第三章政府及其职能

第三章政府及其职能第一节政府透视第二节混合经济中的政府职能第三节财政职能第一节政府透视一、政府的特征二、政府行为三、关于政府的不同观点一、政府的特征政府是执行和表达国家意志的工具。政府有四个重要特征：（一）政府拥有（被赋予）私人机构所没有的政治权力。（二）在民主社会，政府领导人是由选举产生的或经过政治程序任命的，从而使其合法性直接或间接地取决于公共选择过程。（三）政府不以盈利为目的，其行为目标是对社会福利最大化的追求。（四）政府有义务为社会全体成员提供公共商品、满足公共需求。二、政府行为政府行为，尤其是政府经济行为的外延会随着经济的发展、外部条件的变化而变化。同时，政府行为还受到人们对政府行为的价值判断的影响。现代政府的经济行为是政府行为最重要的组成部分，税收、国防、教育、社会保障以及政府投资等政府经济行为起着其他行为所不可替代的作用。因此，研究公共经济问题必须研究政府经济行为。三、关于政府的不同观点（一）“机体论”政府这种观点认为，社会就像自然界的一个有机体，每个人就是这个机体的一个组成部分，而政府可以认为是这个有机体的大脑或心脏。

“机体论”者认为：社会发展的目标应该由政府确定，并由政府领导公众去实现。当然，同样是“机体论”模式的国家，所确定的社会目标也可能不完全相同，甚至根本不同。这种观点的核心是，否认个人作为一个相对独立的主体所具有的利益和价值。

（二）“机械论”政府这种论点认为，政府并不是社会机体的一个器官，而是众多的个人为了更好地实现个人目标而制造的一个机械装置。在国家目标的选择上，机械论者认为，国家或社会的发展目标应该由众多的个人决定，而不是由少数的政府官员制定。但在国家目标的内容上存在着争论。主要集中在：政府是否有必要干预经济生活。为此机械论者又分成两派，即自由意志论者和社会民主论者。“机械论”的本质是个人主义，占据社会中心位置的是个人而不是国家或集体。

（三）折中的观点在社会经济的发展过程中，一方面，人们发现：无视个人利益的“机体论”实际上是无视和背离了人的本性—追逐最大个人利益。结果导致了人们的言行不一，个人的主观能动性得不到充分调动，资源配置效率低下，从而在根本上损害了集体或国家利益。另一方面，即使西方一些极力主张个人主义的人也认识到：在国家利益或集体利益得不到保障的条件下，个人利益也无法得到保障，因此个人利益甚至自己的生命有时应服从国家利益。这样就出现了介于“机体论”和“机械论”之间的一种折衷观点。第二节混合经济中的政府职能一、混合经济二、政府职能三、政府失败一、混合经济混合经济是政府计划经济与市场经济的综合经济模式，即“在大量私人企业从事其经济活动的同时，也存在着大量的政府经济行为；另外，政府还采用规章、税收、补贴等手段有意或无意地改变私人部门的行为”。在当今世界的经济实践中，百分之百的市场经济或非市场经济几乎是不存在的，即使是典型的市场经济国家，在生产、分配、交换和消费中也不同程度地存在着政府行为或其他非市场行为。

公元前1030年，犹太部落长期以来一直在没有中央政府的状态下生活。《圣经》里有这样的记载，人们要求先知塞缪尔“像所有的国家一样，给我们一个能统治我们的郡主吧”。塞缪尔描述了在郡主统治下的生活情况，试图以此打消犹太人的念头：“在国王统治你们的时候，事态就会这样：他会夺走你们的儿子，安排在他的身边，做他战车的马夫，跑在战车的前面。……他会夺走你们的女儿，替他喷香水、做厨娘、烤面包。他会夺走你们的土地、你们的葡萄园和你们的橄榄园，甚至夺走你们最好的园地，赏赐给他的仆人。……他会强征你们十分之一的羊群，你们将沦为他的奴仆。那时，你们将为自己有了国王而痛苦不已。”然而，犹太人并没有被这令人沮丧的言语所震慑，人们拒绝倾听塞缪尔的劝告，他们说：“不，我们应该有一个国王，那样我们才能像其他国家一样，国王会统治我们，走在我们前面，带领我们去战斗。”

政府在经济领域内应该发挥

什么作用？二、政府职能（一）“最小化”的政府职能观点这是以斯密为代表提出的观点。政府应该履行的基本职责有三项：

1、保卫国家的安全，即保护国家，使其不受其他国家的侵犯。

2、保证本国公民的生命和财产安全，使社会成员不受任何其他成员的侵害或压迫。

3、最基本的公共设施的组织和建设。（二）政府的经济干预理论进入20世纪30年代之后，西方经济学发生的一个重大转变就是经济自由思想转入低潮，市场失灵理论以及以此为依据的政府干预理论成为主流理论。除了斯密界定的三项职能外，增加的职能还有：反垄断以维护公平竞争，参与收入再分配以实现社会公平，保持公共商品的有效提供，维持物价稳定，实现充分就业，保持宏观经济平衡，管制私有企业等等。（三）混合经济中的政府职能在混合经济中，政府主要履行四种经济职能：

1、确立法律体制；

2、决定宏观经济稳定政策；

3、影响资源配置以提高经济效率；

4、建立影响收入分配的方案。三、政府失败（一）背景20世纪60年代开始，西方国家在采取赤字财政政策和膨胀性的货币政策试图刺激经济时，却导致了低增长、高失业与高通货膨胀并发的“滞胀”怪病。反对政府干预的经济学家认为，市场是实现资源有效配置的最佳途径，政府对经济的干预不仅无效，而且经常是弄巧成拙。市场运行效果不好，不在于市场本身，而是政府干预过度。（二）政府失败及其表现1、含义由政府内在机制决定的并导致经济出现低效率的现象，被称之为政府失败。2、表现（1）政治制度失灵（2）权力滥用、预算扩张明显（3）成本高、浪费多、寻租普遍（4）官僚主义严重、机构不断膨胀（三）政府失败的主要原因1、政府能力的有限性（1）有限的信息（2）对私人市场反应控制的有限性（3）对官僚主义控制的有限性（4）政策决定过程中存在的困难2、政府行为的越界市场失灵，需要政府介入干预。但这种介入应有一定限度。超出了界限，政府的行为同样也会像市场一样失效。政府的越界行为，集中表现在本该选择市场交易方式，却选择使用了政治交易方式上（如政府用行政手段直接干预企业的生产经营活动）。政府这些行为一般会造成价格的非灵活性，导致供给的短缺或过剩。19

“官倒”现象说明了什么？

在计划经济时期，所有的重要物资都是由国家按计划价或调拨价统一调拨的。改革开放以后，企业超计划的产品可以按市场的协议价自行出售。同一产品的市场价比计划价高很多。比如，1985年钢材的计划价只有市场价的1/2。如果有人拿到调拨钢材，然后把它拿到市场上去出售，就获得了利润。但是一般人是拿不到调拨物资的指标的。所以，能够靠从事这种倒卖活动赚大钱的人多数都是“官倒”。20【观点碰撞】

甲：“官倒”现象说明寻租活动是以特定环境为条件的。正如学者何清涟在《现代化的陷阱》一书中，将寻租归结为五个点：权力的集中点、体制转换的交汇点、监督系统的乏力点、法律政策的滞后点、人财物需求的关节点。乙：寻租活动的前提是有人设租。如果当时一些官员拿不到调拨物资的指标，或者虽然拿到指标但不能私下批给关系户，那么就不会出现“官倒”现象。所以，对权力的约束是最重要的。花完80万未能注册成功说明什么？

——论权力拥有者的设租行为某市科委设立了一个项目，准备花80万元经费研究投资环境。研究部主任对科研人员说，你们拿这80万元注册一个公司，等你们注册下来，就知道投资环境怎样了。半年后，科研人员回来汇报：“主任，80万花光了，还没注册下来。”同样是注册公司，在美国申请注册只要花十几分钟，在香港只需半天，在深圳大约两周。在西方国家和香港、深圳注册公司为什么那么容易，而在中国其他地反却如此艰难。在西方国家注册公司容易，而在中国大部分地区注册公司艰难，是因为在中国行政审批成了一种垄断权力。如果注册公司名称有“网”字，就需要得到信息产业部们的批准；如果注册时工商管理部门说公司的盈利前景不太好，就不能注册；有人注册的公司名字有个“尔”字，工商局说不行，因为像外国名字；还有人注册公司叫“天上人间”，也不行，因为是4个字，后改成两个字“天上”，还不行，因为公司不在天上，那么改成“人间”吧，也不可以，因为所有公司都在人间。这样花完80万不能注册一个公司也就不足为奇了。

逢年过节为何频频往县城跑？

——论权力拥有者的寻租行为前些年，每到年底或过节，某乡政府部门的工作人员频繁去县城，汽车里装的尽是当地的土特产，如笋干、茶叶之类。问其缘由，曰：“进贡呗。”为什么要进贡呢？又曰：“要钱呗。”几年前，该乡属于贫困乡。县里对于贫困乡在政策上是倾斜的。但全县的贫困乡有好几个，能不能从县里多要一些钱、多要一些优惠政策呢？一方面，家丑不怕外扬、落后不怕挨打，诉苦衷、叹苦经，争取上级的同情；另一方面，想方设法向县里各权力部门大献殷勤。第三节财政职能一、财政职能的界定二、资源配置职能三、收入分配职能四、经济稳定职能一、财政职能的界定（一）财政职能的含义财政职能，是指财政在一定经济模式下客观上固有的功能。具体包括两个方面的含义：

1、财政职能是客观存在的，也是财政所固有的

2、财政职能与财政作用不同（二）财政职能的界定

财政职能的定位取决于政府职能的定位。在市场经济条件下，政府职责的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的公共需要。一方面要使市场对资源配置起基础性作用，另一方面，政府必须对市场配置的“缺陷”进行调节和弥补。二、资源配置职能（一）资源配置职能的含义财政的资源配置职能就是政府在运用财政手段实现政府资源和社会资源有效率配置的功能。（二）政府配置资源的手段

1、预算安排通过政府预算的支出安排，实现对现实资源的直接配置。

2、制度安排（1）环境性制度。主要是指市场体系建设和资源配置环境改善方面财政制度安排。（2）制约性制度。主要是纠正外部效应、保障充分竞争等方面的财政税收制度安排。

（3）引导性制度。即通过财政税收制度的安排，来引导资源配置。（三）资源配置职能的主要内容1、微观的资源配置（1）市场完全无法提供的纯公共商品领域（2）市场配置严重不足的领域（3）市场配置无效率或不经济的领域2、宏观的资源配置（1）区域间的均衡配置，即依据国家经济的整体发展目标，从区域经济的均衡发展出发，促进要素市场的完善，推动资源在区域间的合理配置。（2）部门间的均衡配置，即依据国家的产业政策，调节资源在国民经济各部门之间的配置，优化产业结构。

三、收入分配职能(一）收入分配职能的含义财政收入分配职能是指政府为了实现公平分配的目标，对市场机制形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。在市场经济中，主要有两大因素影响收入的分配：一是要素禀赋，即个人或经济主体拥有的要素数量。二是这些要素在市场上的价格。公平的含义是绝对的吗是大家都一样吗是不讲差距的平均主义吗公平的含义是宽泛的公平不在于有没有差距，而在于差距是否合理，能不能调动人的积极性公平≠平均主义明确：3000万一辆的汽车100万一张的木床300万的一块手表《中国改革》杂志：我国目前城镇最高与最低收入10％家庭间的人均收入差距约31倍。城乡合计，全国最高与最低收入10％家庭间的人均收入差距约55倍。（二）公平的判断1、公平的含义（1）经济公平，即对所有社会成员参与经济活动的资格都一视同仁，所有社会成员都按同一规则参与经济活动，各人按照其对生产的贡献份额获取相应的收入份额。（2）社会公平，即强调劳动成果在分配结果上的均等，遵循的是社会道德准则。但社会公平并不意味着收入的人人等额分配，而是在需要与可能之间进行权衡。2、收入不平等的度量公平目标的实现，首先要基于对一个社会收入差距状况的了解以及对公平状态的判断。一个社会的收入分配状况经常用洛仑兹曲线和基尼系数来进行度量。洛仑兹曲线反映一个社会的收入在各阶层之间的不平等程度。基尼系数反映一个社会的个人收入差距状况。

0PYABCD洛仑兹曲线LP：收入在一定水平的人口占总人口的比重Y：某一档次的收入之和占总收入的比重洛仑兹曲线图设曲线L与对角线OC所围成的阴影面积为A，三角形OCD的面积为B，则基尼系数G=A/B。对角线OC是绝对平等线，即每个人得到同等数额的收入；折线OCD是绝对不平等线，即某一个人得到了全部收入。当L与OC重合时，G=0，收入分配绝对公平，每个人都得到等额收入。

当L与折线OCD重合时，G=1，收入分配绝对不公平，全部收入都归一个人所有。

一般情况下，0〈G〈1。国际上确定的反映个人收入差距的大致标准为：基尼系数在0.2以下表示绝对平均；0.2-0.3之间表示比较平均；0.3-0.4之间较为合理；0.4-0.5之间差距较大；0.5以上说明收入差距相当悬殊。基尼系数也表明收入分配差距对社会经济产生的影响。按照通常标准，基尼系数在0.3左右为最佳状态(Best)，在0.3-0.4之间为正常状态(Normal)，但超过0.4就为警戒状态(Warn)，达到0.6则属社会动乱随时发生的危险状态(Danger)。居民收入差距的七种原因

1.源于诚实劳动中努力程度和辛劳程度不同而形成的收入差别2.源于各人禀赋和能力不同而形成的收入差别3.源于要素占有的状态、水平不同而形成的收入差别4.源于机遇不同而形成的收入差别5.源于现行体制、制度某些不够合理的“明规则”因素而形成的收入差别6.源于现行体制、制度中已实际形成而不被追究或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别7.源于不法行为、腐败行为而形成的收入差别国家统计局2013.1.18日公布数据：2003年0.4792004年0.4732005年0.48520