第4章 土地节约与集约利用(拓展与应用部分)

河北地质大学

土地资源管理

土地节约与集约利用政策法规

主要内容一、土地节约与集约利用的内涵二、土地节约与集约利用的联系与区别三、土地节约与集约利用4R原则四、土地节约与集约利用相关理论1.边界报酬理论2.规模经济理论3.可持续发展理论五、土地节约与集约利用的必要性六、土地节约与集约利用政策纵览七、专题解读一：广东省“三旧”改造专题解读二：《节约集约利用土地规定》

第一部分土地节约集约利用的内涵节约用地内涵：节约集约用地,简单地说,就是怎样才能提高土地利用率。就是如何以最小的土地成本,得到最大的土地效益,来满足经济社会发展建设的需要。节约用地即少用地,最大限度地合理利用土地。体现减量化原则减少对土地资源的消耗尽量少占或不占耕地及农用地第一部分土地节约集约利用的内涵集约用地内涵：集约用地即在节约用地的基础上提高用地效率,增加土地投入,最终得到土地上产生利益的最大化。体现功能最大化原则注重挖掘土地资源的潜力包括对建设用地和农地的集约利用第二部分土地节约与集约利用的联系与区别联系：都强调更有效利用土地，以尽量小的土地成本发挥更大的土地使用功能和效益。集约用地必然导致节约用地；节约用地是目的，集约用地是手段。区别：——节约用地突出用地量的减少，重在用地方案的优化。——集约用地突出用地效率和效益的提高，强调用地效果，重在用地模式的选择。第三部分土地节约与集约利用4R原则"减量化"(Reduce)：就是要节流,要控制新的土地粗放利用和浪费。"再利用"(Reuse)：就是要挖潜,要充分发挥存量土地的利用潜力。"再循环"(Recycle)：就是要加强土地整理,把集约化水平提高以后,多余的建设用地整理为耕地或其他农用地,实现资源的再生。"再思考"(Rethink):就是要改变传统的土地利用模式,强化促进土地节约集约利用的速径、方式、手段和措施,逐步形成自觉的节约和集约利用意识。第四部分土地节约与集约利用相关理论边界报酬理论：在技术条件不改变的前提之下,一个可变的生产因素同其他投入量不变的固定的生产因素相配合进行生产时,随着这个可变的生产因素的投入量的增加,生产活动的报酬最终会从逐渐增加转变为逐渐减少。土地报酬递减率的三个阶段图第四部分土地节约与集约利用相关理论规模经济理论：

土地利用规模，是指相对独立的单项经济活动占用土地面积的大小，是反映土地生产要素利用集中程度的一个重要指标。土地规模经济和土地规模不经济图第四部分土地节约与集约利用相关理论可持续发展理论：联合国环境署理事会并发布了《关于可持续发展的声明》在声明中强调：土地利用中要由土地的粗放利用过渡到集约利用,在城市规划中可以通过合理布局、提高容积率、调整产业结构等手段进行。第五部分土地节约与集约利用的必要性基本国情：土地的稀缺性在我国表现得尤为突出,人多地少,耕地资源严重稀缺是我国的基本国情。虽然我国拥有960万km2的国土,耕地面积约18.27亿亩,但是人均耕地面积仅有1.39亩,不到世界平均水平的40%,全国己有666个县(含县级行政区)人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。第五部分土地节约与集约利用的必要性基本国情：

目前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期。突出特点就是各类建设用地量大,土地资源供需矛盾日益尖锐,保障经济发展与保护土地资源任务极其艰巨。这样的国情决定了我们在土地利用上必须实行节约和集约用地原则。据统计，目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%～15%。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。第五部分土地节约与集约利用的必要性土地的特性：

土地是人类赖以生存的宝贵资源,其最基本的功能是为人类生存繁衍提供生活和劳动场所,其中人类生存繁衍所必须的最重要物质——粮食,只能来自于土地。

土地数量有限、位置固定、不可再生的特点,决定了土地满足人类需求的稀缺性。如何合理配置、充分利用土地资源就成为人类社会一个永恒的课题。第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2004年，国土资源部下发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标（试行）〉的通知》，旨在促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平。要求各级国土资源管理部门严格执行《控制指标》与相关工程项目建设用地指标，从严控制供地。加强对工业用地利用状况的评价与分析，大力推进工业用地集约利用。鼓励建设多层标准厂房，明确在工业开发区（园区）或工业项目用地范围内不得建造“花园式工厂”。1、《工业项目建设用地控制指标（试行）》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2004年，国土资源部下发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知，要求加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地。严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模。引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。2、《关于加强农村宅基地管理的意见》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2006年，国土资源部下发《关于〈坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设〉的通知》，明确提出在新农村建设中，要充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地。有条件的地方，要在充分尊重农民意愿的前提下，在依法依规的基础上，引导农民集中建房，以集中促进节约集约，提高农村建设用地利用率。3、《坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2006年，国土资源部印发《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》，要求加强对工业用地的调控和管理，促进土地节约集约利用。根据土地等级、区域土地利用政策等，部统一制定了《全国工业用地出让最低价标准》，作为市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行的最低控制标准。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。4、《全国工业用地出让最低价标准》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2008年，国务院下发《关于促进节约集约用地的通知》。在这个《通知》里，国务院针对土地领域节约集约提出了明确要求。要求切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。5、《关于促进节约集约用地的通知》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

审查调整各类相关规划和用地标准：各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。

《关于促进节约集约用地的通知》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

大力提高建设用地利用效率：在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地。

对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，征收土地闲置费。充分利用地上、地下空间。《关于促进节约集约用地的通知》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

深入推进土地有偿使用制度改革：后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。《关于促进节约集约用地的通知》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

优化住宅用地结构：继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。严格执行农村一户一宅政策。住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。《关于促进节约集约用地的通知》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

加强各类土地变化状况的监测：运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。《关于促进节约集约用地的通知》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2008年，国土资源部下发《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》，对2004年发布的《工业项目建设用地控制指标（试行）》进行了修订，要求编制工业项目供地文件和签订用地合同时，必须明确约定投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等土地利用控制性指标要求及相关违约责任。建设项目竣工验收时若没有达到控制指标要求，应依照合同约定及有关规定追究违约责任。6、《工业项目建设用地控制指标》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2008年，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，在强调坚持最严格的耕地保护制度的同时，要求实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地的总规模。7、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2009年3月，国土资源部、国家发展和改革委员会和国家统计局联合出台《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》。该文件就单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗，对各省（区、市）政府进行评价考核。考核采用量化方法，设置集约用地水平区域位次指标和集约用地水平年度变化指标。8、《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》第六部分土地节约与集约利用政策纵览

2010年，党的十七届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，提出要加快建立资源节约型、环境友好型社会。要求加强资源节约和管理，落实节约优先战略，全面实行资源利用总量控制、供需双向调节、差别化管理。健全节约土地标准，加强用地节地责任和考核。9、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第六部分土地节约与集约利用政策纵览10、2010年6月24日启动的全国国土资源节约集约模范县（市）创建活动

建立了一套具有“风向标”和“指挥棒”作用的指标标准体系（50项指标，包括46项考核指标和4项一票否决指标，设置了土地、矿产、综合三类考核指标），第三届评选产生了200多个国土资源节约集约利用典型。2015年6月至2016年5月，组织申报、资格审查、综合评审、实地考核、第三方调查测评等工作环节，综合各方测评得分后，形成了拟推荐的第三届国土资源节约集约模范县（市）名单和拟通报表扬的地级市名单，并经国土资源部2016年第10次部长办公会审议原则通过。公示期为2016年6月13日至6月17日（5个工作日）。第六部分土地节约与集约利用政策纵览

11、新《闲置土地处置办法》（201207实施）（1）闲置土地概念与范围：1）闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。（因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。）第六部分土地节约与集约利用政策纵览

11、新《闲置土地处置办法》（201207实施）（1）闲置土地概念与范围：2）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。（已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。）3）属于政府、政府有关部门的行为或自然灾害造成动工开发延迟的除外。

第六部分土地节约与集约利用政策纵览（2）闲置土地处理方式：1）未动工开发未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；B.未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。第六部分土地节约与集约利用政策纵览闲置土地处理方式：(2)属于政府、政府有关部门行为或自然灾害造成土地闲置以及已开发但因开发中止造成的土地闲置市、县国土资源主管部门应与使用权人协商，选择下列方式处置：1）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；2）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；3）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；第六部分土地节约与集约利用政策纵览闲置土地处理方式：(2)属于政府、政府有关部门行为或自然灾害造成土地闲置以及已开发但因开发中止造成的土地闲置市、县国土资源主管部门应与使用权人协商，选择下列方式处置：4）协议有偿收回国有建设用地使用权；5）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；6）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。第六部分土地节约与集约利用政策纵览案例：2005年7月，某市一工业企业以1000万元的价钱通过协议出让方式取得某国有土地使用权，并与市国土资源局签订了出让合同，取得的土地面积为3500平方米，其中应动工开发建设总面积为3000平方米，总投资额为1.5亿，并于当月取得了建设用地批准书。该企业随即开始动工建设，但由于资金问题，在投入3000万元，已动工建设900平方米后，自2006年7月起自行停止了建设。由于这块土地长期得不到开发利用，市国土资源局先后两次发文通知该企业到该局进行处理。在2008年8月，市国土资源局对该企业做出无偿收回闲置土地的处罚。该企业不服，认为企业在土地取得和土地开发上已投入总计4000万元，并已建设900平方米，应不属于闲置土地。问题：该企业用地是否属于闲置土地？市国土局做法是否正确？第六部分土地节约与集约利用政策纵览案例分析：本案中该企业虽已动工建设，但其开发建设的面积900平方米不足应动工开发建设总面积3000平方米的1/3，已投资额3000万（不包括取得土地的费用）也不足总投资额1.5亿的25%，并且自2006年7月-2008年8月，该企业未经市国土资源局同意即中止开发建设已连续满2年，因此，该土地应认定为闲置土地，依法应当无偿收回，市国土资源局的做法是正确的。

12、《节约集约利用土地规定》（20140901实施）第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“土地节约集约”新定义

是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段，达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动。第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“加强规划引导”

通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。

下级土地利用总体规划不得突破上级土地利用总体规划确定的约束性指标。

相关规划应当与土地利用总体规划相衔接。相关规划超出土地利用总体规划确定的建设用地规模的，应当及时调整或者修改，核减用地规模，调整用地布局。第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“强调布局优化”

引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。鼓励线性基础设施并线规划和建设，集约布局、节约用地。现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。城市建设用地应因地制宜采取组团式、串联式、卫星城式布局，避免占用优质耕地。充分利用地上、地下空间。第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“强化标准控制作用”

国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。制定《禁止用地项目目录》和《限制用地项目目录》。第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“发挥市场配置作用”

运用土地租金和价格杠杆，促进土地节约集约利用。市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“存量土地的盘活利用”

高标准基本农田建设，应当严格控制田间基础设施占地规模，合理缩减田间基础设施占地率。依据土地利用总体规划和土地整治规划，对田、水、路、林、村进行综合治理，对历史遗留的工矿等废弃地进行复垦利用，对城乡低效利用土地进行再开发。第七部分专题解读一：《节约集约利用土地规定》“监督考评新机制”

对建设用地批准和供应后开发情况实行全程监管，定期在门户网站上公布相关情况，接受社会监督。省级国土资源主管部门应当对节约集约用地情况进行监督，依据法律法规对浪费土地的行为和责任主体予以处理并公开通报。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造“三旧”改造的概念——低效用地二次开发“三旧”改造是在城市发展到一定阶段后，土地集约化发展要求下，针对“旧城镇”、“旧厂房”、“旧村居”的改造。低效用地二次开发“旧城镇”的改造，主要是指对区、镇（街道）国有土地的旧民居、旧商铺、旧厂房等的改造，以及对重点改造城区需要“退二进三”的旧厂房、旧仓库，以及旧居民用地的改造。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造“三旧”改造的概念“旧厂房”的改造，是指对镇（街道）、村和工业园区内的旧厂房的改造，包括对严重影响观瞻的临时建筑的改造。“旧村居”的改造，是指对“城中村”、大量用地被城市工业区等占据的“园中村”、村民逐步迁出和整体搬迁形成的“空心村”等推进农民公寓建设、旧物业改造和村容村貌的整治。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造“存量土地”的概念特指现有城市建设用地中的低效利用的、破产企业闲置的建设土地、需要调整的不符合城市规划的其他建设土地。通过旧城旧村，老工业区和老企业改造，可以在已有土地中腾出新的用地空间，以收购、收回方式将这部分土地储备起来，而后依照规划进行招拍挂方式出让。这部分土地就叫城市建设“存量土地”。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造完善土地收益分配机制，实现利益共享存量土地再开发利用通常需要涉及用途改变、使用条件变化、完善用地（供地）手续等问题。按照现行政策，涉及改变用途或使用条件时，一般是由政府收回土地使用权后再公开出让，出让的增值收益全部归政府，与原土地使用权人无关，导致原土地权利人对改造利用没有积极性，致使原使用者宁愿保留现状也不愿意进行改造。广东在设计“三旧”改造政策时，突出通过非行政手段的利益激励机制，充分照顾原土地权利人的利益。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造完善土地收益分配机制，实现利益共享如改造需要搬迁的国有企业用地由当地政府依法收回后通过公开方式出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持企业发展。在旧村庄改造中，政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，其土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持农村集体经济组织的发展。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造坚持市场运作，充分尊重土地权利人对存量建设用地再开发利用的自主权

过去单一的政府主导改造模式，地块改造成什么样、准备上什么项目，拆迁补偿安置如何等重要问题，土地使用权人没有自主权。在信息不对称、权利不对等的状态下，土地权利人或只能被动接受改造，或采取激烈对抗方式抵制改造，这不利于存量建设用地的开发利用。广东在设计“三旧”改造政策时，把尊重原土地权利人的自主权摆在突出位置。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造坚持市场运作，充分尊重土地权利人对存量建设用地再开发利用的自主权如规定除了政府收购储备用地外，其余“三旧”用地均可以按照协议方式出让给原土地权利人自行实施改造或与其他社会力量合作开发建设。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造发挥政府引导统筹作用，提高行政服务效率过去由于边角地、夹心地、插花地比较零碎且需要组织相当多的报批材料，基层可能会放弃使用这些土地，造成资源浪费。现在则允许“三旧”改造中涉及的边角地、夹心地、插花地，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，可依照有关规定一并纳入“三旧”改造范围。第七部分专题解读二：广东省“三旧”改造“三旧”改造的成效截止2011年底，广东省已完成"三旧"改造项目2443个，完成改造面积14万亩；全省370多万亩"三旧"用地改造后可节约土地超过100万亩，相当于全省十年规划新增建设用地规模的近40%。土地节约集约利用案例自读模式创新案例1：辽宁省沈阳市于洪区——村企联合惠民生

2010年开始，于洪区按照产业发展布局，打造“产、学、研、展、销、居”六位一体的产业园区特色发展模式，重点在东民村规划建设国际特种机床装备城、沈阳机械基础零部件两个重点产业园区，建成标准化厂房79栋、36.6万平方米，引入机床生产、功能部件等企业90家，节约土地30%以上。同时，以重点产业园区建设为依托，带动农村转型发展。就如何利用征地补偿资金和村集体积累，东民村召开村民代表大会形成决议，实施村集体经济股份制改造，成立公司，以产权改革形成的村级经济组织为基础，以村积累再次投资园区。取得园区产业设施的出售、出租等直接回报和餐饮、住宿、物业管理等服务业间接回报，村民以股东身份取得资产增值收益，以工人身份获得工资收入或以服务业从业者身份获得回报，实现村级实力的快速增长和社会保障的城乡对接，形成了“土地→产业用地→产业园区（拉动项目投资）→促进产业园区和村集体经济发展”的良性循环。

模式创新案例2:浙江省杭州市拱墅区——旧厂房焕发“新生命”拱墅区是浙江省最早保护和利用工业遗存发展文创产业的区域，其运河沿岸曾是近现代工业及仓储的主要分布区。拱墅区从2002年开始，利用50余万平方米旧厂房打造运河天地文化创意产业园，包括LOFT49在内的14个文创园区和6个特色楼宇，开创了浙江省盘活工业遗存的新模式。2009年7月，杭州市委市政府专门出台《关于利用工业厂房发展文化创意产业的实施意见》，进一步对鼓励利用旧厂房发展文创产业进行了引导和扶持，明确对入驻的企业在用地、用水、用电、房租等方面给予优惠条件，企业还可以申报杭州市文创产业专项资金。

通过发展运河文化创意产业，目前，园区文创企业已发展到500余家，2014年实现主营业务收入71亿元，同比增长41.08%。拱墅区以工业旧厂房提升改造为突破口，以产业转型升级为出发点，以低效用地再开发为主抓手，完成了“退二进三”的华丽转身，达到了保护与利用工业遗产和发展文化创意的共赢，有力地促进了产业转型升级和城市有机更新。技创新案例：山东省济南市历城区——地上地下分层使