税收征管法改革国税总局详解

税收征管法修订及

前沿问题介绍2012.07.06一、税收征管法修订前沿问题介绍（一）1949年至改革开放的近30年我国没有创建独立的税收征收管理法律、法规。时代特征：一是高度集中的计划经济模式，纳税户主要是国营、集体企业，企业创造的价值以利税形式上缴；二是税制简单。（二）上世纪八十年代

时代特征：一是纳税户急剧增加；二是税源更加分散，税收征管难度大大增加；三是建立涉外税制体系和重建工商税制，税种增加（两步利改税）到20多个；治税理念：政策治税出现的问题：管理模式缺乏约束机制，出现了大量以税谋私、违法违纪问题。1985年5月在安徽省歙县召开了全国第一次征管工作会议。1986年4月《税收征收管理暂行条例》颁布，共9章、44条，9章即总则，税务登记，纳税鉴定，纳税申报，税款征收，账务、票证管理，税务检查，违章处理和附则。《税收征收管理暂行条例》的不足

仅适用于国内税收的征管控管措施有限行政执法权缺位，无强制执行措施法律级次不高，不能适应对外开放的要求1989年，着手修订。

1992年《税收征管法》颁布共6章，62条，六章即总则，税务管理，税款征收，税务检查，法律责任和附则。（三）上世纪90年代时代特征：全面改革工商税制，如开征增值税，推行分税制，税务机构分设，改革开放进一步深化，90年代初期与末期相比，国家经济形势变化巨大。治税理念：以法治税1992年《税收征管法》的不足：

无纳税人的权益规定，纳税人权益保障严重不足执法行为不够规范税源难以控制，部门协税不力税务执法手段落后、刚性不足2001年，新征管法修订颁布新《税收征管法》从1992年的62条增加到94条，文字增加了约50.9%。在内容上有五大变化：

1、增加了加强征管、堵塞漏洞的税源管理措施;2、进一步明确了税务机关执法主体的地位，强化了执法手段和措施;3、增加了防范涉税违法行为的措施，加大了打击偷逃骗税的力度;4、大量增加了保护纳税人合法权益和纳税人依法享有权利的内容和条款;5、进一步规范税务机关的执法行为，明确了税务机关和税务人员违法行为的法律责任。税收征管法的作用一是促进了税收收入的增长1978年：519.28亿，1994年5070.8亿

1999200020012002200320041031512666151661699720466257182005200620072008200920102011308663763649442542196310477390957292011年的税收收入为1978年的184倍因加强税收征管而带来的税收增长占税收增量的比例在1998年达到51.4%，目前这一比例维持在20%～40%二是增强了纳税人的纳税意识和守法意识，促进了和谐税收征纳关系的形成。

(1)税收保全和强制执行：2001年12.5万户次、2.9万户次降低到2006年的1万户次和8500户次

(2)全国发生暴力抗税案件从1992年的2744起，下降到2005年的39起

(3)办税服务厅、网站、12366热线电话广泛开展服务，提升部门执法形象（四）二十一世纪1、时代特征：（1）市场体系不断健全（2）宏观调控继续改善（3）税制不断改革调整（4）政府职能加快转变（5）国家整体法治水平提高

治税理念：依法治税

依法治税是依法行政的本质要求，需要实现三大转变：

A、由政府权力本位向公民权利本位转变；

B、由依法治民、治事向依法治官、治权转变；

C、由片面强调公民责任向强调政府职责转变。2、社会各界对修改征管法的呼吁2008年，北大财税法研究中心向全国人大提交征管法评估报告2008年，全国人大常委、国务院要求清理法律时，税务系统呼吁修改征管法2008年，有4份人大议案和16份人大、政协提案，2009有7份议案建议修改征管法3、征管法修改的目标

以“服务科学发展，共建和谐税收”为总体目标，按照建设服务政府和法治政府的要求，引入税收风险管理理念，进一步确立纳税人为自主申报纳税主体法律地位，并以此为基础建立征管模式的法律框架，明确双方在征管过程中的权利及义务。4、新征管法的修订计划

分两步：

第一步：修正案

第二部：全面修订

修正案拟解决的问题第一、与有关法律制度相衔接

一是与行政强制法衔接A、滞纳金问题B、

强制执行的期限问题C、强制执行的费用问题D、行政复议问题第二、与刑法修正案（七）衔接原刑法在第201条“纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，在账簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报等手段，不缴或者少缴应纳税款，偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的，或者因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金；偷税数额占应纳税额的百分之三十以上并且偷税数额在十万元以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金。”《刑法修正案（七）》：

“纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额巨大并且占应纳税额百分之三十以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，数额较大的，依照前款的规定处罚。”“对多次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。”“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”漏税问题：

拟规定：纳税人、扣缴义务人因过失未缴或少缴税款造成漏税的，税务机关按规定追缴税款、利息，并可处未缴或少缴税款20%以下的罚款。

三是农业税已经取消，而现行税收征管法中仍保留关于农业税的表述，应删除。第二、完善税务代理管理规定原征管法规定：

纳税人、扣缴义务人可以委托税务代理人代为办理税务事宜。拟增加：前款所称税务代理人是指税务师事务所及其注册税务师。注册税务师、律师等从事涉税专业服务的，应当设立税务师事务所，并加入注册税务师行业协会。第三、为个人所得税改革奠定

制度基础个人所得税改革存在的问题：

征纳双方信息不对称

对自然人税收行政处罚乏力（账户检查、保全强制、追征期规定以及法律责任均不合理）

5、现行征管法存在的

其他主要问题分析一是税收管理的程序制度设计不科学二是涉税信息的获取缺乏法律支撑三是未确立完整的纳税人权利体系四是存在信息化条件下的征管法律真空第一、税收管理的程序制度

设计不科学（1）我国征管模式演变历程

和发展方向

计划经济时期1949-1988经济转轨时期1988-1997市场经济发展初期1997-2010市场经济发展新时期2011-？税收专管员模式征管查三分离模式34字模式新模式？指导思想：科技加管理。特征：强调对税管员权利的分解与制约，逐步形成专管员征管查两分离或三分离模式，强调以收入任务为核心目标指导思想：科学化、精细化。特征：初步厘清征纳双方责任义务，以收入任务为目标，实行纳税人自主申报、集中征收、重点稽查和强化管理；恢复税管员管户，建立纳税评估制度指导思想：专业化、信息化。特征：进一步明确征纳双方权利义务，以促进遵从为目标，以风险管理为导向，优化服务、重点评估、集约稽查（2）现行征管模式：以自主申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理。体现“强化管理”的两项制度也存在一些不足：一是纳税评估定位不够准确、程序不够规范，未能有效发挥引导和促进遵从的作用，执行中也存在一些问题。二是税收管理员“一人管多户、各税统管”的属地化管户制度已不能适应纳税群体日益增长、经营方式日渐复杂的需要，难以对跨国、跨地区经营的大企业集团管理到位。税收管理员过多地承担了大量事务性工作（如191项调查审批、153项报表填报、催报催缴、税收预测等），真正用于评估等税源管理方面时间、精力有限，也不利于从机制上消除“吃拿卡要报”现象。新模式的初步设想以纳税人自主申报为前提，以促进税法遵从为目标，以风险管理为导向，依托专业化、信息化管理方式，优化服务，加强评估，集约稽查，依法征收。（3）纳税评估问题

修改稿关于纳税评估相关规定的设计目标：明确纳税评估的定位，完善纳税评估工作的程序和方法，厘清与纳税申报、税款征收、税务稽查的相互关系，规范操作文书，推动纳税评估工作向规范化、效率化方向发展。一是明确纳税评估概念与定位纳税评估是国际通行做法，是指税务机关利用获取的涉税信息，对纳税人（包括扣缴义务人）纳税申报情况的合法性和合理性进行审核评价，并作出相应处理的税收管理行为。这一属性决定了纳税评估在税收征管程序中居于中心位置，新征管模式应以纳税评估为核心，向前后延伸安排各项工作。二是明确纳税评估的法律依据A、税务机关有管理权：税收管理行为基于税收征收管理权而产生。税收征收管理权是税务机关在执行税法、进行税收征管活动中拥有的国家权力。

B、纳税评估是是基于其税收征收管理权而产生的具体行政行为税务机关是法定税收行政执法主体。纳税评估作为税收管理活动的一种形式，只要其方式、程序合法，则自然应有法律效力。征管法关于约谈和调查核实法律依据征管法第54条规定：税务机关有权进行下列税务检查:

“检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料，检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料；到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况；责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料；询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况；……”。因此，税务机关向纳税人提出约谈和实地调查核实，实质上是税法规定的询问权和税务检查权应用，是典型的行政执法行为。三是规范纳税评估程序

纳税评估是一项集计算机审核、案头审核、实地核查等各种管理行为于一体的综合性、系统性管理活动。其中，税务约谈、实地审核属于直接面向纳税人的税务检查行为，是征管法赋予税务机关检查权在评估过程中的具体应用。在以往评估实践中，程序不规范导致执法不公、不当的问题时有发生，必须进一步规范。35税务机关受理申报纳税人自主申报初步审核案头审核实地审核税收征管（评估）主程序法律救济纳税评估（税收评定）评定结果风险未消除评定结果评定结果风险未消除税务稽查税款征收规范的纳税评估基本程序主要包括以下几个环节：A、初步审核：采取计算机和人工相结合的方法，分析识别纳税人申报纳税中存在的风险点，按户归集纳税人的风险，确定其风险等级，明确应对措施。对税收风险等级低的纳税人，采取纳税辅导、风险提示等方式督促其遵从税法（修正申报），经初步审核未发现税收风险的纳税人，终止评估。B、案头审核：对案头审核对象进行人机结合深入审核分析，查找具体疑点，实施通讯调查、约谈，确定实地核查对象。C、纳税人存在少缴税款行为的，税务机关分别作出以下处理：制作《税务事项通知书》，载明应补缴税款，送达纳税人，责令其限期缴纳；根据已知的涉税信息不能确定纳税人应纳税额的，制作《税务处理事项告知书》，指出存在的问题，责成纳税人自查补充申报，并缴纳应补缴的税款、滞纳金。调查核实：就案头分析提出的疑点开展实地核查，在纳税评估各环节疑点被排除或问题被核实时，作出评定处理，终止评估程序；经实地核查，发现纳税人存在确定的少缴税款行为的，根据已知的涉税信息，制作《税务处理决定书》，载明应补缴税款，送达纳税人，责令其限期缴纳。后续处理：经纳税评估，发现纳税人有偷、逃、骗、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为，需要进一步核实的，移交税务稽查处理；对涉税违法行为进行处罚以及强制执行等。参考：（纳税评估各环节审核比例示意图）纳税评估各环节审核比例示意图初步审核案头审核实地核查税务稽查1-2%纳税评估100%稽查初步审核100%案头审核30%实地核查10--20%犯罪调查四是理顺纳税评估

各环节关系A、调整和规范办税服务与管理职能，实现“腾笼换鸟”为保证税源管理部门及人员以主要精力进行纳税评估，应将纳税人依申请的各项服务和管理等事项以及目前由税收管理员担负的调查审批、催报催缴、税收预测等职能简化、前移到办税服务厅统一办理，使税收管理团队和人员腾出精力和时间，主要做好纳税评估工作。B、理顺评估与稽查的关系

二者的主要区别：纳税评估的定位是对申报纳税合法性、合理性的审核评价，并作出相应处理的税收管理行为。税务稽查的定位是对“偷、逃、骗、抗”案件的检查，是对涉税违法行为的打击、威慑。二者的主要联系：纳税评估部门将通过人机结合的分析、审核以及约谈、检查等方法，筛选出高风险或具有偷逃骗税嫌疑的纳税人移交稽查部门作为案源；稽查部门则应将处理结果向评估部门反馈，发挥以查促管的作用。第二、涉税信息的获取

缺乏法律支撑修改稿的新规定A、新设立了纳税人对其他纳税人信息的报告义务“各有关部门和单位应当支持协助税务机关依法执行职务，向税务机关提供涉税信息。”B、专节“涉税信息管理”规定具体内容：

“第条有下列情形之一的，纳税人应当自发生之日起30日内书面报告主管税务机关：（一）改制、改组、合并、分立、联营；（二）资产重组、债务重组；（三）出售企业产权，出租或者发包、承租经营权的；（四）工资薪酬标准发生重大变化、设立期权激励等措施；（五）房屋、土地等到不动产的增加或减少或者大额资产的增加或减少；（六）股权转让；

（七）对外投资、经营和合作；（八）国务院税务主管部门确定的其他情形。”“第

条纳税人有解散、撤销、破产情形的，在清算前应当向其税务机关书面报告；未结清税款、滞纳金的，由税务机关参加清算。”“第

条纳税人或者其税务代理人应当将税收筹划方案向税务机关报告。”“第

条在一个纳税年度内，向其他单位或个人支付、赠与、提供、交付货币或者实物及其他经济利益达到一定金额的从事生产经营的单位或个人，应当向税务机关报告支付的数额以及收入方的名称、组织机构代码或纳税人识别号或身份证号码。向其他单位或个人支付、赠与、提供、交付现金单次达到较大金额的从事生产经营的单位或个人，应当向税务机关报告支付的数额以及收入方的名称、组织机构代码或纳税人识别号或身份证号码。境内单位和个人向境外非居民企业单次支付较大金额或者一个季度内支付一定金额的，应当向税务机关报告。”“第

条金融机构应当按照税务机关确定的内容、格式、时限等要求提供本单位掌握的储户的银行帐户、帐号、资金交易和存款信息。对储户单笔资金往来达到十万元或1日内提取现金十万元以上的，金融机构应当按照相关规定向税务机关报告。

纳税人超过一万元的支出以现金支付未通过银行转账结算的，税前不予抵扣。”“第

条相关法律、行政法规有关金融机构和各有关部门、单位保密义务的规定，不适用于向税务机关提供涉税信息。”第三、未确立完整的纳税人

权利保护体系（1）《关于纳税人权利与义务的公告》(公告2009年第1号)中总结的纳税人权利：知情权;保密权;税收监督权;

纳税申报方式选择权;申请延期申报权;

申请延期缴纳税款权;申请退还多缴税款权;

依法享受税收优惠权;委托税务代理权;

陈述与申辩权;税收法律救济权;

对未出示税务检查证和税务检查通知书的拒绝检查权;

依法要求听证的权利;

索取有关税收凭证的权利。（2）《征管法》修改稿关于纳税人权利的新规定一是增加“合法权益受保护”的规定

具体条款表述为：纳税人、扣缴义务人与其他当事人在税收征收管理过程中根据法律、行政法规享有权利、承担义务，其合法权益受法律平等的保护。税收政策不明确的，按有利于纳税人的原则执行。二是增加“参与税收法律法规制定、修改权”的规定具体条款表述为：纳税人依法享有参与税收法律、制行政法规、规章订、修改的权利。

三是完善“税收保密权”的规定具体条款表述为：

纳税人、扣缴义务人有权要求税务机关依法保守纳税人、扣缴义务人的隐私和商业秘密。税务机关所掌握的纳税人信息资料只能用于税收目的，除法律另有规定或者经纳税人同意，税务机关不得向第三人提供。四是增加“拒绝重复提供资料权”的规定具体条款表述为：纳税人、扣缴义务人有权拒绝税务机关关于重复报送内容相同信息资料的要求第四、在信息化条件下税收征管方面存在法律真空（1）电子申报资料的法律效力问题解决问题的必要性

A、原征管法未解决电子资料的法律效力原征管法：“第26条纳税人、扣缴义务人可以直接到税务机关办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表，也可以按照规定采取邮寄、数据电文或者其他方式办理上述申报、报送事项”。原实施细则“第31条纳税人采取电子方式办理纳税申报的，应当按照税务机关规定的期限和要求保存有关资料，并定期书面报送主管税务机关”。

B、《电子签名法》也未确立电子签名在电子政务中的法律效力。“第3条民事活动中的合同或者其他文件、单证等文书，当事人可以约定使用或者不使用电子签名、数据电文。

当事人约定使用电子签名、数据电文的文书，不得仅因为其采用电子签名、数据电文的形式而否定其法律效力。

前款规定不适用下列文书：

（一）涉及婚姻、收养、继承等人身关系的；

（二）涉及土地、房屋等不动产权益转让的；

（三）涉及停止供水、供热、供气、供电等公用事业服务的；

（四）法律、行政法规规定的不适用电子文书的其他情形。

”

“第35条国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子