“放管服”背景下高校资产精细化管理

“放管服”背景下高校资产精细化管理康智勇，王格格，杨浩雄

（北京工商大学国有资产管理处，北京100048）

0引言

“放管服”，就是简政放权、放管结合、优化服务的简称，这是李克强总理在2022年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议《政府工作报告》中首次提出的。

2022年4月，国务院总理李克强在清华大学和北京大学就教育改革发展和实施创新驱动发展战略进行考察时强调，要加快推进“放、管、服”改革，要继续落实简政放权，根据高校特点制定适合的管理办法，进一步扩大高校办学自主权。2022年5月，李克强总理在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议中强调，“放管服”改革是推动经济社会持续健康发展的战略举措，各级政府紧扣重点不断深化“放管服”改革，坚持不懈推动政府职能转变，真正做到审批更简、监管更强、服务更优。

2022年3月，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合下发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2022〕7号），《意见》就完善高校学科专业设置机制、改革高校编制及岗位管理制度、改善高校进人用人环境、改进高校教师职称评审机制、健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度、完善和加强高校经费使用管理、完善高校内部治理、强化监管优化服务等八方面改革任务提出明确要求，将多项权力下放到地方政府和高校。《意见》提出的“放管服”新政，为高校扩大办学自主权提供了政策支持和新的发展空间，对高校在招生、教学、科研和社会服务等方面的自主权产生积极的影响。

2022年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议中强调，要持续深化“放管服”改革，推动政府职能深刻转变，优化发展环境，最大限度激发市场活力。同年7月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于成立国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组的通知》，将国务院推进职能转变协调小组的名称改为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，作为国务院议事协调机构。2022年8月，国务院办公厅印发《全国深化“放、管、服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案》，明确了所涉及的36项工作的牵头部门和责任部门和主要措施，对各级政府和相关部门提出了工作要求。

1“放管服”背景下高校资产管理存在的问题

1.1思想观念落后，管理体系薄弱

教育部下发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》目的在于给高校松绑减负、简除烦苛，让学校拥有更大办学自主权，激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性，培养符合社会主义现代化建设需要的各类创新人才，培育国际竞争新优势。但在实践中，部分高校资产管理部门思想观念落后，对资产管理重视程度不高，对“放管服”认识不到位。有的认为“放管服”就是要削减手中的权力、减少部门的利益，放权不积极、不到位；有的“明放实收”，有的“推诿扯皮”。高校管理部门较多，各部门职责不清，部门与部门之间缺乏有效沟通协调机制。高校二级单位负责人及资产管理员不重视对资产管理、使用人缺乏有效的监督管理［1］。

2022年3月，财政部下发了《财政部关于修改〈事业单位国有资产管理暂行办法〉的决定》，对传统国有资产管理体制做出明确调整，为高校的国有资产管理提供了指导方向。大部分高校均能积极落实财政部关于资产管理体制改革的要求，对资产管理工作的认识有了一定程度的提高，但仍有部分高校对资产管理认识不到位，存在重采购轻管理，重使用轻维护的现象，未将资产管理考核纳入部门工作责任目标［2］。

1.2管理制度不完善，管理流程不规范

高校资产管理涉及的部门和使用人较多，涉及的业务包括资产验收入库、财务对账、信息变动、资产交接、调剂、自查、盘点、折旧管理、处置等资产全生命周期管理。一些高校对这些部门、人员和业务的管理相对粗放，未建立配套的管理制度。由于管理制度不完善，导致学校资产管理缺乏严格约束，资产管理流于形式［3］。正因为制度的缺失，高校在执行上述资产全生命周期管理业务时，没有可参考规范的管理流程，资产管理部门不能发挥其监督管理作用，导致资产管理混乱，资产丢失、账账不符、账实不符等，具体表现在：资产管理部门对学校资产底数不清；资产未入库即使用，甚至信息变动；资产未交接便调剂；资产未上账便提折旧等，这些表现均是不按管理流程操作，直接后果就是影响部门形象，甚至出现国有资产流失［4］。

1.3预算与管理脱钩，绩效评价不足

预算管理是高校资产管理中重要的一个环节，预算与管理相结合能优化高校资源配置，大幅提升资产使用效率，明显降低运营成本。虽然很多高校强调要将资产预算与管理有效结合，但在具体实施时往往流于形式，执行力度远远达不到要求。高校在编制资产配置预算时，未能统筹规划学校资产管理，明显存在预算与管理脱钩现象［5］。预算编制人员没有对资产存量和增量进行充分论证，资产使用、资产管理和财务管理部门缺乏有效的沟通和合作，往往只考虑自己的利益，忽视了资产存量，从而造成预算编制缺乏科学性、有效性，预算执行后极易造成资产重复购置、资产闲置及资产浪费［6］。

2022年9月，国家审计署下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，《意见》指出，全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。各级政府和部门要构建全方位预算绩效管理，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算绩效管理制度，硬化预算绩效管理约束，把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处［7］。目前，部分高校对预算绩效评价不足，主体责任不明确，重点在资产的账目管理，对资产为教学、科研、人才培养和社会服务等方面没有制订科学合理的评价体系和评价指标，即使有对科研项目的评价，也仅局限于科研成果产出，而对大型仪器设备的共享没有建立行之有效的机制［8］。

1.4内控建设有欠缺，信息化建设有待加

高校的内控建设指高校为了保障在教学、科研、社会服务和文化传承等方面的安全而采取的相关内部控制措施。高校属于公益类事业单位，财务资金主要依靠国家财政拨款，因此，对于高校来说，加强资产内控建设，更好地保障国家的财产安全。虽然绝大部分高校建立了资产内控体系，但内控建设仍有欠缺，具体表现在：内部管理规范性不够，违背管办分离的内控原则；未严格执行学校内部规章制度，内部管理有时候存在有章不依的现象；责任到人落实不到位，监督机制不明确，一些领域仍存在廉政风险漏洞等。正是资产内控建设的欠缺才导致在高校内部存在一些不正之风，严重阻碍了高校资产使用效益最大化［9］。据了解，国内大多数高校均建立了资产管理系统，但各高校资产管理系统的功能则千差万别，有些高校的资产管理系统只有简单的建账和查询功能，未发挥现代信息技术的作用，工作效率低下，资产管理信息化建设推进缓慢，信息化建设有待加强。若不使用一体化资产信息管理系统，很容易造成高校资产管理混乱［10］。

2“放管服”背景下高校资产管理途径探析

2.1转变思想观念，创新管理体系

国务院总理李克强着重指出，“放管服”改革是转变政府职能的重要抓手，也是推进经济体制改革、处理好政府与市场关系的关键所在。高校必须提高政治站位，提高思想认识，按照国家统一部署，不断深化改革。高校资产“放管服”要深刻理解如何放、怎么管和哪里服。要做到这一点，高校资产管理部门必须转变思想观念，创新管理体系［11］。列出责任清单，明确下放权限，尽量试行二级管理，强化二级单位的主体责任。在下放权限和职责的同时，资产管理部门不能撒手不管，加强和规范事中、事后的监管，提高管理效率。坚持以“师生为本”的工作理念，围绕高校的中心工作和中心人群开展资源配置，不断深入基层，牢固树立服务意识，不断提高服务质量。

2.2完善管理制度，规范管理流程

习近平总书记在党的十九大报告指出：要完善各类国有资产管理体制，促进国有资产保值增值，有效防止国有资产流失。教育部下发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》也呼吁教育主管部门、高校应加强制度建设。在“放管服”背景下，完善管理制度是高校资产精细化管理的核心，是资产规范化管理的总纲领。2022年8月，财政部下发了《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》（财资〔2022〕97号），《通知》明确要求落实管理责任，健全管理制度。各部门应根据工作需要和实际情况，建立健全固定资产管理实施办法或分类制定固定资产管理规定，进一步细化管理要求。目前各高校正在制定十四五规划，资产管理部门要按照财政部《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》及学校十四五规划要求，全面梳理现有的资产管理制度，建立健全资产预算、配置、采购、验收、使用、管理、处置等全流程的管理制度，完善和推进“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的资产管理体制机制。按照资产管理制度，建立明确的工作流程和岗位职责，画出管理流程图，标注管理风险点，各级资产管理者要，带头遵守各项规章制度，依法依规办事，形成制度健全、流程规范的资产管理新局面［12］。

2.3加强预算管理，强化绩效评价

为落实中共中央、国务院下发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，全面推动“放管服”改革，高校资产管理部门将预算管理作为改革的指挥棒，明确责任人和责任目标。预算编制的好坏直接影响到资产配置和使用效益，项目归口管理部门组织专家充分论证项目预算，确保项目高效执行。预算管理是高校财务管理的组成部分，也是各项财务活动的基础。资产管理部门应主动与财务部门加强沟通和联系，联合强化预算管理［13］。

资产“放管服”不是放而不管、放而不服，而是应该放到位，管得住，服务好。要想管得住，就必须开展绩效评价。绩效评价是放管服背景下实现资产精细化管理的助推器，高校应加强顶层设计，资产管理部门和财务部门联合建立以预算与绩效相结合、经济效益和社会效益相结合为导向的评价制度，完善各项绩效评价指标体系，充分考虑各指标的权重，确保绩效评价的科学性和合理性。同时，根据绩效评价的结果动态调整资产预算，促进预算编制的精准性，不断完善各项措施，优化资源配置。高校要树立资源共享的理念，建立行之有效的大型仪器设备共享机制，尤其要完善科研仪器设备开放共享绩效评价，充分实现科研仪器设备的开放共享。对相近学科实行统一论证，统筹规划，可共享的仪器或通用设备进行统管共用。

2.4完善内控体系，加强信息化建设

要做好资产“放管服”改革，必须完善资产内控体系建设。财政部《关于加强行政事业单位固定资产管理的通知》明确要求各部门、各单位应当根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》等规定，强化固定资产配置、使用、处置等关键环节的管控。高校应根据自身十四五规划及长远发展构建适合本校发展的资产管理内部控制体系，并在已建立的规章制度基础上健全内控制度，在日常管理中加强与政府采购、财务处、审计处等相关部门的沟通和协作，加强资产管理内部控制和监督［14］。强化二级单位负责人、资产管理员及其使用人的责任意识，切实履行资产监管的主体责任。学校按照“走出去，请进来”的要求打造一支学习型、研究型、责任意识强、业务熟练的管理团队。加强资产管理部门管理队伍、二级单位负责人、二级单位资产管理员等3支队伍的教育培训，提升各项管理水平。

高校资产要服务好，就必须充分利用现代信息技术，加强资产管理信息化建设［15］。以财政部、各省市财政对事业单位资产管理政策、制度、要求为依据，以学校资产管理全生命周期、全流程、信息化为主要内容，构建固定资产、无形资产、实验室管理为一体化的全生命周期信息化管理与服务平台。各项业务按照统一的业务流程规范和技术标准，如采购管理、资产管理、房屋管理、大型仪器设备共享、实验室综合管理等核心业务，实现信息记录、业务控制、结果反馈、辅助领导决策等流程化管理的集成化“巨”系统。平台建设要适合高校资产日常管理的网络化、流程化、协同化的多级审批体系，实现智慧资产