流动人口与城市化

流动人口与城市化2013.3.29中国的城市化现象乡-城流动（民工潮、大学生就业）工作、居住、上学、就医、职业培训等。

该部分人口是推动城市化进程、提升城市化率的主要力量。

城市的应对子女就学、社会保险、计划生育、考试鉴定等

仍存在选择性的功能排斥，高租金者准入的管理思路清晰，调节人口流入结构的目的明显。

广东省中山市的积分制

2009年，广东省中山市人民政府率先出台《流动人员积分制管理实施细则》，探索通过“积分制”，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。该项全新的政策探索被认为是推动流动人口享受城市基本公共服务和打破户籍坚冰的务实路径。

流动人口的城市化状态停留在经济系统意义上的就业城市化。与城市的关系“若即若离”。仍然处于“半城市化”的摇摆状态。2010年底的全国第六次人口普查数据显示，居住在城镇的人口为6.656亿，中国的城市化率达到49.68%。其中，跨市的流动人口（即人户分离人口）达2.214亿，占城市人口总量的16.53%；

2011年的中国内地城市化率首次突破50%，达到51.3%。重点讨论的问题1、流动人口为何会停留在半城市化状态？2、异地城市化是流动人口完全城市化的最大困境。3、应该采取怎样的城市发展策略助推流动人口市民化？1、流动人口为何会停留在半城市化状态？流动人口——主动的城市化选择城市政府——被动的应急性应对（1）流动人口——主动的城市化选择流动人口的主动城市化已不可逆。

长远来看，农业不再是剩余劳动力的“蓄水池”，农民进城打工已具有不可逆转性（蔡昉，2010）。

乡城之间的人口流动特征已然发生了显著的变化。

①由早期的短期性、单身化迁移向长期性、家庭性为主导的迁移趋势明显。

②流动人口渴望融入城市，省域的流动人口东南飞、省域内的则聚集在大城市、中西部中小城市的吸纳潜能未能发挥。

2008年金融危机东南沿海出现招工难

2010年，第六次人口普查数据中，0-14周岁的流动儿童为2291万，比2005年全国1%人口抽样数据显示的1833万增长458万；离开户口登记地的达5813万，占流动人口总量的26.3%，比2005年增长900万。2010年，广东、浙江、上海、江苏、福建等东南沿海省市及北京的跨省流动人口共约达5815万，占全国跨省流动人口总量8588万的2/3。河南省作为人口流出大省，常驻人口低于户籍人口，但郑州市2010年常驻人口达862.65万，比五普时增长196.75万，主要集中在市区；2010年湖北省常驻人口为5723.77万，户籍人口为6175.97万，常驻人口低于户籍人口，但武汉的常驻人口十年间增长174万；陕西省常驻人口十年间增长127.97万，其中西安市十年间的增长数据为105.64万，占全省增长总量的82.55%。（1）流动人口——主动的城市化选择流动人口的城市化面临着较为严重的政策阻力——其自生性的城市化过程势必艰难。

①目前的户籍制度及其附带的保障制度仅仅解决了流动人口进入城市的制度障碍。

因此，除少部分经商的私营业主在大城市中的生存能力较强，可依靠自身能力融入城市、实现市民化外，其它三类均难以融入。

②有关农民工经济社会地位的制度性变革取得一系列实质性进展，2006年出台《关于解决农民工问题的若干意见》。

但是，考察整个城市层面，乡城流动人口仍然处于就业和收入水平为衡量标准的人口金字塔的塔基上。

总体上，城市中的流动人口可分为“工业从业人员”、“中低端第三产业的个体从业者”、“经商的私营业主”和“失地失业的农民”等四类（孙立平，2008）。Ⅰ流动人口的就业单位以个体和私营为主，就业面狭窄，多集中在第二三产业中技术含量低、劳动强度大的相关职业（韦小丽，2008）；Ⅱ存在着显著的非正轨就业现象，就业地点和岗位缺乏稳定性（刘艳，2009）；Ⅲ流动人口的职业身份多为企事业单位中的“长期工/合同工”或“临时工”，单位附加性增强，但职业地位并未提高，在非农产业中从事的依旧是偏体力型或社会地位较低的职业（宋健，2010）；Ⅳ流动人口内部要形成与城市整体相一致的就业结构和收入结构，并非朝夕之事。（2）城市政府——被动的应急性应对我国的城市化机制一直表现为“空间城市化”，人口的城市化远滞后于空间城市化。

人口城市化意味着成本，空间城市化蕴涵着经济利益。不可否认，我国流动人口政策的变迁，从“管理控制”向“服务管理”转变的趋势明朗，消除歧视、保障公平、迈向融合正成为政策之要旨。但总体上宏观政策在地方的实施相对于人口流动是滞后的，各地城市政府的政策宽度和深度，重经济利益、轻公共福利的特征溢于表面。

Ⅰ2000年以来，中央政府开始逐步清除针对进城务工人员的行政性事业收费、就业歧视和针对流动儿童借读费和赞助费、废除收容遣返制度等带有歧视性的法规和政策措施。

Ⅱ逐步建立流动人口的社会保障，将农民工纳入医疗工伤保险范围、为进城务工人员提供职业技能培训和岗位培训、放宽农民进城就业和定居的条件。

Ⅲ并在2006年首次提出要把农民工纳入城市公共服务体系，要求在编制城市发展规划、建设公共设施上，统筹考虑长期迁移的农民工的需要。上海的流动人口政策：①但仍存在选择性的功能排斥，高租金者准入的管理思路清晰，调节人口流入结构的目的明显。②乡-城流入人口仍然被滞留在这种选择性的制度安排之外。

深圳市的流动人口政策：①公共服务却限在就业服务、疫苗接种、车辆入户、长期房屋租赁等权益上。

②与乡-城流动人员悠然相关的养老保险、医疗保障等却未提及，子女入学、公共租赁住房等权益还被附加了相关条件。

北京市的暂住证政策：乡-城流动人口的公共服务和社会保障被维持在就业、子女就学等有限领域。上海的流动人口政策经历了“蓝印户口”、“引进人才居住证”、“居住证”和“持上海居住证人员可申办该市常住户口”的改革过程，准入范围由购房投资类人员、到来沪工作或创业的国内外本科学历以上的优秀人才、再到人才、就业和投靠就学者。深圳市于2008年8月全面推行居住证制度，规定凡在深圳市内居住30日以上、16~60周岁的非户籍人口，只要符合在深圳市从业、拥有所居住房屋产权、符合有关办理人才居住证和海外人才居住证条件、具备技术或资金条件的创业者、市政府规定的其他情形等条件之一，均可申办。北京市对具有两年以上工作经历并取得学士及以上学位、或者具有中级及以上专业技术职称或相当资质、或者特殊领域紧缺急需的优秀人才推行福利待遇更全面的工作居住证制度。（2）城市政府的应急色彩经济层面：乡-城流动人口在推动经济增长上受到肯定、得到重视。其推动的城市化甚至被视为经济增长的新源泉和新引擎。

①但流动人口对经济增长的作用仅集中体现在以生产促增长上。

②在当前我国经济模式由外向型出口向内向型消费过渡的背景下，社会保障的不健全和公共服务的短缺使得流动人口放松储蓄而扩大消费以拉动经济增长的潜能未能激发和显著释放。公共福利层面，乡-城流动人口的城市化却被排斥在外，城市基础设施和公共服务设施供给迄今没有把农民工的需求完全考虑在内。

一定程度上成为城市政府加快土地城市化进程的工具，即城市政府在拉开城市框架、拓展城市面积、转农用地为城市建设用地的过程中，流动人口导致的城市人口增长都是重要的规划考虑因素。

无论是从经济持续增长层面还是公共福利层面，这些政策或制度安排的前提都不够充分，流动人口与经济问题和社会问题之间的关联，缺乏长期与内在的必然联系。流动人口——主动的城市化选择和自生的城市化模式，势必使得城市化进程艰难。城市政府——被动的应急性态度和不彻底的应对，势必导致流动人口的市民化进度缓慢。那么，流动人口的半城市化状态势在必然。（2）流动人口完全城市化的最大困境：

异地城市化地方政府不是以人为中心来推动城市化，人口城市化明显慢于土地的城市化。跨省市流动的异地人口很大程度上更是被排斥在外，中国城市化的最大问题就是外来人口的市民化问题。中国发展报告（2010）坦承，“经营城市”、“以地生财”、“土地财政”导致了土地城市化明显快于人口城市化，1990~2007年间，我国城市建成区面积由12856km2增加到35469km2，共增长了280%，年均增率达17%左右；分析我国城镇人口增长与用地增长的比例，除广州、南京等大城市中两者的增长基本等速外，其它城市的用地增长都远超过人口增长。（2）中国城市化的最大问题就是:

外来人口的市民化问题

站在地方政府充满经济理性的“经营城市”的施政立场，异地人口与本地人口具有三点显著的差异。一、地方政府主导的城市化对本地人口的利益触动最直接、最根本和最彻底，对此必须进行针对性的赔偿；城市政府在城市开发过程中也获得了可观的经济效益，通过提供各项社会保障所支付的成本在可观的经济利益面前显得理所应当。异地人口与地方政府之间缺乏这种直接的利益关联。二、异地流动人口，尤其是从事体力劳动的外来务工群体获取社会保障而需政府支付的城市化成本要大得多，地方政府面临的是从设施供给、服务供给、制度保障等一系列的从无到有的完全增量式投入。从解决的程序上看，流动人口的流入是长久持续和源源不断的，政府为此而提供各项保障的时间成本也是巨大的。而地方政府为本地人口的城市化所需支付的时间成本却是一次性的。

三、相对于按照户口来源计算的规模较为定量的本地人口，流动人口规模之庞大对于地方政府来说确实意味着难以估量的财政支付，户籍改革一旦快速推进，在现今固化的财政收入和分配关系下，地方政府势必难以轻松招架。

（2）中国城市化的最大问题就是:

外来人口的市民化问题单从公共服务的实施可行性上，在目前相对静态和固化的社保管理体制下，流动人口的社会保障存在明显的制度陷阱。2009年12月28日，国务院办公厅发布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，旨在进一步明确流动人口管理框架中不断注入社会福利和公共服务的内容，过渡性地实现流动人口跨省转移接续基本养老保险的有限平等的制度安排；但2010年1月7日，深圳就爆发了有史以来规模最壮观的“农民工”退保潮.人口跨统筹区域的流动和跨越多个保障模式的变动使得社会保障的转换接续变得复杂和繁琐，直接加大社会保障的计算难度。（2）中国城市化的最大问题就是:

外来人口的市民化问题目前来说，实现公共服务设施在异地流动人口和本地人口之间的供给均衡尚需巨大的资金成本和时间成本，依附于多项制度改革的各社会保障服务实现供给均等将会更加艰巨。操作层面上的困境必然与当前社会保障体系的局域化（以地方为主，缺乏富有弹性和统一的全国社保模式）、分税制的财政体系、不健全的社会保障转移支付体系等制度建设因果相连。实现公共服务均等化所涉及到的各项制度的改革和优化也将是一个长期的过程。

（3）应该采取怎样的城市发展策略助推流动人口市民化？现实：城市化面临着提高流动人口社会保障、增加经济收入、增强职业技能、均衡流动人口的区域布局等一系列责任。现实与反思反思：我国城镇化应避免过度依赖人口的异地转移，防止出现面大量广的钟摆式和候鸟式人口流动并造成巨大的社会代价；避免过度依赖农民工不彻底转移的半城市化造成农民工权益缺失

。必须从战略的全局的高度对中国流动人口问题加以审视和考虑。（3）应该采取怎样的城市发展策略助推流动人口市民化？站在城市规划学的角度，从我国城市的可持续发展层面，对于流动人口的完全城市化，应从两个层面进行认识：1、如何看待我国的城市化？2、如何通过合理的城市发展策略促进流动人口享有均等化的公共服务？①

如何看待我国的城市化？我国的城市不具备全面推动流动人口完全城市化所需的资源空间。

①以土地资源为例，在我国的空间城市化主要来自农用地且耕地占补难以平衡的前提下，我国城市的空间拓展面临着严峻的土地制约。

②目前，业界提出了通过“城乡建设用地增减挂钩”的途径来增加城市建设用地，但在实施的过程中困难重重，难以有效提高城镇建设用地的规模。我国流动人口驱使的城市化进程仍持续加速。处于城市化进程S曲线中的急速上升阶段。

——不应追求过高的城市化率

专栏1：坎南的适度人口理论

英国经济学家坎南指出，任何一个区域或城市的“人口容量”都不是无限的，区域或城市持续供养的最高人口规模应以不损害区域环境质量和破坏资源的永续利用为前提，并保证这些人口具有一定的生活水平，而且都应该朝着与生产活力所可能达到的最高人均收入水平相适应的“适度人口”发展。

2008年底，我国的耕地面积仅剩121.72万km2，与我国确定的18亿亩耕地红线仅相差1.72万km2。

①按照规律，到2030年以后，我国的城市化率将达到70%，届时我国的城市人口将超过10亿。

②我国还将有约3.5亿的人口持续不断地流入城市；我国城市的空间资源是否能够承载10亿的人口规模，值得思考。①

如何看待我国的城市化？事实上，在城市化的中期，一些特大城市和大城市已出现严重的人口超载问题。因此，我国的城市化进程应该基于我国的国情，不盲目追求过高的城市化率，不应为了追求高的城市化率带来的高经济效益，而忽视了人口流动主导的城市化所带来的巨大社会成本和城市资源的承载能力。

——不应追求过高的城市化率深圳市1952.8km2的土地面积承载了1200多万（2009年底的数据）的常驻人口，人口密度居全球第五、全国第一。北京市2009年底的常驻人口达到1972万，已远超国务院批复的《北京城市总体规划（2004~2020）》所规划控制的1800万，在用水方面，即使加上南水北调的供水量，北京市人均水资源量将在十年内跌破国际上公认的300立方米底线。郑州作为中部地区的省会城市，目前也已出现用地紧缺，居住空间严重紧张，郑州市区四环以内的新建居住楼盘，无论是旧改项目还是通过征用农用地进行开发，均为高层，其容积率均在3.5以上，导致楼间距狭窄，居住质量严重下降。

我国的城市化率不必太高。②应该采取怎样的城市发展策略助推流动人口市民化？应采取促使流动人口向中西部地区转移的区域发展策