第5章城市政策

第5章城市政策重点问题城市政策的含义公共政策的本质城市政策的过程政策决策的基本模型政策创新的影响因素政策扩散的动力第5章城市政策5.1城市政策的含义5.2政策制定的模型5.3政策创新与扩散5.4政策执行与评估5.1城市政策的含义5.1.1公共政策的概念公共政策是公共决策者经由一定政治过程制定的行动规则。公共政策通过提供一系列正式的约束规则及其实施（激励和惩罚）机制，界定人们的行为选择空间，规范人们之间的相互关系，从而减少社会环境中的不确定性，减少社会行为的交易费用，保护个人自由和财产权利，促进社会合作与发展。实施机制是公共政策的重要组成部分。5.1.2公共政策的本质所谓本质,是指事物本身所固有的根本属性。公共政策的制定和执行过程，实际上就是社会利益的权威性分配过程。具体地讲，公共权力机构分配社会利益是一个动态过程，它包括利益选择、利益综合、利益分配和利益落实几个环节。5.1.3城市政策的地位城市政策是指导城市发展的各项政策的总称，是城市管理的基本依据。城市政策属于区域性发展政策，它主要与农村政策相对应。城市政策可区分为全国性的、区域性的和地方性的城市政策。城市政策创新对国家政策制定具有先导性影响。（以美国纽约市政研究所及其推动的预算改革为例）5.1.4城市政策的过程所谓政策过程，即某一既定的公共政策在其整个“生命周期”中所经历的功能性时期或阶段。根据拉斯韦尔的界定，政策过程即某一既定的公共政策被提议、检验、执行以及最后被终止的程序。政策学者加里·布鲁尔提出，政策过程大体包括以下六个阶段：创始（initiation）、预评（estimation）、选择（selection）、执行（implementation）、评估（evaluation）、终止（termination）。政策问题的确认政策议程的建立政策目标的确定备选方案的提出政策方案的评估政策方案的选择政策方案的执行执行效果的评估政策内容的调整政策内容的终结多项的综合反馈系统5.2政策制定的模型5.2.1政策制定的主体政策制定主体，也称公共政策主体，是指直接或间接参与公共政策制定的个人、团体或组织。它可以分为官方决策者和非官方决策者。官方决策者是指那些具有制定公共政策合法权力的个人、团体和组织。非官方决策者是指那些参与了公共政策制定过程而自身却不拥有制定公共政策合法权力的个人、团体和组织。中西方公共政策制定主体的不同西方中国官方议会、行政机关和法院执政党、人民代表大会、行政机关和司法机关非官方利益集团、政党、大众传媒、思想库和公民政治协商会议、各种人民团体、群众组织、行业组织、中介组织、思想库、公民等5.2.2政策制定的理论模型1、理性决策模型前提：“经济人”假设目标诉求：最优决策基本步骤：认定政策问题收集事实信息确定决策目标提出备选方案并分析和评估排序选择最优方案理性决策模型的缺点：并非所有决策都不能获取充分信息，有些决策只能在信息不充分的情况下做出抉择；它过于相信人类的理性认识，实际上，任何政策分析都不可能穷尽所有备选方案；理性决策需要花费大量时间，成本过于昂贵；在决策过程中，事实和价值并非截然分开。2、渐进决策模型美国学者查尔斯·林德布鲁姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进决策模型。他认为，政策制定的实际过程并不是完全理性过程，而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。渐进决策模型的特征：决策者以现行政策为基础，着眼于发现现行政策存在的问题和缺陷；决策者通常只考虑有限数量的备选方案；备选方案立足于对现行政策进行修改与补充，以弥补现行政策的缺陷，而不是全盘代替现行方案。渐进决策模型的局限性：作为在多元社会群体中进行妥协的结果，渐进决策必然反映最有权势群体的利益，弱势群体的利益常常不能得以充分体现；渐进主义没有为组织创新和变革提供任何方向，这是没有方向的行动，不适合进行重大或根本性决策。3、精英决策模型精英决策模型将公共政策视为把握统治权力的政治精英们的价值偏好。其主要观点：在决策过程中，公众完全是被动的，他们的要求及其行动对公共政策不会产生决定性作用。与之相反，占统治地位的政治精英把握着政策制定权，公共政策完全由他们来决定，然后由行政官员及行政机构加以执行。关于精英理论的主要观点可以参见托马斯·戴伊的《理解公共政策》4、垃圾桶决策模型垃圾桶决策模型最早由组织理论学者迈克尔·科恩、约翰·奥尔森、詹姆斯·马奇等人于1972年提出，他们将这一情形描述为“有组织的混乱”。垃圾桶决策模型认为，理性决策路径和渐进决策这两种方法都错误地认为在决策中具有太多的确定性和理性。实际上，许多决策过程都存在目标不清、因果关系模糊、关键行动者注意力不集中、决策结果不可预料等问题。根据垃圾桶决策模型，市民在面对一项城市决策时，会不断提出问题并给出相应的解决方案。这些方案实际上都被扔进了垃圾桶，只有极少数能够成为最终决策的组成部分。需要说明的是，垃圾桶决策模型并不是意味着这种情境下的决策必然是坏决策，垃圾桶决策模型只是反映了大规模组织决策存在的随意性特征。实际上，即使成功的组织也存在这种随意性决策。5、多源流政策模型多源流决策模型是由美国政策科学家约翰·金登提出的。金登提出了问题源流、政策源流和政治源流三大源流，认为这三大源流汇合的时候，某一领域进行决策的“政策之窗”就会打开。问题源流是指对需要政府行动来解决的问题的觉察。政策源流是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。政治源流是指对问题解决产生影响的政治过程。“政策之窗”是提案支持者们推广其解决办法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会，该机会具有稍纵即逝的特征。这些窗口是由紧迫问题或政治源流中的重大事件打开的。除上述政策决策模型外，政策科学研究还提出其他很多决策理论模型。其中，影响较大的有：罗伯特·达尔（RobertDahl）的多元主义决策模型保罗·萨巴蒂尔（PaulSabatier）和汉克·简金斯史密斯（HankJenkins

Smith）提出的支持联盟决策模型法兰克·鲍姆加特纳（FrankBaumgartner）、布莱恩·琼斯（BryanJones）提出的间断-平衡决策框架等5.3政策创新与扩散5.3.1政策创新1、政策创新的含义政策创新是有目的的行动过程，是政府为了解决现实问题而实施的新项目。政策创新的三要素新观念新实践新价值2、政策创新的影响因素：内部决定假设地方政府创新是自身政治、经济和社会特征的结果。创新的动力主要来自系统内部的激励和促进因素。经济为首要因素，地方领导者的创新精神、地方政府的学习能力也是重要因素。外部扩散政策创新是地方政府之间、地方政府与上级政府之间相互交流的结果。本地民众要求改革、中央政府的认可和支持也是地方政府创新扩散的外部影响因素。5.3.2政策扩散1、政策扩散的含义公共政策扩散通常指的是政策创新的扩散(thediffusionofinnovations)，即一组或一项创新在空间上发生转移，被社会系统中其他成员采纳的过程。随着时间的推移，政府创新会通过某种渠道在地方政府之间形成沟通机制，中央与地方之间也会就新项目及其成效进行交流。2、政策扩散的模式库尔特·韦兰外部压力模式(theexternalpressureapproach)形式模仿模式(thesymbolicimitationframework)理性学习模式(therationallearningframework)认知启发模式(thecognitiveheuristicsframework)根据中央政府发挥的作用，政策创新的扩散途径也可分为三种模式：地方学习型扩散模式上级认可型扩散模式上级指令型扩散模式5.4政策执行与评估5.4.1政策执行的含义政策执行是政策过程中的重要环节，是指通过各种措施和手段作用于公共政策对象，将政策目标转化为现实结果的行动过程。为了实现政策目标，政策执行需要建立一定的组织结构，并运用各种政策资源和具体行动，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等方式和手段，把政策内容转变为现实结果。西方国家政策执行的三个发展阶段自上而下的研究路径代表者为普雷斯曼与威尔达夫斯基，它认为政策执行由政策制定者的决策开始，通过自上而下的线性过程发挥作用。自下而上的研究路径强调项目设计必须考虑执行者的需求和价值，执行者应该具有自由裁量权，要因地制宜地执行政策目标。整合前两代提出更加整合的执行框架，尤其是强调政府机关间的政策网络对执行的重要作用。5.4.2政策执行的程序政策执行的特点：目标导向性、行为务实性、手段多样性等政策执行工具：包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝诫、权威、契约等多种手段。除强制性工具外，政策执行也要运用自愿性、互惠性、指导性等非强制性工具。政策颁布实施准备政策宣传政策实验全面推行政策执行的主要环节5.4.3政策有效执行的前提高质量的公共政策必要的组织保障必要的执行资源恰当的执行方法有效的沟通和协调有效的监督控制私人市场自愿性组织家庭和社区税收和使用费产权拍卖补贴信息和劝诫直接提供公共企业行政管理自愿性政策工具混合型政策工具强制性政策工具国家干预程度低高政策执行工具图谱5.4.4政策评估的类型公共政策评估是对已经付诸实施的公共政策的得失作出的评价和估量，以判断公共政策实现预期目标的程度、被有效执行的情况以及带来的政策效应和影响。政策评估主要是对某一现行公共政策的实施效果进行评估。从评估机构的地位看，政策评估分为内部评估和外部评估。内部评估由政府内部的评估者所完成的评估。优势：容易得到被评估对象的配合，能够掌握公共政策执行情况的第一手资料。缺点：评估者与政策执行本身具有利益相关性，评估者地位的不独立容易影响评估的客观性和公正性。外部评估由政府之外的评估者完成的。优势：评估者与政府没有直接的利益关联，相对于内部评估而言，能够做到比较客观公正。缺点：在获取公共政策执行情况的真实信息方面存在一定的困难。从评估的活动形式看，政策评估分为正式评估和非正式评估。正式评估指事先制定完整的政策评估方案，由专门的评估者进行的评估。优势：评估者具有专业性、评估方法比较规范、评估结论相对客观。非正式评估对评估者、评估形式、评估方法等都没有严格规定，是人们根据有限信息对公共政策作出的评价和估测。优势：灵活性和及时回应性缺点：由于获取的信息有限，加之缺乏科学的程序和方法，评估得出的结论具有较强的主观性，有可能失之公允。5.4.5政策评估的过程在对某项公共政策进行评估后，决策者认为没有再继续执行的必要，则会终结政策执行。政策终结的基本方式主要有替代、合并、分解、缩减四种。了解公共政策的内容和背景确定公共政策的利益相关方界定公共政策目标设计政策评估方案公共政策评估的实施关键术语公共政策