国家失业保险制度侧重对失业人员的贫困救济1．失业保险曾一度倾向保卫待业职工我们国家失业保险立法主要经过了三个发展阶段：一是计划经济阶段〔19491986〕。这一阶段的显著特点是我们国家开场建立社会保障制度。如1951年政务院颁布施行了(中国劳动保险条例〔试行〕〕，1953年政务院对条例作了修正。保障的内容尽管包括了疾病、工伤、生育、医疗、退休及死亡等项目，但并非真正意义上的失业保险制度，原因在于计划经济时期，几乎不存在失业问题。二是有计划的市场经济阶段〔19861993〕。这一阶段的显著特点是国家根据职业类别逐步建立待业保险制度。随着社会市场经济体制确实立，国有企业大批下岗职工仍然没有能立即就业，国家开场考虑建立待业保险制度，如在1986年，公布(国营企业职工待业保险暂行规定〕〔下称(待业保险暂行规定〕〕，其覆盖范围只局限于国营企业中的四类职工：〔1〕破产企业的职工；〔2〕企业接近破产而被精减的职工；〔3〕终止或被解除劳动合同的职工；〔4〕遭企业辞退的职工。1993年发布了(国有企业职工待业保险规定〕(下称(待业保险规定〕)，将待业保险的覆盖范围，由过去的四种职工扩大至七种职工，增加了根据国家有关规定被撤销及解散的企业职工、根据国家有关规定面临停业整顿的企业而被精减的职工及被终止或解除劳动合同的职工。三是市场经济阶段〔19932018〕。这一阶段的主要特点是国家根据国际上通行的形式建立失业保险制度。1998年前后，国家进一步深化国有企业，职工下岗问题凸现，对待业保险政策作出较大调整，进而根据国际上通行的形式建立失业保险制度，如先后于1999年、2018年公布(失业保险条例〕、(中国社会保险法〕〔下面简称(社会保险法〕〕，最终将失业保险上升为国家基本立法。概言之，从我们国家失业保险制度的发展来看，在政策导向上更多的具体表现出为保卫待业职工。2．失业保险具有明显的贫困救济功能上个世纪90年代以前，无论是1986年制定的(国营企业职工待业保险暂行规定〕还是1993年制定的(国营企业职工待业保险规定〕规定，宣告破产国有企业工人、接近破企业法人整顿期被精简的工人及企业终止劳动合同或被辞退的工人等均可领取待业保险金，同时调整了待遇标准，增加了救济内容。其对待业的劳动者具有明显的贫困救济的意味。90年代末期，十分是我们国家为参加WTO，积极推进建立当代企业制度，企业实行市场化运作和破产退出机制，一些经营不善的企业往往出现兼并、破产或关闭等问题，导致出现大批失业职工。国家为了控制失业率，通过调整产业构造、改革劳动方式，提高劳动者素质和推行下岗再就业工程努力减少失业，催生了1999年令第258号发布的(失业保险条例〕，使失业保险与下岗职工基本生活保障、城市居民最低生活保障一起成为我们国家特色的社会保障制度。但是，从根本上讲，我们国家对失业和下岗劳动者提供的社会保障的首要功能仍然在于保证下岗人员的生计，避免其落入贫困。〔三〕失业保险制度的预防失业与就业促进功能缺乏尽管我们国家失业保险制度曾经对于解决我们国家国有企业改革、经济体制转型和劳动力转移和为失业者提供基本生活保障起到积极作用。但是，整个制度仅仅是对失业金的来源，领取失业金的资格认定、待遇标准、给付期限等作了较为具体的规定；而对怎样促进失业人员再就业则既无详细的指导意见，又无相关的政策和措施保证，更无固定的、促进再就业方面的资金投入，完全由各地失业保险经办机制相机决策，自主布置，表现出极大的随意性和地区差异性，影响了失业保险制度在实践中运作的效果，十分是在预防失业、抑制辞退、促进再就业和支持新增就业方面缺乏，尤其是促进再就业的功能几乎未得到具体表现出或保证。也就是讲，我们国家(社会保险法〕失业保险部分更多的是失业保险给付条款，在促进就业方面缺乏系统的制度设计，主要具体表现出在失业保险给付期限长、容易滋生失业者惰性、失业保险基金支出规模重保障轻预防等，缺乏职业介绍、职业培训和再就业奖励津贴等就业鼓励机制。三、我们国家失业保险的立法构建全民纳保与功能定位我们国家已经度过了国有企业职工下岗〔失业〕的高峰期，失业保险制度经太多年的发展也有了一定的物质基础，因此现行的失业保险制度不能再只充当着事后消极救助的角色，而应当扮演保障生活和促进就业的双重角色。从先进国家的立法例来看，除了失业保险制度需要进一步完善外，在我们国家还必须响应的号召贯彻积极就业促进政策，构建失业保险制度体系，将失业保险制度与职业训练制度、就业服务制度和社会救济制度整合。为此，失业保险立法，其覆盖范围应扩大到全体公民，同时，在功能定位上需要实现二个转变：〔1〕从过去单纯协助失业者渡过经济窘境的经济性功能转向社会与经济功能并存；〔2〕从消极地只发放失业给付转向促进就业。详细来讲，需要借鉴失业保险立法的国际经历体验，从下面几个方面加强我们国家我们国家失业保险制度的立法构建。〔一〕从预防失业到就业安全：健全失业保险制度体系社会安全制度可总体分为关心性、防范性和发展性社会保障制度。华而不实，关心性社会保障有社会救助、社会补偿、就业促进与待业扶助等制度；防范性社会保障制度有年金、医保、职业灾祸与失业保险等制度；发展性社会保障制度主要有教育福利、住房保障、劳动促进等制度：但从失业保险制度的发展来看，早期倾向关心性社会保障，主要采取社会救助等方式对失业者提供适当的救济，以预防失业，如今则是加强求职者、在职者与待业者的工作权保障，关注就业安全，促进就业。为此，需要加强失业保险、就业促进和劳动政策制度的衔接，完善失业保险制度体系。1．建立就业援助制度，加强失业保险对促进就业的作用近年来，世界各国和地区特别重视失业保险制度改革，加强了与就业促进的对接，做到人人愿工作，人人有工作，以避免过度依靠社会救助。如英国就业政策就强调失业者的本身责任，雇主的配合介入及政策的整合理念；法国则加强失业保障、就业媒合与职业训练；我们国家台湾地区(就业保险法〕规定在职工作者在被辞退后成为非自愿性失业者时，可得到国家所提供的失业给付、职训生活津贴、提早再就业津贴、就业媒合服务等多项优厚的协助资源。而我们国家(就业促进法〕缺乏详细的就业促进开支项目。为此，我们建议：一是我们国家失业保险制度立法应借鉴我们国家台湾地区做法，增设再就业津贴、跨地区求职活动费和跨地区就业搬迁费等支持再就业的开支项目，协助失业者寻找工作，辅导失业者重新进入就业市场。二是施行积极劳动政策，鼓励失业者能回归劳动力市场，即分别通过职业训练，提升劳动素质，通过创造工作时机提升劳动需求，通过就业服务改善劳动者与所需岗位之间的结合等方式，让失业者经过训练之后能在劳动市场更具竞争力和吸引力，最终找到合适的工作。2．选择合理的失业保险形式，加强失业保险与失业救济的衔接失业保险的基本理念是权利义务对等下纳费互助，也就是被保险人劳动者在就业期间必须缴纳一定期间的保险费用，始能在失业期间享有失业保险给付的相对权益，以到达社会风险管理的社会互助目的。在这里基本理念中，各国失业保险制度所普遍秉持的首要原则是被保险人劳动者必须先缴纳奉献一定期间的保险费用后，才可获得给付，而不是好像社会救助般只要是经过资产调查合格者，无须缴费奉献即可获得给付。这就需要将长期失业者与中高龄失业者等特定弱势失业者转至社会救助体系，由后者发放失业救助金来处理。而在我们国家，经太多年的改革探寻求索和发展，以城乡最低生活保障制度为主体，初步构成了包括长期生活类救助、临时应急类救助和分类专项救助等多项详细救助项目在内的贫困救助体系框架。十分是，随着社会的发展，贫困救助制度的目的越来越超越个人生存范围，而趋向于向受助人提供就业时机和有效就业条件，以促进其自救、自立。因而，这一贫困救助体系对那些有劳动能力，陷入生存型贫困的长期失业者、中高龄失业者等弱势失业者的救济能发挥作用，促进其就业自救。为此，需要选择合理的失业保险形式，加强失业保险与失业救济的衔接，详细的衔接方式主要有失业保险+失业救济的衔接型、失业保险+企业补充失业津贴的补充型和失业保险+特殊失业补助的授助型三种。结合我们国家国情，建议采用失业保险+失业救济形式，对于不适用就业保险及长期性的失业者，通过国内失业救助制度作最后的补充，以建立完好的失业劳动者就业安全网。〔二〕从社会身份到人类需求：扩大失业保险覆盖范围失业保险制度首要任务是向谁提供保障，提供何种保障。从当前施行强迫性失业保险制度的国家来看，一般将受雇者纳入保险适用范围。这样一来，有必要明确失业保险的被保险人覆盖范围及被保险人的界定，华而不实常见的界定标准有二种：〔1〕社会身份类别，即按照特定职业身份与失业类别对象来加以区分。根据此种划分，失业前具有雇用关系的受雇劳工，遭到辞退成为非自愿性失业者成为失业保险法优先保障对象，而家庭保姆等非典型工作者、长期未就业的待业者、自愿性失业者、自由职业之失业者或雇主非用人单位的就业者等均则无法纳入失业保险调整对象。由于尽管新西兰已将季节工，奥地利和法国则将家务工作者纳入保险的范围，但是，在我们国家，季节工、临时工与家务工作者均有其行政管理之困难。〔2〕人类需求类别。以为尽管社会保险存在差异不同待遇，但是随着公务员、企业受雇者、自营作业者等传统职业身份差异不同逐步消失，社会平衡原则色彩加强，应以社会需求为标准，扩大社会保险范围。由于，从平等原则的观点，职业分立制之正当性并非无疑义，受雇或自营作业只是个别被保险人就业形态的差异不同罢了，与预期预防风险的能力并无直接联络。故基于社会保险制度风险分摊的目的，差异不同待遇能否合理应该以保卫需求性为准，无论是受雇者还是自营作业者，都无法以承当疾病带来的经济风险，都有参加社会保险保卫的需求性，那么制度上自应给予一样对待，将其纳入同一体系中。如拿大就业保险法之适用对象为受雇于加拿大境内，从事给薪工作之劳工，包括军警、国家公务员及其它十分规定同意其参加保险者，与自营作业者之渔民。我们以为，随着职业身份差异不同日趋淡化，对被保险人的界定应该从社会身份转变到人类需求，以扩大失业保险覆盖范围。为此，建议我们国家建立全覆盖－分类保障的失业保障体系，保障群体应该包括三类就业群体：正规就业群体〔主要是单位就业，包括公务员〕、非正规就业群体〔包括正规部门的非正规就业和非正规部门就业〕和初次就业者〔无资格享受失业保险者〕。但前提是，失业保险的给付对象必然以被保险者为限，对于甫步出校园的年轻劳动者、部分工时劳动者、间歇性或季节性劳动者，虽因不符合给付资格及条件而无法获取保险给付，然失业保险须与社会救助制度相配合，使上述劳动人口与保险给付权利耗尽者亦得以获取失业给付。〔三〕从单一功能到多元功能：完善失业保险给付制度从理论上讲，失业保险制度应具备预防失业、促进再就业和保障失业者基本生活等三大功能，这些功能需要通过合理设置失业保险基金给付构造来实现。1．合理设置失业保险给付期限失业保险给付期限的变化，对于再就业有两种相反的效应：抑制效应和促进效应。给付期限延长之后，抑制效应降低了失业早期的再就业率，但是当接近最后期限时，资格效应就会导致较高的再就业率。研究结果显示，失业保险替代率每上升10%，将会导致失业时间增加1周；而每增加失业保险金的潜在期限1周，则会导致失业期延长1天的时间。实践表示清楚，享受失业保险者的失业持续时间要长于不享受失业保险者，享受24个月失业保险者的失业持续时间要长于享受12个月失业保险者，为此，世界各国均规定了失业保险给付期限为90天至1年之间，并对连续的时间作了限制，以此方式迫使失业者积极地想办法就业。在详细操作上主要有二种形式：〔1〕统一期限，即凡具有给付资格者，其给付期间〔例如埃及为16周，加拿大为25周等〕都是一样，不管其过去的职业与保费多少；〔2〕变动式期限，即在规定的最高期限内，随保险年资、就业期间，以及投保薪资总额而有所不同。因而，从促进就业来看，我们国家应该适当缩短失业保险给付期限，建议我们国家采变动式期限，通过受权立法方式，在最高期限内，由行政主管机关视失业情势的严重程度与财源许可情况，延长失业给付的一定期限，使全体非自愿失业的被保险人最长均可获得一年的失业给付。2．提高失业保险给付水准关于失业保险给付水准，各国均有差异。除了部分国家根据有无工作配偶和未成年子女等详细情况，调整给付水准以外，当前世界上最通行的计算基准有四种：〔1〕按最近社会平均工资的一定比例，如加拿大是60%，美国是50%；〔2〕按本人失业前工资的一定比例，如德国是53%；〔3〕按本人失业前工资的一定比例+定额给付，如法国是40%比例+定额46.32法郎／月，合算约为本人失业前工资收入的58%；〔4〕按最低工资标准的一定比例，如波兰是最低工资标准的95%。而我们国家在失业保险给付标准上，正式出台的(社会保险法〕和出台前的草案采用了不同的标准。华而不实，(社会保险法〕〔草案)以个人失业前十二个月的月平均缴费工资和奉养系数确定就具体表现