土地农民与城乡一体化-十八届三中全会《决定》涉农条款解读 4

土地农民与城乡一体化

——十八届三中全会《决定》涉农条款解读洛南党校中共洛南县委党校李健改革，从农村破冰。由此开创我国“三农”发展的黄金期。35年前，党的十一届三中全会为农村改革指明了航向，广袤田野从此焕发出勃勃生机。农村经营体制改革、粮食流通体制改革、农村税费改革、农村综合改革、农村金融改革……35年来，一系列深刻的变革，极大地解放和发展了生产力，农业农村发展实现了历史性跨越。改革，从破解城乡二元结构发力。再次承载亿万农民的新期待。

35年后，党的十八届三中全会再次吹响了改革的号角，“三农”发展迎来了又一次重要机遇。健全新型工农城乡关系，加快构建新型农业经营体系，完善城镇化健康发展体制机制，建立城乡统一建设用地市场……这一幅幅愿景展现在人们面前，鼓舞着农民的斗志、热情和干劲。坚定信心，凝聚共识，统筹谋划，协同推进。农村改革，站在新起点。登高远眺，我们依然任重道远。

《决定》惠农措施摘选

党的十八届三中全会《决定》对深化农村改革作出了全面部署，对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鲜明的时代特征。

《决定》惠农措施摘选

《决定》以赋予农民更多权利和利益、推进城乡发展一体化为主线，明确提出了“三个赋予”、“三个建立”、“四个鼓励”、“四个制度改革”、“五个保障”、“五个城乡统筹”、“六个推进”、“六个完善健全”、“七个允许”的农村改革任务和举措。

三个赋予

赋予农民更多财产权利，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，建立农村产权流转市场，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。三个建立

四个鼓励鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励农村发展合作经济，鼓励社会资本投向农村建设。四个方面的制度改革改革完善农村宅基地制度，改革农业补贴制度，完善集体林权制度改革，加快户籍制度改革。五个保障

保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。五个方面的城乡统筹

统筹城乡基础设施建设和社区建设，统筹城乡义务教育资源均衡配置，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展。

推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，推进城乡基本公共服务均等化，推进农业转移人口市民化、逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系、在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。六个推进六个完善、健全

完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，完善农产品价格形成机制，完善粮食主产区利益补偿机制，完善农业保险制度，健全农业支持保护体系，健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，允许通过试点推进农民住房财产权抵押、担保、转让，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业，允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价。七个允许一、我国农村土地政策沿革1、土地制度改革

中华人民共和国成立后，全国广大农村土地的50%-80%仍为地主所有，另有10%-15%为富农所有。从1950年开始至今，中国先后进行了四次较大规模的土地制度改革，或者说农村土地流转政策经历了四个时期。

土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称集体土地：农村和城市郊区的土地一般属于农民集体所有，除法律规定属于国家所有以外土地归农民集体所有。2、早期农村土地所有制度演变1950-19521953-19561958-1978TEXT1978--土地改革农业社会主义改造人民公社化家庭承包制土地改革改革后TEXT封建地主土地所有制地主收租生产资料归地主农民被压迫农民土地私有制农民自给自足生产资料归农民解放生产力农业合作社（1952-1956）初级农业生产合作社

初级农业生产合作社亦称土地合作社，简称初级社。它建立在主要生产资料私有制基础上，劳动报酬根据按劳分配原则，采取劳动工分的形式。它是合作农业经济的一种形式，是中国农民走上社会主义道路的决定性步骤。初级社的进一步发展是高级农业生产合作社。

高级农业生产合作社

简称高级社。它实现了土地等主要生产资料的公有和社员个人消费品的按劳分配。由于高级社实现了土地等主要生产资料的公有制和按劳分配，因此是完全社会主义性质的合作经济组织。农村人民公社（1956·1978）

人民公社是一种“政社合一”组织，分为“农村人民公社”和“城市人民公社”，而以前者最为著名。农村人民公社属于当时计划经济体制下，农村政治经济制度的主要特征，即农村计划经济时代。人民公社既是生产组织，也是基层政权，普遍存在的时期为1958年至1978年中国农村经济和农民生活没有多少实质性的改善。人民公社也为“三面红旗”之一，另外两个分别是“大跃进”及“总路线”。生产队

生产队，是指中国社会主义农业经济中的一种组织形式。产队的土地等生产资料，归生产队集体所有。具体存在的时间为1958年至1984年。生产大队大队本级为独立预算单位，但对生产队有管理和干预权，属于上下级关系。生产队的生产和生活场景3、改革开放以后农村集体

所有土地使用制度的演变

1978年以后，农地制度改革是以联产计酬等多种责任制形态为土地制度变迁的始点，采用渐进、局部均衡、多样化发展的制度变迁方式，直至确立家庭承包经营的农地基本经营制度。

二、从《决定》视角看土地与农民

（一）土地与农民

土地与农民的关系是最重要的社会生产关系和经济关系。30多年前正是农村集体土地以家庭承包为发轫的改革，终结了“三级所有、队为基础”的农村集体土地所有制关系，极大释放了农民的生产积极性。由土地制度变革驱动的农业生产力发展突飞猛进，让我国农村摆脱贫困，进入温饱，翘盼小康。

土地制度是农村最基本的制度，土地关系是农村最基础的生产关系。土地权益也是农民最大的一块利益，所以土地制度的问题确实牵一发动全身。在土地制度的改革确实关系重大。十八届三中全会《决定》对农村土地制度改革作出了比较全面的部署，其中有许多的创新和突破。我们先要弄清所谓农村土地制度改革主要涉及哪几个方面1、城镇建设用地与农民

30多年来，与我国经济高速发展相伴产生的是工业化和城市化的高速推进，与工业化和城市化相伴随的是城市土地版图的日甚一日的扩张。供给城市的建设用地从哪里来，无疑是农村集体土地的华丽转身。土地从集体性质转变为国有性质，我们政府从来采用的都是征用手段。农村集体土地经过政府收储转为国有后再经过招拍挂牌完成市场“买卖”，政府垄断土地一级市场，并从垄断中谋取巨大利益。征地给予农民的补偿标准与经营性土地价格相比严重偏低，农民在城市化的土地增值收益中被边缘化。这种情形日后将被扭转。

十八届三中全会决定，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，同时缩小征地范围。这就告诉我们，今后农村集体经营性用地入市后，已不是以往全采用征地方式；但也不是皆和国有土地同权同价。在符合规划和用途管制的前提下，一部分采用征地做法，但尽量缩小征地范围，一部分则与国有土地同等入市。在征地和“就市论市”的两者选择中，依据的是城市规划和用途管制。

2、厘清范围

根据城市发展的功能区划和土地用途，我们就会比较清楚：城镇基础设施用地、公益服务事业用地、工业用地、商业用地、居民住宅开发等，哪些应属于征地范围，哪些应“就市论市”、与国有土地同权同价。但这过程中会出现一个问题：一些农民的土地划入公益服务事业用地，采用征地做法；一些农民土地划入经营性用地，可以就市论市。两者利益反差鲜明，我们工作中难以说服农民。或许比较简洁和科学的做法是：统合征地和“就市论市”两种行为，不论各个区块地块的规划用途，统一按照百分比切割：凡是进入城镇建设规划用地范围的，按照一定的百分比如五五开或四六开，将一部分划归为征地，一部分划归为与国有土地同权同价用地，如此则可以让有利益攸关方的每一个农民得到公平待遇。3、保全利益

一方面是城市发展的需要，一方面是农民的利益，两者的利益我们都需要兼顾。为了城市的发展，我们在一定时期内还不能舍弃征地的做法，但应当尽量缩小征地范围，提高被征地农民在土地增值收益中的比重。为了农民的利益，在符合城市发展规划和用途管制的前提下，我们应该允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。4、关于允许农村集体经营性建设用地入市

这里有三个限定词：一是它是集体的经营性建设用地，并不是集体的所有的建设用地，因为农村还有公益性建设用地和宅基地，更不是原来建设用地之外的其他耕地，这是一个限定词。二是符合规划。即使取得土地使用权，要建设什么也要符合规划。

三是用途管制。概括地说，允许入市的只是农村集体经营性建设用地，必须在符合规划和用途管制的前提下，农村集体的经营性建设用地才可以出让、租赁、入股，并不是说所有的农村建设用地都可以自由入市，而且即便是集体的经营性建设用地入市，首先也还要确权、确地，不能无证转让。还要规范公开的市场操作，不能私下授受，所以需要开展试点，不是一下就推开的。

（二）农村集体土地承包经营地与农民

这是我们最基本的土地制度安排，是指农村的土地是农民集体成员的土地，是集体所有，而且多数是村民小组的集体成员共同所有。土地分国有土地所有权、集体土地所有权，集体土地所有权里面50%以上是村民小组的所有权。

农村集体土地承包制的受施者农户。不是承包给农户的某一个成员，承包单位是家庭，我们是家庭承包责任制。这儿就有了一个问题：为什么有时候说农民家里有一个孩子上上了大学，在城里留下来工作，没有回家，他的田没有收回来，因为他父母亲，还有其他家庭成员还在村里当农民，在种地，所以他的田是不收回来的。《决定》讲得很清楚，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。

农户的承包经营权是要保持稳定，是长久不变的。同时在原来的占有、使用、流转、收益等权益的基础上，再赋予农民对承包经营权的抵押、担保的权能，值得注意的是，承包经营权抵押的客体是土地经营权，不是承包权。也就是说，在承包或者流转土地上从事农业生产，并处置农产品的权利，所以不是承包权，更不是所有权，而是经营权。1、农村承包土地的基本权益三种权：首先是集体的所有权；第二是农户的承包权；第三是生产者的经营权。切记：我们现在流转的，也可以在一定条件下抵押、担保，指的是经营权。2、承包经营权的流转

十八届三中全会决议则采取了最大胆的突破：加快构建新型农业经营主体，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。”

在农村土地承包经营过程中，我们的政策是一直在鼓励和提倡土地承包经营权流转并以此促进农业适度规模经营的。

《决定》的耀眼地方就在于土地承包经营及其流转中引进了工商资本。从比较中更可以看出此次的创新和改革力度之大之深入。3、存在的问题

在推进改革的进程中，我们必须有所警醒：当今全球资本流动性过剩，需要防止工商界过剩的资本假借农业产业化名义到农村圈地，圈而不种，圈而不养，甚至改变土地的农业用途与性质。我们仍必须牢牢记住：土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上，任何组织和个人不得强迫农户流转土地。（三）宅基地、房产与农民

宅基地就其本意而言，是指公民用于居住房屋的建设用地及其附属用地。公民基于法定程序取得的宅基地受法律保护，任何单位和个人不得侵害公民的宅基地使用权。

宅基地买卖纠纷一直存在，农民宅基地使用权由于是村民基于其身份而无偿取得的与集体经济组织成员的资格是联系在一起的。在一定程度上，宅基地具有社会福利和社会保障的功能。所以，农村房屋宅基地可以在本村村民之间互相买卖流转，卖给非本村人的属于无效的买卖。

保障农户的宅基地用益物权。改革完善农村的宅基地制度，通过试点慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索增加农民财产性收入的渠道，这是《决定》中讲的，我们要全面理解，绝不能误以为农民的宅基地就可以自由买卖了，城里人就可以到农村买个宅基地盖房子，甚至盖别墅了，中央的精神不是这个意思。

十八届三中全会突破的意义就在于此，它赋予农民更多的财产权利。从宅基地产权来说，就是赋予用益物权，赋予抵押、担保、转让权利。显然，农民宅基地的完整产权得到法律的认可还有很长的路要走这是农村土地产权制度建设上一次历史性的飞跃。

接下来的工作，就是对乡村农民盖房在不违反乡村土地利用总体规划和村镇建设规划的前提下，我们的地方政府应该给予确权，做好登记、造册、颁证等基础性工作。政策突破

三、《决定》涉农条款解读

我国有18亿亩的承包地，70多亿亩的林地、荒山秃岭，、湿地。还有接近2.7亿亩的非农建设用地，都在农村。全国的城市建设用地才2.7亿亩。农村的建设用地也是2.7亿亩，农村还拥有18亿亩承包地，还有70多亿亩林地、荒山秃岭。大多土地都在农民手里，城市地很少。但是城乡收入差距又特大，全国农民的每年的纯收入甚至不到6000元。农民拥有这么大的财产，从这个财产得到的收入不到他们收入的3%，巨额的财产没有给农民带来多少财产性收入。但是城市居民这些财产给城市居民带来了很大的收入。

我国城市总共2.7亿亩地，带来那么多财产的收益，家里你有两套房子，租出去一套，能带给你不菲的收入。但是如何让农村这一批财产能够给农民带来更多的收入来？这可以说是《决定》涉农问题的核心所在，就是土地，农民的地。

所以，“建立城乡统一的建设用地市场”尤为重要。

目前盛传有个“两只老鼠”的说法，我国有2.7亿农民到城市打工，挣点钱，在老家建了很漂亮的房子，但是让老鼠住，自己继续留在城市，住地下室之类的，住老鼠窝。这么大的一笔资产，这么多的流动人口，那么怎么才能够让我们的土地给农民带来财产，从而使我们国家目前巨大的城乡差距、巨大的地区差距能够彻底的解决，过去土地就一直是摁住，一直没有转化为农民的财富，所以很多人讲，中国农村的土地都在那儿睡觉，成为巨大的沉睡的资产。

目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的土地资本。

农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正的流转。1、加快构建新型农业经营体系

把加快构建新型农业经营体系作为推进农村改革和制度创新的重要内容，这是把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重的战略性安排，是加快发展现代农业、推进农业经营体制机制创新、进一步增强农村发展活力的重要手段。2、新型农业经营体系的突出特征

集约化——在一定面积的土地上，集中投入较多的生产资料，运用先进的技术和管理办法，获得较高产量和收入的一种集经济效益、生态效益、社会效益为一体的农业经营方式。

专业化——相对兼业化而言，是农村社会分工深化和经济联系加强的结果，专业户一般规模比较大，以家庭经营收入为主要收入来源，发展方向是专业大户和家庭农场。

3、新型农业经营体系的突出特征组织化——相对分散经营而言，既包括农户的联合与合作，也包括产业链条的延伸，通过把分散的个体农户组织起来，建立有规模、有组织、有科学管理的合作形态。社会化——在现阶段的突出重点，就是发展农业社会化服务，使农户克服自身小规模经营的弊端，从而获得较高经济效益。4、加快构建新型农业经营体系的着力点

首先，加快培育新型农业经营主体。专业大户、家庭农场是规模化生产主体，应注重引导其向采用先进科技和生产手段的方向转变；农民专业合作社应成为引领农民进入市场的主要经营组织；龙头企业应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用，并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务。其次，积极稳妥发展规模经营。需要根据各地工业化水平、资源条件和经营者能力发展适度规模经营，引导和鼓励承包地“互换并地”、承包地流转、土地股份合作等多种形式的规模经营模式。另外，还要探索组织模式创新。提高小农户的组织化程度，特别要重视农民专业合作社的规范发展，推动龙头企业与专业合作社深度融合，鼓励农民以承包土地入股合作社或龙头企业，鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，实现农民增加收入。5、未来的新型经营主题

眼下，我国家最大的一个核心问题就是就是食品生产的安全。这也是未来农业经营主题，一家一户是干不了的，得依托合作社，一个合作社有几千亩地，种的时候都在合作社内部种，按照统一的标准打品牌，然后，直接到市内小区、超市开柜台，从生产到销售都在公司内部进行，这个时候安全质量就可控，但是价格要比一般的商品高一倍，但是我们质量是保证，所以这个新型经营主题它将来的核心应该在这一块，就是要解决。这块儿比起农贸市场，要火的多了。因为农贸市场买的东西你不知道这个菜是哪儿的，所以不放心，有安全问题。6、赋予农民财产权益小结

因为农民的集体建设用地是农民的；宅基地也是农民的，承包地还是农民的，实际上在这三点，都进行了很多的改革。农民直接受益的第一部分，就是抵押，担保，可以贷款了。既可以抵押，也可以担保。还可以贷款，还可以入股，这是第一部分。第二部分，就是农村集体建设用地，可以建工厂，甚至可以在规范允许范围建商品房，所以这些内容都是国家大方向。

（三）建设中国特色的城镇化道路，

推进人的城镇化1、推进城市建设管理创新，建立透明投融资体制。2、推动农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业人口转为城市居民。3、建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩。4、还有推进城市公共服务全覆盖。5、城乡居民基本养老，基本医疗保障制度的接轨、整合。6、加快生态文明建设。

我们要推进的城镇化，是“以人为核心”的城镇化，除了推进城市建设管理创新，切实提高城市对于人口和二三产业集聚的综合承载能力以外，最重要的改革任务就是两条，一是“推进农业转移人口市民化”，一是“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这意味着与之相关联的城乡户籍制度、土地制度，以及住房和社会保障制度、公共财政制度，都要进行相应的改革，以使“农民工”为表征的城乡人口无序流动，最终回归至“农村人口城市化”的正常社会变迁。1、关于城乡二元结构是制约

城乡发展一体化的主要障碍

农业和农村发展，离不开工业和城市的辐射和带动；同样，工业和城市发展，也离不开农业和农村的支撑和促进。城乡一体化发展，就是把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体，充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进作用，特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

《决定》明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

所谓城乡二元结构，就是在制度层面把城镇居民和农村居民从身份上分为两个截然不同的社会群体，公共资源配置和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农民享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能平等参与现代化进程、不能共同分享现代化成果。比如，在户籍制度方面，户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。

基本公共服务制度方面，财政对农村公共设施建设、义务教育、公共文化服务、社会保障的投入强度明显低于城镇，农村低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平明显低于城镇，特别是城镇社会保障体系对进城务工农民的覆盖度较低