当代财政理论与政策2015课件

“十二五”时期

中国财税体制改革与2014年《深化财税体制改革总体方案》

（1953年开始，2011-2015）2023/2/6小田@0一、“十二五”时期财税改革的经济社会背景1、后金融危机时代的全球挑战制约了中国外需高速增长的空间由美国2007年次贷危机引发的2008-2009年全球金融危机2023/2/6小田@1（1）21世纪以来中国经济增长是典型的出口导向型。首先，中国在全球化浪潮到来之际加入了WTO，充分分享了本轮全球化的红利2023/2/6小田@2（2）金融危机是全球经济发展模式的一个重要转折点发达国家的经济发展模式不可持续美国居民的消费倾向在大危机后有3%的永久性下降。2023/2/6小田@3世界贸易保护主义倾向愈演愈烈，全球化的进程正面临较大干扰。2009年全球发起的反倾销调查同比增长11%-20%，反补贴调查同比增长193%.2013年4月8日，商务部召开“应对贸易摩擦”专题发布会。发布的数据显示，当年一季度，我国共遭遇12个国家(地区)发起的贸易救济调查22起，同比增长22.2%。2023/2/64（3）来自发展中国家的竞争越来越激烈，制造业成本逐步上升。结论：中国经济增长必然要越来越依靠内需。2023/2/6小田@52、新型全球化与中国国际地位上升（1）当前的全球化是由发达国家主导的局部全球化贸易、金融和生产领域的全球化发展迅猛，技术领域没有实现全球化。2023/2/6小田@6（2）发展中国家将参与主导未来的全球化未来的全球化将拓展到技术和制度建设等新领域。2008年G20国首次在华盛顿举行领导人峰会；2009年G20取代G8成为永久常设性国际经济协作组织。按照国际组织的测算，到2050年，全球六大经济体将变成中国、美国、印度、日本、巴西和俄罗斯。2023/2/6小田@73、资源与环境的压力越来越大（1）全球发展向资源极限提出挑战A、崛起的新兴经济体人口基数过大，（金砖四国约占世界人口的一半），崛起速度快，而全球技术进步目前相对停滞，致使资源问题目前成为制约全球经济发展的重要问题。2023/2/6小田@8全球使用储量：铁矿石70年、世界原油储量40年、铜矿30年，铝矿22年。2023/2/6小田@9B、中国是人均资源稀缺的国家占世界人均水平：淡水27%、耕地42%、石油11%、煤炭53%2023/2/6小田@10C、中国在国际分工中的“世界工厂”地位意味着用有限的资源承担着为其他国家提供制造品的功能2023/2/6小田@11D、能源使用效率不高，工业、生活污染较重，使得中国环境压力非常大世界上污染最严重的20个城市中中国占了16个。2008年，环境污染治理投资为4490亿元，占当年GDP的1.49%。2023/2/6小田@12（2）以气候变暖为代表的环境问题已演变为全球重大公共议题A、从目前高度依赖化石能源到发展低碳经济，走向低碳社会。B、到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降45%2023/2/6小田@13C、中国可以通过参与低碳经济竞争，使得节能减排技术在全球取得竞争优势，但要考虑巨额成本。分配排放问题实质是在全球范围协调发展权益、发展空间和气候保护。2023/2/6小田@144、两类收入分配状况急需改善（1）国民收入分配状况即企业、居民和政府如何分享经济发展成果。2023/2/6小田@15国民储蓄率超过50%，居民的储蓄倾向稳定在30%左右。国民储蓄率不断攀高,根源是居民部门的收入比重逐年下降，从1992年的66%下降到2007年的58%。而企业和政府部门的可支配收入增加。从1998年到2011年13年中，居民收入占GDP比重从69%降到57%，降了12个百分点。2023/2/6小田@16再分配过程使居民部门收入增长2000年之前在3%以上，2000年后不断降低，到2007年仅为0.45个百分点。2023/2/6小田@17（2）缓解收入差距是维持社会稳定、构建和谐社会的核心。即居民内部收入分配不均的状况A、基尼系数已从1978年的0.31上涨到2008年的0.47。2023/2/6小田@18B、发展社会主义的目标是最终走向共同富裕。C、收入分配不均，危及社会稳定。D、不利于扩大内需2023/2/6小田@19（3）收入分配格局的改善需要财税制度发挥重要作用。A、政府如果过多干预初次分配，既可能有碍劳动力市场发挥自发调节作用，还可能实现不了政策目标。2023/2/6小田@20B、政府的责任应该主要体现在二次分配阶段，即通过财政收入和支出两个体系，同时实现增加居民部门收入并缓解收入不均双层目的。政策措施包括提高财政收入体系的再分配功能，在支出结构方面加强向居民部门的转移性支出。2023/2/6小田@215、老龄化进程逐步加快与劳动力供给条件的变化（1）人口老龄化进程加快预计中国的人口红利大约在2013年达到顶峰，此后将处于缓慢下降状态。数据：2012年，15-59岁劳动年龄人口93727万人，占总人口的比重为69.2%，比上年末下降0.60个百分点。2023/2/6小田@222010年中国是5.52位工作人员供养1位退休老人，2020年下降至3.86:1,2040年下降至2.08:1,2050年下降至1.73:1。2023/2/6小田@23（2）劳动力供给条件发生变化低端劳动力市场供给逐渐吃紧，大中专毕业生供给数量大幅增加，而我国产业结构调整尚未跟上劳动力供给结构的变化。2023/2/6小田@246、城镇化的战略意义及财政上的挑战(1)“十二五”时期，提升城镇化水平是顺应经济发展趋势，提高人民生活水平的必然趋势2023/2/6小田@25A、我国的城镇化水平还低于国际水平。1976年15.4%快速上升至2008年的44.9。但是“伪城镇化”。2012年8月17日，国家统计局发布报告显示，2011年中国城镇人口比重达到51.27%，2012年52.57%，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，城镇人口平均每年增加2096万人2023/2/6小田@26B、城镇化有利于经济增长动力向内需转变一方面可以加强基础设施建设，另一方面，通过人群聚集，提高服务需求和消费倾向。2023/2/6小田@27（2）城镇化水平的上升给财政带来挑战：A、需要基础设施建设以及保障性住房市场建设跟上步伐自1998年开放房地产市场以来，土地出让金已经成为城市基础设施建设的主要资金来源。房价攀升。2023/2/6小田@28B、要真正实现城镇化，需要将城市基本公共服务覆盖到所有在城市居住工作的人口。公共服务均等化：教育、医疗、养老。2023/2/6小田@29二、财税改革面临的挑战1、收支两翼的挑战（1）财政收入高增长的态势难以维持，而支出刚性却越来越强2023/2/6小田@30A、财政收入高增长的态势难以维持过去财政收入以两位数的态势增长，一些年份甚至高达20%以上，远远高于GDP的增长速度。原因是经济增长较快，征管空间巨大。今后,经济增长速度会回落至8%-9.5%，（2003年以来在10%以上，2007年达到顶峰14.4%,2008年9.6，2009年9.2，20010年10.4，2011年9.3，2012年7.8;2013年7.7%而加强征管因素发挥作用的空间越来越小。2023/2/6小田@31B、财政支出规模的需求巨大经济增长模式需要转型，为此需要增加居民收入以促进消费，促进新兴产业发展，加强环境保护和节能减排。社会保障事业发展已经到了一个新阶段，医疗、养老都要逐步实现全覆盖，且保障水平要不断提高。中国的城市化已经到了一个临界点,城市化加速发展,需要进一步加大基础设施的建设，提高公共服务支出的水平。2023/2/6小田@32（2）财政收入体系不够完善A、税收收入比重较低一个完善的财政收入体系，应当以税收为主体。我国税收收入只占全口径预算的60%。大量财政收入以土地出让金、政府性基金的形式游离于规范的预算管理程序之外，财政收入不能做整体性安排，影响财政资金的绩效。2023/2/6小田@33B、税收制度的设计侧重于组织收入的功能，而能够发挥促进资源有效配置、调节收入分配的税种还不突出财产税比较缺乏，有关促进低碳经济发展，促进环境保护方面的税种还不够完善。2023/2/6小田@34C、财政收入体系的调整以及税制的优化，涉及企业、居民等方方面面的利益，社会关注度高，需要高度重视推出的时机以及操作步骤。2023/2/6小田@35（3）财政支出结构需要进一步调整A、转换经济增长模式,将经济增长的引擎从投资转到消费是战略目标在经济建设领域的财政投入已经取得较大成就的情况下,进一步加大投入其边际收益将会不断下降.中国的社会事业发展一直滞后于经济发展。将经济增长的引擎从投资转移到消费.2023/2/6小田@36B、财政支出结构需要进一步调整加快养老、医疗等社会事业发展C、财政支出往往有刚性特征，要实现较大的调整需要付出巨大的努力2023/2/6小田@372、财政体制的挑战（1）中国的财政体制的基本架构起源于1994年分税制改革A、这一体制稳定了中央和地方之间的财政关系，促进了地方之间的竞争，在促进地方政府经济增长方面起到了非常重要的作用。2023/2/6小田@38B、财政分权程度非常高，财政分权的基础，事权和支出责任的划分在不同政府间的划分却不清晰。导致对地方政府的激励有所偏差，地方政府往往对于本地的经济增长投入过多的精力，而对于一些事关全国的公共物品和服务的供给积极性不高。导致环境恶化、教育和医疗等公共服务的供给弱化。2023/2/6小田@39（2）财政体制的调整面临中国尚处于一个转型大国，政府职能及其配置必然会不断调整的现实挑战财政体制的调整首先是明确各级政策在公共服务和经济领域的职责,解决现行财政存在的严重缺位、越位问题。2023/2/6小田@40（3）财政体制面临政府间分税制以及转移支付制度不完善的挑战A、中央政府与省级政府间已经形成较为稳定的分税制度安排，但省以下的分税制安排尚未明确。2023/2/6小田@41B、一般性转移支付占比例少，专项转移支付过多转移支付对于实现基本公共服务均等化，均衡地方财力非常重要。2008年中央对地方的转移支付47%为一般性转移支付，53%为专项转移支付。在中国部门利益分割严重的现实背景下，造成财政支出效率低下。2023/2/6小田@42C、分税制以及转移支付制度不够完善的后果基层政府财力薄弱，县级政府的财力较紧张，不同区域地方政府的财力差距大。进一步导致地方政府将精力集中在以GDP和扩大税收为中心的经济增长上，从而出现公共服务的财力保障不足。2023/2/6小田@43（4）调整分税制以及转移支付制度，面临不同利益群体的阻力。涉及各级和不同区域政府间利益的调整还将导致对地方政府的激励发生变化，因此还需注意促进基本功共服务均等化、均衡地方财力与促进经济发展之间的平衡2023/2/6小田@443、财税改革对于预算改革和财政管理提出了更高的要求（1）预算体系以及相应的财政管理，作为决定国家财力集中与分配的程序与框架，对于保证国家政策的有效落实至关重要2023/2/6小田@45（2）预算体系在完整性、法治性、权威性、科学性、透明度等方面尚存在较大不足A、大量的政府资金还游离于规范的预算管理程序之外：土地出让金、政府性基金、预算外收入、社会保障基金收入。2023/2/6小田@46B、预算权在政府部门间分割C、预算制定科学性不足D、预算通过后往往执行不严格E、现实中依然存在重收轻支、重分轻管，财政资金的配置效率和执行效率不高。F、预算以及财政信息不向社会公开2023/2/6小田@47（3）进一步改善预算体系和财政管理A、加快《预算法》的修订提升预算法的法治性、完整性，建立有机衔接的完整的预算体系。2014年8月31日，全国人大常委会表决通过了新预算法，这是全国人大常委会第四次审议预算法修正案草案。一项法律的修订历时6年之久，历经全国人大常委会四次审议才最终通过并颁布实施，在我国立法史上并不多见。

2023/2/6小田@48B、探索中期预算的编制加强预算制定和执行的科学性和权威性我国目前单纯编制单年度预算和5年中期预算，一经确定不再调整，与现实脱节。2023/2/6小田@493、财税改革的方向应是在稳定收支规模的基础上，加强结构改革4、要实现“十二五”时期财政体系结构改革的目标，必须要面对来自于收支两翼、现有财政体制的挑战，同时要加快预算与预算管理的步法，提升预算透明度2023/2/6小田@50三、新一轮财税改革的总体设计方案1、

新一轮财税体制改革着力建立现代财政制度总体来讲，体系上要统一规范，即全面规范、公开透明的预算管理制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度；功能上要适应科学发展需要，更好地发挥财政稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面的职能；机制上要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续等一系列制度安排。2023/2/6小田@512、新一轮财税体制改革的基本思路围绕十八届三中全会决定明确的６句话、24个字展开：一是完善立法。树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法制化轨道。二是明确事权。合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。2023/2/6小田@52三是改革税制。优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用。改进税收征管体制。四是稳定税负。正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，合理控制税收负担。

2023/2/6小田@53五是透明预算。逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。

六是提高效率。推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众生活水平。

2023/2/6小田@543、总结：深化财税体制改革是一项复杂的系统工程，具体实施时应坚持以下原则：处理好政府与市场的关系、发挥中央与地方两个积极性、兼顾效率与公平、统筹当前与长远利益、坚持总体设计和分步实施相结合、坚持协同推进财税与其他改革。2023/2/6小田@55四、新一轮财税改革的焦点问题讨论1、下一步将从哪些方面改进预算管理制度（1）现代预算制度是现代财政制度的基础，改进预算管理制度主要从七方面推进：以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。2023/2/6小田@56（2）为何把建立透明预算制度放在预算改革首位预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。我们常说，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。2023/2/6小田@57（2）为何把建立透明预算制度放在预算改革首位目前，推进预决算公开工作取得了显著成效，下一步围绕建立透明预算制度，要完善全口径预算，增强预算的完整性，并推进一般公共财政预算、国有资本经营预算和政府性基金预算之间的统筹；进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。2023/2/6小田@582、地方政府债券自发自还试点已经启动，下一步规范地方债管理方向是什么（1）地方政府债券自发自还试点还将继续扩大，同时要做好两项基础性工作。一是推行权责发生制的政府综合财务报告制度，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底；二是建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度，倒逼政府珍惜自己的信誉，自觉规范举债行为。2023/2/6小田@59（2）目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定风险隐患，全面规范地方政府债务管理是当前一项重要任务。改革总的要求是，疏堵结合，开明渠、堵暗道，加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。2023/2/6小田@603、这次深化改革在税收方面的考虑是什么（1）在清理规范税收优惠政策方面的考虑A、存在问题我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多，已出台实施的区域税收优惠政策约50项，几乎囊括了全国所有省（区、市）。还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”，通过税收返还等方式变相减免税收，侵蚀税基、转移利润，制造税收“洼地”，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。2023/2/6小田@61B、解决措施今后，除专门的税收法律、法规外，起草其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策；未经国务院批准，不能对企业规定财政优惠政策。清理规范各类税收优惠政策，违反法律法规的一律停止执行；没有法律法规障碍且具有推广价值的，尽快在全国范围内实施；有明确时限的到期停止执行，未明确时限的设定政策终结时间点。建立税收优惠政策备案审查、定期评估和退出机制，加强考核问责，严惩违法违规行为。2023/2/6小田@62（2）下一步税制改革的主要任务A、完善税制改革的目标是建立“有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系”，改革重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。2023/2/6小田@63B、增值税改革目标是按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度。下一步营改增范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，“十二五”全面完成营改增改革目标，相应废止营业税制度，适时完成增值税立法。2023/2/6小田@64

C、完善消费税制度。调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能。

D、加快煤炭资源税改革。推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。2023/2/6小田@65E、建立环境保护税制度。按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则，将现行排污收费改为环境保护税，进一步发挥税收对生态环