五中全会与共享发展

十八届五中全会与共享发展董晓宇简介北京行政学院公共管理教研部教授、副主任、博士。北京行政学院政府研究中心副主任。曾先后到美国佐治亚大学、澳大利亚国立大学做访问学者，现主要从事公共管理、政府改革和公共服务领域的理论研究与教学工作；先后参与深圳市罗湖区、上海浦东新区、北京市政府、北京市奥组委等单位政府改革或组织设计研究，兼任四个地方政府顾问；同时为北京大学、清华大学、中国人民大学、浙江大学、中央财经大学、中国政法大学、浙江师范大学、西南财经大学等高校党政干部高端培训的课程教师。2/4/20232主要内容十八届五中全会与共享发展解决民生的基本思路与改革实现利益均衡的思路与改革一、十八届五中全会与共享发展十八届五中全会的工作部署十八届五中全会与共享发展共享发展的时代价值与意义共享发展的重点：保障民生共享发展的核心：协调利益共享发展的保障：深化改革（一）十八届五中全会（十三五规划）的工作安排全面建成小康社会的期限、十三五是决胜阶段发展是第一要务，但要提高发展的质量与效益五大发展理念：创新、协调、绿色、开放、共享坚持六大原则的第一条：坚持人民的主体地位提高发展平衡性、包容性、可持续性、整体性实现城乡居民人均收入在2010年基础上翻一番人口的城镇化：实现户籍人口城镇化加速提高脱贫：贫困县的全摘帽、解决区域性整体贫困农业现代化显著进展，生态环境质量总体改善健全三农投入成效机制、公共服务向农村延伸普及高中教育、实施积极困难生资助的全覆盖缩小收入差距，以部分国有资本充实社保基金全面实施城乡居民大病保险制度，放开生二孩实施全民参保计划，职工基础养老金全国统筹重点促进城乡区域协调、经济与社会协调发展实行最严格环保制度，开展大规模的国土绿化深化医卫改革，食品安全战略与健康中国建设改善就业创新环境，推动大众创业、万众创新治理精细化构建全民共建共享的社会治理格局两大着眼点：发展转型、共享成果一个根本：努力解决利益失衡问题（二）十八届五中全会的主题之一：实现共享发展全面建成小康社会的第一个百年奋斗目标；“十三五”时期是决胜阶段。坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，朝着共同富裕方向稳步前进。按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平，加大对老、少、边、贫地区的转移支付实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫，分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系。提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育，逐步分类推进中等职业教育、高中教育贫困家庭学生免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖。促进就业创业，坚持就业优先战略，完善创业扶持政策，加强对灵活就业、新就业形态的支持，提高技术工人待遇。缩小收入差距，坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制，完善最低工资增长机制，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度。推进健康中国建设，深化医药卫生体制改革，理顺药品价格，实行医疗、医保、医药联动，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，实施食品安全战略。促进人口均衡发展，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2023/2/47（三）共享发展的关键：解决体制化、政策性的利益失衡

什么样的发展国富民穷少富多穷强掠夺性非均衡性非持续性谁的发展改革的成本与红利发展的成本与成果体制性利益的固化执政定位偏差：只是协调者而非代表者

政策性的偏差：偏袒强者的畸形之发展体制性的问题：利益表达与博弈的失衡政府能力问题：驾驭复杂利益能力不足根本性的出路：全面改革缓解利益固化（四)新的历史关口：以全面深化改革解决利益失衡邓小平通过让中国经济向外部开放，发展国内经济，让中国人脱贫，使中国人重新看到了一个伟大国家。在历经30多年的财富急剧增加后，又面对着中国百年以来的新挑战……。在历史的又一个转折关口，习近平正肩负着全面唤醒中国的历史使命，他必将迎来属于自己的一个新的时代。

针对问题——利益失衡；表象解——政策调整；根本解——体制改革。

思考：用复古（儒学）、道德（说教）、文革（极“左”）、民粹（极端化判断与情绪化表达）的途径解决不了中国当下的问题，完全的西方模式也解决不了中国的复杂问题。必须以更广阔的胸怀、视野、决心、智慧，抓住改革的最后窗口期，摆脱当下因改革的停顿、倒退、扭曲所带来的体制性利益固化的困境，以大变革迎来大复兴。按规律执政的政党治理体系（中国转型的关键）市场化导向的经济治理体系（当下转型的重点）服务型的政府治理体系（当下转型的先导）协同共治型的社会治理体系（中国转型的基础）民主法治的政治治理体系（中国转型的核心）（五）全面深化改革的目标：实现国家治理现代化(第五个现代化：决定半山腰的中国的前途与命运）二、共享发展的重点：解决民生的思路与改革

（民生是稳定与和谐的基础，也是共享发展的主要体现）当下解决民生重要意义：经济、社会、政治解决民生：富民、公共性、参与性、科学性关注有效性比加大投入更重要：当前的分析推进公共服务体制机制创新：改变运作模式

（一）解决民生问题的意义

经济新常态下经济发展的潜力：扩大内需纾解社会矛盾的主要方面：民生问题居多发展改革追求的目的：让人民过上好日子兜住社会问题的底：维持稳定的基本前提五中全会：全面建成小康社会的基本目标（二）解决民生问题的基本思路解决民生问题基本前提：不再与民争利推动基本公共服务均等化：实现公共性创新公共服务运行方式：提高服务效能创新公共服务组织方式：提高服务便捷1、解决民生的前提：不再与民争利社会主义与政府调节能否解决民生与公平？利益形成机制的改变：从再分配到利益博弈的公平起点与过程的公平比政府的再分配更为重要市场化与民主化改革比政府对解决公平更可靠在一个特权社会结构中：强调共同富裕越多，社会就越不公平。“当中国梦遇上权贵资本主义”（秦晖）三大公平是前提：权利、机会、规则结果：政府的再分配；社会主义的追求

民生疾苦的根本原因：与民争利（GDP：突破10万亿、人均7575$）财税：14万亿（广义超20万亿）（继续减税降费）国企：超150多万亿（收缩与回归公益属性）事业单位改革：100多万亿（收缩与回归公益属性）外汇：超4万亿$（广义M2为136万亿）（改革外汇储备政策、寻求出路）金融：企业和公民为银行打工（改革金融体制:服务实体经济）教育、医疗、住房责任的社会化（新时期三座大山）土地：最大的财产分配途径

（改革土地收益的分配政策）

2、公共服务体系建设的目标：公共性

建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

<关于深化行政管理体制改革的意见>

公共性：客体的公共化均等性：主体的国民待遇原则可持续性：国情基础上的公平与效率统一

3、创新公共服务运作体系：提升效能性

政府主导：增加投入与科学规划社会参与：公共选择与求同存异多元主体：扩大供给与选择机会资源整合：整合开发与有效利用适度竞争：打破垄断与增进效率有效监管：确保公平与效能实现2/4/2023164、创新公共服务的组织运营：提升便捷性服务文化的内化服务平台的建设绩效导向的管理精细化过程控制服务传输信息化责任机制完善化（三）以服务型政府深化公共服务的体制改革切实推动政府职能转变完善政府服务责任清单公共资源的收益社会化确保政府的投入与调节解决政府间责权的失衡推动部门服务资源整合完善民生导向考核体系理念价值的转型以整体性治理为框架推动组织结构的重组与业务流程的再造治理系统与平台建设公共政策导向的调整统治观、管制观过于部门化过多层级化条块分割化任务职能型铁路警察型经济优先效率优先大部制：模块管理扁平化：分权管理集成化：整合管理协同化：跨界合作一体化：无缝衔接公益优先公平优先信息化、整合化治理观、服务观1、以建设服务型政府实现政府全面转型政经、公私不分的全能型职能职能体系的转变理顺政府、市场、社会关系建立有限有效政府物理化、分散化2023/2/4192、政府角色与功能转变根本思路：市场化、社会化、公共化

两个新凡是：凡公民能自决的，政府都要退出；凡市场能调节的，政府都要退出

政府要全面而正确履行五大职能：切实用好政府“看得见的手”，发挥公共功能

（良好公共治理的三驾马车：以结构分化推动简政放权，理顺外部关系与相互合作）

在简政放权与结构分化的改革进程中，政府对市场、社会的动态平衡能力很重要

金字塔型集权整体治理结构结构分化公民社会公共政府自由市场3、结合三个清单建设明确政府部门公共服务事项的法定责任按照强化公共服务的要求，梳理部门以促进社会发展为目的、直接为行政相对人行使各项权利创造和提供必要条件所开展的具体服务事项，一般包括基础性服务、经济性服务、安全性服务和社会性服务等。重点是保障基本民生需求的义务教育、就业、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务内容，以方便企业和群众办事，接受社会监督。要防止公共服务事项行政化，不能将行政管理的具体工作列为公共服务事项。核心解决：效率不够高、态度不够好、服务不够优、责任感不强。2023/2/4214、确保公共资源的社会属性与公益属性

国有企业的改革：回归公益属性事业单位的改革：回归社会属性土地制度的改革：确保农民收益林矿资源的改革：回归社会收益5、深化投资体制改革：保障民生领域的政府责任合理界定政府投资主体和投资领域：原则不再直接投资经营性国有企业或一般生产建设领域。政府投资集中“基础性”、“公益性”、“兜底性”。细化政府投资目录、企业投资的负面清单。发挥国家重大项目和政府投资的平衡与调节功能:促进地区间、城乡间公共支出的均等化以及社会的平衡发展。开放市场，公平竞争：凡国家法律、法规未明令禁止和限制的投资领域，都向国内外投资者开放，努力激活社会投资，加快投资市场化、社会化、多元化步伐。同时，通过打破行政性垄断、地区封锁，建立统一的市场体系；通过开放生产要素市场、资本市场、土地市场、劳动力市场，推进现代市场体系建设。2014年两会强调：制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法；制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法；在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目；加大政府向社会购买服务。从2014年10月8日到2015年1月7日整整3个月内，国务院共召开常务会议12次，其中计有6次涉及投融资体制改革内容。为了更好地稳定投资增长，投融资改革在2015年全面提速，基础建设和新兴产业两大领域将明显获益。2015年财政投资的适度扩大：财政赤字增加至1.62万亿（赤字率从2.1%增至2.3%，增加2700亿），以应对经济下行压力。同时，处理好债务管理与稳增长的关系，创新和完善地方政府举债融资机制。适当发行专项债券。保障符合条件的在建项目后续融资，防范和化解风险隐患。

李克强经济区间管理思想与定向温刺激政策：民生、三农、中西部、引导产业升级6、解决政府层级间的责权利倒置与失衡问题：以财税制度改革保证服务能力

（事权、财权、税权的重新调整；以责任与支出相一致，建设现代财政制度；转移支付模式与功能调整；减少层级的省管县、跨区域合作治理、以及必要行政区划调整—地方政府改革很重要）

进一步的思考：地方政府改革的出路？放权以后的地方制约——横向制约——人大的控制作用

高层——

（指挥命令）忙死、财政喜气洋洋

×

中层——

（中间梗阻）闲死、财政马马虎虎

×

基层——

（请示汇报）累死、财政哭爹喊娘“基层的矛盾，责任并不完全在基层干部身上。一些问题的解决，超越了基层干部的能力，需要机制、体制、政策，需要从全局来考虑。”土地财政的根源。7、大部制改革的实质与内涵：以整体性治理提高公共服务资源整合能力

（七整合：职能、政策、资源、信息、流程、标准、机构）8.改革干部考核体制：形成科学的政绩观与评价体系

（形成上下一致的改革目标函数与内在一致的动力机制）（习近平关于发展速度；不再唯GDP论英雄；改革考核指标体系；差别化考核机制）决定强调完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标权重，更重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。

只有先解放官员，才能解放政府，最后才能解放企业和社会，形成政府与市场、社会的理性关系，更好地发挥政府的作用。不唯票、不唯分、不唯GDP、不唯年龄深层次改革：干部唯上还是为下！命运由谁决定是根本——政治体制改革

三、共享发展的核心：解决利益失衡

树立正确的利益观：冲突与协调利益协调的价值：公平正义原则建立健全社会利益有效协调体系要逐渐缩小日益扩大的三大差别推动公共政策导向的结构性转型改组社会结构提高利益博弈格局不断推进司法、执法的公平正义公平观的变化：生存性向需求性公平观的变化：更关注权利公平分蛋糕的价值：公平分蛋糕的标准：规则分蛋糕的过程：博弈（一）执政目的的回归：由“以人为本”到“以民为本”

（什么叫为人民服务或公共利益：理念、政策、机制、体制——求最大公约数）（二）以公平正义确保政府和政策的合法性：重建社会价值与秩序的基础（政府是社会公平与公正的守护者）

权利公平

机会公平起点和过程的公平:初次分配

(追求绝对公平：市场经济和民主政治的要求)

规则公平

结果公平

事实的公平:再分配

(追求相对公平：社会主义的本质要求)

利益形成机制的改变：从再分配到利益博弈的公平起点与过程的公平比政府的再分配更为重要市场化与民主化改革比政府对解决公平更可靠

（在一个特权社会结构中：强调共同富裕越多，社会就越不公平）

（三）逐渐形成社会利益协调的新模式：表达、博弈、协调有效协调利益冲突是社会稳定的前提是社会和谐的基础建立自由开放的利益表达机制：有说话机会有说理平台利益代表制到利益表达与协调制的体制设计：讨价还价与求同存异约束党政部门自利化以及被权贵集团捕获的掠夺行为：改变失衡的利益结构政府功能重在帮助弱者：政府的底线理念与制度现实与改革（四）结构上重点解决社会发展三大失衡缓解收入分配差距平衡区域发展差异推动城乡的一体化最大限度地减少矛盾产生的社会根源实现城乡发展与区域发展的统筹安排（五）结构视角的现代化战略转型：五位一体建设的现代化

（什么样的现代化、什么样的发展）社会建设是基础（关注民生与公平正义）政治建设是保障（民主与法治）文化建设是灵魂（解决精神危机实现文化强国）生态建设是条件（美丽中国永续发展）经济建设是中心（转变经济发展方式）全面建成小康社会（六）进程视角的现代化政策转型：由经济发展到社会发展

（与民争利到成果共享；由权贵结构到机会平等和包容发展