第四章各国社会保障制度比较

第四章

社会保障基金的筹集模式及资金运营国际比较2/4/20231一、新加坡中央公积金管理模式及其投资政策分析

20世纪50年代建立的新加坡公积金制度是一种政府强制雇主和雇员共同供款的、为居民提供综合保障的个人储蓄制度。2/4/202321、新加坡中央公积金制度概述二战以后,英国迅速建立起了福利国家制度,这对当时仍处于英国殖民统治之下的新加坡产生了重大影响。为了安抚民心,新加坡殖民当局于1953年12月11日通过了公积金法令,1955年7月成立了专门负责管理公积金的中央公积金局,开始实施中央公积金制度。但是,当时的中央公积金制度只是一种为雇员退休后或不能继续工作时提供一定经济保障的纯粹的强制性退休储蓄计划。2/4/20233新加坡1965年8月9日独立以后开始极力扩展中央公积金的职能,使它能够为各类社会、政治和其他目标进行融资。这些目标包括:住宅所有权、退休前的投资、保险(人寿保险、住宅保险和健康保险)、新加坡国内的高等教育、医疗保险(包括自雇者)和法定的62岁以后的月收入等。2/4/20234因此,中央公积金制度已不仅仅是一个简单的养老保障计划,而成为一种重要的社会经济政策工具。新加坡中央公积金制度由雇主和雇员双方缴费,政府只承担让利、让税的义务。所有缴费都存入政府依照“中央公积金法令”为每位参加者设立的“个人账户”中。虽然“个人账户”属私人财产,可随本人工作调动而转移,也可以继承,但退休前不准变现,只有符合政府规定者才允许提前支取。个人账户又被划分成普通账户、医疗救助账户和专门账户。普通账户可以用于规定的购房、保险、投资和教育等支出;医疗救助账户可以为成员及其直系亲属支付规定的住院和门诊费用,支付大病医疗保险的保险费,称为医疗保障;专门账户用于退休金积累。2/4/20235由于不断引入了新的计划,提供了种类越来越多的服务和保障,制度的缴费费率不断提高。1955年,雇主和雇员的缴费各为雇员工资的5%,到1984年已经攀升至各缴25%,但到1999年雇主缴费下降为10%,雇员下降为20%。此外,缴费不仅有最高工资限制(1999年为每月6000新加坡元),而且随职工年龄的提高而不断降低。特别值得注意的是,新加坡55岁以下的雇员仅有十分之一的缴费(即职工工资的4%左右)是专门用于养老金积累,55岁以后就不再向专门账户供款,这就驳斥了新加坡中央公积金制度养老成本过高的理论。2/4/202362、新加坡中央公积金管理模式(1)新加坡中央公积金计划的管理组织结构(2)新加坡中央公积金管理政策的演变2/4/20237新加坡的中央公积金计划由中央公积金局统一管理,由劳工部制定有关政策并进行监督。中央公积金局虽然隶属于劳工部,但性质是半官方机构,实行董事会领导下的总经理负责制,依法独立工作,其他部门不得干预其日常事务。董事会由董事会主席、总经理和其他10名董事会成员组成,均由劳工部部长在得到总理的同意后任命,任职3年或更短,由劳动部部长决定。10名董事会成员包括2名政府官员、2名雇主代表、2名雇员代表和4名有关专家。中央公积金局的主要业务包括征收费用、保存记录、支付收益和投资所积累的基金。2/4/20238相关投资决定由另外两个非常重要的政府机构执行:●新加坡货币管理局(themonetaryauthorityofSingapore,简称MAS)负责中央公积金对国债和银行存款的投资管理.

●新加坡政府投资管理公司(thegovernmentofSingaporeinvestmentcorporation,简称GSIC)。负责把积累的基金投资于国内的住房和基础设施建设等方面,也把大量资金投资于外国资产以获取较高的收益,成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源.2/4/20239与智利等拉美国家的分散管理体制相比,这种集中管理体制具有一些明显的优点:

首先,由于没有大量的私营管理机构参与,避免了为“拉客”而产生的恶性竞争,几乎不负担行销成本,而且具有规模效应,所以运作成本很低。1999财政年度,其营运开支为6390万新加坡元,而其基金总规模大约为928亿新加坡元,年度缴费总额大约为128亿新加坡元,也就是说,营运成本仅为其资产总额的0．07%和年度缴费的0．5%。2/4/202310其次,由于中央公积金局董事会成员由各方代表构成,其制定的有关政策能够比较广泛地反映各方的利益和意志,也能集思广益,及时发现问题和解决问题。第三,由于劳工部制定政策并进行监督而不参与具体事务,相对独立的中央公积金局制定具体政策并承担一些日常事务,但把大量的投资管理职能交给了货币管理局和政府投资管理公司并对其进行监督,所以能够形成一个多方相互制约机制,既有效遏制了腐败行为,又保证了制度的运作高效。更重要的是,这种集中管理模式使得新加坡政府可以把中央公积金积累用在社会经济发展最需要的地方,成为政府调控经济的有力工具。2/4/202311

20世纪80年代以前,新加坡中央公积金严格由中央公积金局直接管理,投资局限于国债。这种管理模式主要是由于当时新加坡国内资本积累不足,而经济发展所需要的基础设施建设又急需大量资金。而且,新加坡政府为了促进社会稳定,推行了“居者有其屋”等政策,也需要大量资金,政府通过这种集中管理模式可以有效地解决这些关键问题。然而,即使在这个时期,新加坡政府也一直在不断引进新的投资计划,以改进中央公积金投资政策。早在1968年,新加坡政府就允许中央公积金投资于住房,1978年,又允许投资新加坡公共汽车有限公司的股份。2/4/202312从20世纪80年代初开始,由于一系列新计划的引入,新加坡中央公积金制度出现了很明显的“两宽松”现象,即对投资主体与投资工具的限制均趋于宽松:允许具备相应条件的基金管理者进入公积金管理行业,以形成有效的竞争;放松了公积金投资工具的限制,允许一部分资金投资于国内股票和公司债券、一些指定国家的股票以及其他投资工具。2/4/202313这种变化的深层原因有三个方面:

第一,从中央公积金制度本身来讲,集中投资于国债只能保证中央公积金的名义安全,而实际收益率可能过低,加之新加坡人口老龄化的加剧,养老保障不足的问题将日益严重,中央公积金自身的社会保护职能的实现面临挑战;

第二,从新加坡政府来说,由于新加坡经济已经高度发达,基础设施十分完善,政府不再感觉到手头拮据,因此,政府宁愿把中央公积金管理的重任分解一部分给市场投资主体,而强化自己的监管职能;2/4/202314第三,从外部环境来说,20世纪80年代以来,新加坡政府越来越感受到发展本国资本市场特别是股票市场的必要性和紧迫性,允许一些投资机构参与中央公积金管理,允许中央公积金成员在选择投资机构和投资工具上有一定的发言权,正是发挥中央公积金对资本市场的促进作用的一种尝试。2/4/202315然而,近几年来,新加坡政府发现,在中央公积金投资计划下,虽然个人可以按照他们的风险偏好和投资习惯做出投资抉择,但由于单个成员的平均数额很低,银行和信托投资公司的收费就相对偏高,基金管理行业也十分缺乏竞争,投资收益还不是很理想。在1994-1997年,每一年只有不到20%的自己投资的成员获取的投资回报率高于如果把资金留在中央公积金将会获取的投资回报率。在1998年,相应的比例只有10%。2/4/202316

由此可以看出,在新加坡当前的情况下,扩大个人对公积金投资的自由选择权并不是一种很好的政策选择。新加坡政府还发现,中央公积金的管理在信息披露、行政管理程序等方面还有许多问题。为此,新加坡政府已经宣布,将要求信托投资公司提供业绩标准,并加强对佣金、行政费用和其他费用以及标价与出价之间的利差的监管。2/4/2023173、当前新加坡中央公积金投资政策剖析2/4/202318如图所示,根据中央公积金法案以及以后颁布的各有关法案,新加坡中央公积金中可用于投资的基金可以划分为:成员结余(memberbalances)保险基金(insurancefunds)退休前取款基金(pre-retirementwithdrawalfunds)相互独立的三个组成部分,各遵循不同的投资规则。2/4/202319(1)成员结余投资成员结余是新加坡中央公积金计划投资基金的最大组成部分,由新加坡中央公积金局掌管,只能投资于政府债券。这些政府债券是专门为中央公积金局偿付利息和其他债务而发行的浮动利率债券,没有市场报价。浮动利率刚好等于中央公积金局向成员支付的利率。2/4/202320从1986年开始,中央公积金局向普通账户和医疗救助账户的成员结余支付的利率一直是四家主要的当地银行12月期定期存款利率的简单平均数与月末储蓄存款利率的简单平均数的加权平均数(二者采取相同的权重),但不得低于中央公积金法案中明确规定的2．5%最低名义利率。向专门账户支付的利率比它们高1．5个百分点。中央公积金局每月把利息计算出来,每年加总并记入有关账户。可见,新加坡实际上是在向作为长期基金的成员结余支付短期利率,而且,政府还严格控制四家相对独立的地方银行的存款利率。2/4/202321这样的投资政策会产生两方面的结果一方面,新加坡政府由此获得了大规模可支配资金,用于修建公路、港口、机场等公共设施,并向国外投资,从而促进了经济增长率的提高,并在一定程度上确保了公积金的回报率和安全系数相对较高。新加坡中央公积金在1960-1990年期间获得了5．36%的年均名义收益率和2．02%的年均实际收益率,这是一个不错的结果。而且,即使经历了严重的金融危机,在1995-1999年,普通账户和医疗救助账户仍然获得了3．6%的年平均名义收益率,专门账户获得5．1%的年平均名义收益率,而同期3月期定期存款平均利率为3．3%。2/4/202322另一方面,也带来了一系列问题:第一,对成员而言,名义收益率是固定的,不能分享社会资本的平均回报。

许多研究表明,这么多年来,新加坡政府支付给中央公积金成员结余的名义利率一直低于政府运用这些结余获取的回报率,在20世纪70年代,新加坡中央公积金获取的实际收益率为-0．24%,而在1987至1997年期间,新加坡政府支付给中央公积金成员结余的实际利率(定义为名义利率与通货膨胀率之差)也几乎为零,而且其中有几年的实际利率为负。即便政府规定成员结余只能投资于国债,但如果政府按照其运用公积金所获得的收益率来确定中央公积金购买的国债的利率,那么,公积金的收益率也许不会太低。2/4/202323第二,政府通过债券形式拥有基金的使用权,其基金使用的收益率高于政府付给基金的债券利息,这就相当于成员向政府交纳了隐性税,而且收入越低的人,承担的这种隐性税负担相对来说就越重。这也是公积金制度受指责最多的问题。第三,政府的干预也倾向于掩饰运用成员结余进行投资的投资组合及其业绩的不透明性。实际上,政府一直在通过新加坡政府投资公司和其他政府控制的公司进行中央公积金投资。然而,这些基金到底投资于何处?有什么投资规定?投资业绩应该怎样评估?公积金成员都很难获得确切信息。这就使得中央公积金结余的投资既缺乏透明度,又没有明确投资者应付的公共责任。2/4/202324(2)保险基金投资保险基金的数额相对较少,1997年仅有15亿新加坡元。这些基金被投资于定期存款、可转让存款单、股票和债券。与中央公积金结余相比,这种保险基金的资产配置更加分散化。因此,这种保险基金的投资回报率要比中央公积金结余高一些。然而,由于它们在投资总额中所占的比重微不足道,它们对支付给成员的收益率的影响也是微不足道的。2/4/202325(3)退休前取款基金投资投资基金的第三部分由中央公积金投资计划下的退休前取款基金构成。该计划允许个人直接通过购买中央公积金法案许可的股票或间接通过共同基金(称为信托投资公司)投资于股票市场。成员还能够投资于人寿保险单、黄金、新加坡政府债券、银行存款和基金管理账户。在投资管理过程中,除了支付股票价值的1%给券商用于买卖股票外,指定银行对每笔交易都收取固定的费用(有最高收费限制),还可以征收其他服务费用或管理费用。费用的固定性特征表明,投资数额越小,承担的负担相对来说就越重。2/4/202326我们可以看出,这部分投资具有明显的颠倒的再分配效应,即收入越高的人从中获益越多,因为他们不仅有机会投资收益更高的投资工具,而且承担较低的管理费用。这部分投资采用分散管理模式,问题已经凸现出来,新加坡政府正双管齐下来改进该投资政策:在管理模式上由分散管理向相对集中管理过渡;在监管模式上由松散趋于严格。2/4/2023273、给我们的启示第一,社会保障基金投资决策者在制定投资政策时不仅要考虑基金本身的保值增值,还要兼顾众多的社会所期望的目标。第二,从新加坡中央公积金管理体制我们可以发现,基金制和个人账户同样可以实行相对集中的公共管理体制,它们是处于不同层面上的因素,是构建社会保障大厦的不同的“建筑材料”。同样,相对集中的公共管理也并不意味着一定要全部买国债或一定要非市场化运作,投资工具的选择与由谁来管理也完全是两回事。2/4/202328二、美国社会保障基金投资管理与借鉴2/4/2023291、关于我国“全国社会保障基金”投资行为的感想

我国的社会保障基金可以分为三种类型:一是“全国社会保障基金”,即挂靠在财政部的全国社会保障基金理事会主管的储备性的社会保障基金。二是城镇基本养老保险基金(即社会统筹与个人账户相结合的社会保险基金)和农村基本养老保险基金,这两种基金直接归劳动和社会保障部管理。三是补充养老保险基金,现在叫做“企业年金”,由企业自主建立,劳动和社会保障部等部门负责监管。目前,按照我国有关部门的规定,第二类基金不得进入证券市场,第三类可以进入证券市场(这一点与大多数国家基本一致),但是我们的第一类基金很快进入了证券市场,这一点与证券市场十分发达的美国相比,就显得有点不够慎重。2/4/202330美国联邦政府所直接建立和管辖的基本养老保险(老年保险,遗属保险、残疾保险和住院保险)基金是绝对不进入证券市场的。在这方面,美国联邦政府一直奉行非常保守的投资政策。美国联邦政府明确规定,老年养老及遗属幸存保险(OASI)基金的信托基金结余,只能购买联邦政府的特别债券(specialissues),而不能购买其它证券。不过,社会保障基金中的住院保险信托基金可以购买少量的公共债券,即一般公众也可以购买的市场债券,并且也只是联邦政府发行的市场债券,而不是其它任何证券。OASI信托基金不得持有公共债券,只能持有特别债券。特别债券是针对社会保障基金发行的,只允许社会保障基金持有。与市场债券不同,特别债券可以在任何时间按面值兑换成现金。2/4/202331我国全国社会保障基金与美国OASI在性质上基本相似,但运作过程却明显不够规范,主要表现在:第一,投资行为上,全国社会保障基金于2001年8月8日作为战略投资者从一级市场申购了3亿股中国石化(600028),标志着全国社会保障基金进入证券市场。首先,与美国联邦政府在发达而完善的证券市场条件下仍然坚持不进入证券市场的行为相比较而言,我国的全国社会保障基金匆匆忙忙进入证券市场,这是不够慎重的。其次,我国上市公司股权分置改革没有进行,证券市场存在巨大的制度缺陷和隐患,这时进入证券市场,是有很大风险的。2/4/202332第二,管理方式上,违背了作为基金的行政管理机构不应该直接进入证券市场,而必须委托专门的证券投资机构来运作的最基本原则。第三,投资目标上,股票投资比例提高得过快。全国社保基金对于股票的投资比例从2003年的5.1%提升到2004年最高限的30%,如此提升风险投资比例,过快、过高了。2/4/2023332、美国私有退休基金投资的监管制度值得借鉴美国政府对私有退休基金的监管,在1974年之前,企业(或几个企业的联合体)对自己员工的退休金账户拥有完全的自主管理权,原则上可以随时挪用基金、退出联合基金,甚至可随时终止支付给付金。员工对基金的管理运作也毫不知情。这就将员工置于相当不公平的地位。

1974年《雇员退休金保障法》出台之后,有关对私有退休基金的法制化管理,不断得到加强,主要措施有:2/4/202334(1)设立和变更。企业设立退休金规划,必须把详细的年度拨款方案、投资增值方案和支付方案,提交财政部批准。《雇员退休金保障法》并没有规定企业应当拨入多少资金,也没有规定员工退休金的最低标准,也就是说,对投入和支出的力度,并无管制,完全由企业自主决定。但是,一旦确定了投入和支付方案,就不能随意变更。确需变更时,要再次报批,而且已经执行的退休标准必须按旧标准继续执行。如果擅自变更、终止或未能执行方案,将以欺诈罪论处。2/4/202335(2)管理和执行。必须按年度向财政部报告基金管理和执行情况。进入基金账户的款额,除在大量盈余时可转入员工健康保险账户外,不得挪做它用。对退休金账户的财务制度,也有详尽标准。例如,退休金账户因变更支付规则而产生的预计亏空,可在未来10年内摊平;而因资产损失产生的亏空,只能在未来5年内摊平,等等。(3)披露和通报。必须按年度向员工通报退休金账户的经营概况,以及员工个人的预期受益等。2/4/202336(4)终止。一个企业可以申请主动或被动终止支付退休金,或从多企业联合退休金中退出。一是主动终止。退休金账户有足够盈余,企业本身也无经营危机,但由于经营策略等需要,企业主动决定终止退休金计划。二是被动终止。退休金账户余额不足,且企业本身无力补足资金缺口,不得不终止计划。2/4/202337美国私有退休基金管理存在的问题主要有:一是股票投资比重过高。二是若干企业没有遵守现行的法律,违规诱导雇工大量购买本企业的股票。2/4/202338美国私有退休基金在股票市场的投资比重几乎是世界各国和地区中最高的,因而投资风险较高。从2000年到2004年,美国私有退休基金在证券市场上的投资损失较大。2004年上半年,根据美国退休金保险公司最保守的估计,美国企业界所有的确定收益型退休计划,共有3000亿美元的资金缺失(underfunded),如果加上退休后的医疗保险福利,资金缺失超过6000亿美元。如此巨大的资金缺失,对美国经济是一个非常现实的威胁。按照规定,这些计划在任何时候如出现资金缺失超过20%,或任何3年平均资金缺失超过10%,企业都必须在3-5年内补足。只不过,从2005年开始,美国股指反弹,私有退休基金在证券市场上投资的收益才有所增加。2/4/202339较为突出的案例是安然(Enron)。安然违规诱导本企业雇工过多地购买本企业的股票,雇工按照公司的建议,将其养老金账户中个人所存入的钱款都变为公司的股票,而安然公司提供的配套资金也全部以股票形式支付。该公司总值超过21亿美元的职工养老基金中,安然股票占了58%。2001年12月,安然公司破产,造成本企业雇员私有退休基金毁灭性的损失。因为,这不仅使得雇工失业,而且同时使他们投资于该公司股票的养老金几乎损失殆尽。2/4/202340美国私有退休基金投资管理也有值得我们借鉴和吸收的有益经验。如州和地方政府等积极支持养老基金投资机构作为股东参与上市公司的治理、管理、监督。早在1989年,美国劳工部和财政部养老基金处就发表联合声明,要求养老基金重视公司的长期价值,劳工部还明确要求养老基金不应割裂股份的收益权与投票权,要以履行投票权为手段对基金受益人进行负责任的投票。2/4/202341美国还有一家机构投资者理事会(CouncilofInstitutionalInvestors,CII),建立于1985年,是一个专门为大型基金的投资活动服务的非政府组织,它为养老基金参与公司治理、促进公司提高效益、维护养老基金利益,做出了突出的贡献。以CII公布业绩差公司名单的措施为例,1991-1993年,被CII列入业绩优秀公司焦点名单的96家公司,在列入名单的那年,平均股价上涨率超出标准·普尔500的11.6%,为股东多创造价值397亿美元。到2004年,有130多个养老基金加入CII,这些养老基金的资产达到3万亿美元。2/4/202342反观我国,还缺乏较为完善的为养老基金投资服务的环境和组织第一,我国的养老基金从2003年中期以较大规模进入证券市场后,在证券市场上,很快表现出短炒的行为。第二,尽快建立养老基金的投资监管制度,尤其是证券投资方面的投资监管制度。这也有利于证券市场的健康发展。否则,机构带头短炒,只能加剧证券市场的非理性行为。2/4/202343例如,全国社会保障基金在2003年中期作为一些上市公司的十大股东,出现在这些上市公司的年报上,但是到2004年的中期报表上,这些上市公司的十大股东名单上就没有了全国社会保障基金的名字。2005年,也是类似情况。而美国养老基金虽然在证券市场上亏损了,但这并未引起短炒行为,而是进一步引起养老基金加强对上市公司的参与管理。短炒是一种消极行为,它可能适合于中小投资者,但是不适合于机构投资者。2/4/202344所以,一方面,我们应当不断完善证券市场制度,为社会保障基金投资提供良好的环境;另一方面,应当开拓多种投资渠道,切不可把社会保障基金过多地投入证券市场。结论2/4/202345三、社会保障基金投资的外部规定及投资组合2/4/2023461、社会保障基金投资的外部规定一般来讲，各国对社保基金投资的外部规定可以分为两类：一类以美国、英国、加拿大等国家和北欧的荷兰为代表，它们采用谨慎人原则（prudent-personrule）。另一类以欧洲（意大利除外）的一些国家为代表，它们通常会对养老金投资组合中的投资工具分布进行限制。2/4/202347谨慎人原则建立在较为完善的法律基础之上，政府对养老基金的资产组合没有太多的限制，同时，该原则要求社保基金投资管理人“只能为受益人的利益”进行投资，养老基金的资产必须做到相当的分散。谨慎人原则有时会对养老金的自我投资进行限制。如美国和英国的养老金投资规则中，只要求基金的投资组合满足一般基金的多样化要求，并对自我投资的比例进行限制（美国不能超过10%，英国不能超过5%）。2/4/202348如德国对养老金投资组合中不同投资工具的最高比例进行限制，其中：房地产投资不能超过25%；股票投资不能超过30%（场外股票为10%）；债券投资不能超过50%；投资基金为30%、抵押和其他贷款以及银行存款为50%。2/4/202349与发达国家相比，发展中国家对社保基金投资倾向于采取更为严厉的限制措施。这主要是因为发展中国家的资本市场还不是很完善，总体风险较高。如墨西哥、菲律宾等国对投资工具的种类也进行了限制，不允许社会保障基金进入一些风险较大的领域（如房地产）进行投资。2/4/202350我国是一个发展中国家，资本市场很不完善，风险很大，我国政府对社保基金投资的资产组合也进行了严格的外部规定。根据财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日颁发的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（以下简称《办法》）。我国社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。理事会直接运作的社保基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作并委托社保基金托管人托管。2/4/202351社保基金资产的投资，按成本计算，应符合下列规定:①银行存款和国债投资的比例不得低于50%。其中，银行存款的比例不得低于10%。在一家银行的存款不得高于社保基金银行存款总额的50%。②企业债、金融债投资的比例不得高于10%。③证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。2/4/202352单个投资管理人管理的社保基金资产投资于一家企业所发行的证券或单只证券投资基金，不得超过该企业所发行证券或该基金份额的5%；按成本计算，不得超过其管理的社保基金资产总值的10%。投资管理人管理的社保基金资产投资于自己管理的基金须经理事会认可。委托单个社保基金投资管理人进行管理的资产，不得超过年度社保基金委托资产总值的20%。社保基金建立的初始阶段，减持国有股所获资金以外的中央预算拨款仅限投资于银行存款和国债。2/4/202353从以上论述中，我们可以看出：尽管理论上社保基金可以投资于任何投资工具。但在实践操作中，各国政府或多或少对社会保障基金的投资有所限制。这正是体现了社保基金投资者风险规避的风险态度，强调基金的安全性。2/4/202354各国对社保基金投资工具的外部规定主要取决于以下3个方面：①谨慎人原则建立在较为完善的法律基础之上，它与一国的法律和文化发展有着重要的渊源。②一国经济的发达程度和资本市场的成熟度影响到社保基金投资的外部规定。一般来讲，发展中国家的经济较为落后，社会保障的主要的思路是“低水平、广覆盖”，因此，它对社会保障基金的需求也相对较小。再加上国内资本市场发展不完善，投资工具少，风险较高，这导致了发展中国家对社保基金保值要求较高，相对来说，增值的要求不高，从而导致对社保基金投资的限制较多。③发达国家和发展中国家内部的差异主要是由各国资本市场和保基金运作的具体情况造成的。2/4/2023552、社会保障基金的投资组合（1）社保基金投资组合的国际比较虽然社会保障基金投资组合中所包含的投资工具甚多，本文主要分析股票和债券两种投资工具。一般认为，股票和债券是社保基金投资组合中的主要组成部分，股票代表了风险较高收益也较高的资产，债券则代表风险较低的资产，相对来说，它的收益也较低。2/4/202356从对部分OECD国家和发展中国家的养老保险基金资产组合中，我们可以看出：①社会保障基金的规模急剧膨胀，不同国家社保基金投资的资产组合有很大的差别。据OECD官方统计，OECD国家的养老金总额已由1990年的4万亿美元升至2000年的10万亿美元。各国社保基金投资的资产组合有很大的差别，这种差别不仅体现在发达国家和发展中国家之间（如美国和智利），也体现在发达国家和发展中国家内部（如德国和美国的社保基金投资组合就有很大的不同）。②股票投资的比重与资本市场的发育程度有关。在资本市场较为发达的国家，股票在社保基金投资中的比重相对较高；资本市场欠发达的国家，股票的投资比重则相对较低。③债券，尤其是政府债券在所有国家都是社保基金的重要投资工具。社保基金投资于政府债券的比例在一些国家高达40%左右（如加拿大、智利、马来西亚等），比重低的也在10%上下。2/4/202357（2）我国社保基金的投资组合随着我国社保基金规模扩大和资本市场的发展，我国社保基金投资组合中的股权投资所占的比例有显著提高，2004年的股权投资比2002年增加了约10倍，银行存款所占的比例则明显下降，但仍是我国社保基金资产的主要形式。与发达国家相比，我国社保基金在股票市场上的投资比例仍然过低，虽然2004年社保基金投资的收益率有所增加，但仍处于很低的水平。2/4/2023582003年6月9日社保基金首次进入股票市场，经过两年多的发展，社保基金持有的股权投资已经由起初的16亿元增长到116亿元，到目前为止，社保基金共持有44只股票，从持有股票的数量、规模及结构上，我们可以看出社保基金在股票市场上投资的指导思想。①分散化投资的策略，用以分散风险。②基金投资安全性第一的原则。③社保基金投资的