公共危机管理

公共危机管理科左中旗党校

大家知道，和平、发展、合作是当今世界的主流，我们处在快速发展，快速现代化时期，但是恰恰也是因为现代化，给我们带来了各种风险、各种灾难、各种危险、各种不安定的东西。如：云南师宗矿难20名遇难者遗体升井新华社４月18日电：瘦肉精”事件尘埃未落，“染色馒头”回炉面包”牛肉膏”又接踵而来。

安徽查获一种名为“牛肉膏”的添加剂，经过腌制，可让猪肉在90分钟内迅速变身“牛肉”，猪肉冒充牛肉，可以节省大量成本，而食用者在外观上也几乎分辨不出来北美黑风暴1934年5月11日凌晨，美国西部草原地区发生了一场人类历史上空前未有的黑色风暴。风暴整整刮了3天3夜，形成一个东西长2400公里，南北宽1440公里，高3400米的迅速移动的巨大黑色风暴带。风暴所经之处，溪水断流，水井干涸，田地龟裂，庄稼枯萎，牲畜渴死，千万人流离失所。这些图片它直观地告诉我们，我们今天面临的风险是各种各样的。因此1986年德国有一个社会学家叫贝克尔，他提出风险社会这样一个概念，风险社会它不同于传统的社会，风险是现代化的产物，是人为的风险，是人为造成的，过去我们发生的更多的是危险，危险是什么？危险是自然形成的。

我们今天的交通事故，我们的环境污染，我们的核污染，这些更多是与现代化有关系，跟人的活动有关系，所以现在的风险更多的是人为造成的，这些东西它表现在经济的、政治的、生态的和技术等不同的层面，不同的领域。而且风险社会它具有导致社会结构，现有的社会制度以及关系下更加复杂，偶然和分裂的状态转变这样一种特性，具有很大的不确定性。正是由于我们处于一个高风险的社会，所以各界领导干部，需要树立忧患意识，风险意识，需要居安思危。

讲课提纲一、公共危机管理含义二、公共危机事件的分类三、提高政府公共危机管理能力一、公共危机管理含义1、什么是公共危机简单地说就一个事件突然发生，对大众正常的生活、工作以及生命财产构成威胁的状态。分类：自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件。2、公共危机事件的特征

1）、高度不确定性；危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜伏、爆发、发展、结束的规律与趋势不易为人所准确把握。一方面，事件的开端无法用常规性规则进行判断。珍珠港事件和“9•11”事件就是两个典型。而且，其后衍生和可能涉及的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬息万变，并且极可能产生各种“涟漪效应”。典型的例子就是环境污染案件。

如，1971年的意大利塞文索发生的化学危险品不慎泄漏对周围的农场和社区造成长期污染，使该地区面临着居民迁移和重建的压力。1986年发生的切尔诺贝利核电站泄漏事故也同样如此。泄露的能量相当于200颗广岛原子弹。这是人类历史上迄今最严重的核事故，造成了极严重的后果。

20多年过去了，切尔诺贝利依然是一座死城。

2）、突发性和紧急性。一方面，公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。如，1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站的火灾，从第一个火苗出现到形成火灾仅有10分钟时间，但这次火灾却造成31人死亡，20人重伤。

另一方面，往往由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，同时，又要求决策者、管理者在有限的时间里做出决策。如果处理不当，会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏。如，1992年印度发生印度教徒与穆斯林的宗教冲突，由于政府没有及时处理，最终导致全国性骚乱爆发。导致2000人死亡。案例：印度神庙事件2002年2月27日，一群印度教徒在参加了北方邦阿约提亚举行的宗教活动之后乘火车反乡。在古吉拉特邦的戈特拉站，由于世界印度教大会成员对政府要他们撤离阿城的命令不满，表现得特别喧闹，甚至骚扰穆斯林妇女。当火车开动时，一些穆斯林青年跳上车去，使火车紧急停靠在离车站500米的穆斯林聚居地，2000余名穆斯林向火车投掷石块、汽油罐，并点燃了其中的4节车厢。大火燃烧了4个多小时，烧死58人，伤43人。及时有效的处理、反映快、决策准确；

3）、影响的社会性（公共性）

对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响所涉及的主体具有社会性。案例：天津“爱滋病扎针事件”2002年1月，天津市街道呈现出罕见的冷清，天津市民的眼中增添了从来没有过的警惕。这个900多万人口的特大城市，出现这种普遍性的令人不安的气氛，源自于一个传闻：据说一批河南的爱滋病人来天津，在商场、超市、路边等公共场所，用装有含爱滋病毒血液的注射器乱扎市民，报复社会。据说这个传闻最早是从头年的平安夜开始的，传言有人那天在滨江道的商场被扎。元旦过后，“扎针”事件越传越开，被扎的人也越传越多，以至于造成了全城的不安。在真假难辩的传闻面前，人们选择了“宁可信其有，不可信其无”的谨慎态度，尽可能地减少外出活动的机会。非典、甲型流感等；4）、造成的危害具有严重性。政治、经济、文化造成损害；人的生命财产、精神上带来损害；3、什么是公共危机管理

是公共管理机构，通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施防范、化解危机、恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，这里需要强调的是，公共危机管理它强调的是一种活动，是一种动作是一种行为。

谁来采取这个行为，是公共管理机构，注意这里是公共管理机构，这些机构既包括政府，又不限于政府，可能是企业，可能是社会团体，可能是公民组织都会参与政府的危机处理，应对突发事件。所以我们说，公共危机管理它不是政府一家的事情。

4、公共危机管理的基本原则:---依法行政原则---应急效率原则：及时、有效---科学应急原则---应急公开原则---比例原则二、公共危机事件的分类自然灾害事故灾难突发公共卫生事件社会安全事件（一）自然灾害危机管理1、我国自然灾害出现的特点：——灾害种类多。中国的自然灾害主要有气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。贵州省桐梓县娄山关镇水井村发生一起特大森林火灾，造成近1000亩森林被大火无情烧毁西南干旱受灾人数6130.6万人饮水困难2425万人耕地受旱面积1.16亿亩直接经济损失236.6亿元2010年4月14日青海玉树7.1级地震青海玉树地震去年17年来最大的沙尘暴袭击河西走廊

次数多、危害大2010年7月南方暴雨——

2010年我国海洋灾害造成直接经济损失132.76亿元2010年我国沿海共发生风暴潮过程28次，其中台风风暴潮10次，7次造成灾害；温带风暴潮18次，1次造成灾害。死亡（含失踪）5人。——分布地域广。中国各省（自治区、直辖市）均不同程度受到自然灾害影响，70％以上的城市、50％以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等自然灾害严重的地区。三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发，西南、华南等地的严重干旱时有发生。各省（自治区、直辖市）均发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69％的山地、高原区域因地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。

——发生频率高。中国受季风气候影响十分强烈，气象灾害频繁，局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现，东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。中国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带，新构造运动活跃，地震活动十分频繁，大陆地震占全球陆地破坏性地震的三分之一，是世界上大陆地震最多的国家。森林和草原火灾时有发生。

——造成损失严重。1990—2008年19年间，平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋300多万间，紧急转移安置人口900多万人次，直接经济损失2000多亿元人民币。2、我国自然灾害管理体系现状首先、建立了半综合性的应急管理体系二是，自然灾害管理各环节的机制比较齐全，但仍存在明显的薄弱环节。三是，立法数量众多，但综合性立法不足。如：2008年南方冰雪灾；缺乏综合性管理意识。交通受阻、电力中断、农林毁损、食品紧缺、供暖中断、物价不稳等；自救、互救意识缺乏，基层政府运转不灵，消极等待军队和上级政府。2008年的冰雪灾害南方5省寒潮冰雪灾害，共导致383.3万人受灾，直接经济损失13.5亿元。

农作物受灾面积142.4千公顷，其中绝收面积11.8千公顷；倒塌房屋1200余间，损坏房屋6600余间；应急管理暴露出的问题一是应急预案综合性缺陷与操作性不足；专项预案之间衔接不畅。某些预案未能启动或者启动后效果不佳；二是应急体制不健全三是应急机制不完善四是应急法制不完备汶川----抗震救灾的伟大胜利地震事件中应急准备不足；主要表现：地震带区房屋设计、应急宣教等；但是应急救援、安置、重建、信息公开等方面有了突破性的进展。生命至上《洛杉矶时报》评论：一个越来越人性化的政府知道这样能给人们带来精神上的安慰让受难者知道他们有国家在背后支持。俄新社《中国.挺住》：一个总理两个小时就飞赴灾区的国家，一个能够出动10万救援人员的国家，一个企业和私人捐款十亿的国家，一个因争相献血、自愿抢救伤员而导致交通堵塞的国家，永远不会打垮，希望必将与中国同在。新汶川内蒙古对口支援大邑县精选了与人民生产生活息息相关的桃源灾民安置小区、大邑县文化艺术中心、内蒙古大道、大邑县体育中心、大邑县妇幼保健中心和大邑第四水厂等6个援建项目，投资约3.3亿元。信息公开唐山地震，3年后公布死亡人数；新华社发布消息四川召开新闻发布会全国直播（二）、事故灾难危机管理

经济发展速度比较快，但是我们的安全生产形式也不容乐观。这些年来我们遇到的工矿、商贸等企业的各类的安全事故可以说是层出不穷。尽管党和政府采取了非常严厉的措施，但是并没有得到根本的扭转。交通运输事故，公共设施设备事故、核泄露与辐射事故，环境污染和生态破坏事故。工矿商贸企业各类安全事故交通运输事故公共设施和设备事故核泄漏核辐射事故环境污染生态破坏事件交通事故频率高、数量多2010年，全国共接报道路交通事故3906164起，同比上升35.9%。其中，涉及人员伤亡的道路交通事故219521起，造成65225人死亡、254075人受伤，直接财产损失9.3亿。发生一次死亡5人以上道路交通事故269起，同比增加8起；发生一次死亡10人以上特大道路交通事故34起，同比增加10起。适用简易程序处理的道路交通事故3686652起，与去年相比，增加1050895起，上升39.9%。甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇校车新华网平顶山９月８日电９月８日１时左右发生的平顶山市新华区新华四矿瓦斯爆炸事故，目前已经造成３５人遇难松花江遭有毒化工原料污染

1、我国事故灾难应对措施的缺陷原因之一是忽视行政管理过程法律责任的追究。原因之二是忽视对体制障碍的排除；2、减少事故灾难的措施一是推动两个主体责任落实到位；企业------政府二是深化重点行业领域安全专项整治和隐患排查治理行动；三是从源头治理、政策治理角度推进安全生产；四是加强安全生产应急管理，提高事故救援能力；五是加强安全生产防灾减灾宣传教育和培训工作，努力营造有利氛围，提高从业人员和社会公众的防灾意识和努力。深圳舞王俱乐部特大火灾2008年9月20日，深圳舞王俱乐部发生特大火灾事故，造成44人死亡，惨剧震惊世人。这些伤亡人员多数是“80后”、“90后”的少男少女，几乎没接受过任何逃生训练。

根源----监管漏洞；无证无牌非法经营；----企业本身无安全意识；唯利是图加强法制建设完善监管体制企业加强责任意识温州动车事故调查专家组:组织和管理不善是主因“经过调查和实验，动车信号技术和设备可以说没有问题，最大的问题是人员和管理的问题。”“同样的设备在别的地方也在用，都没有出现故障。他们整个管理体制和观念都有问题。”“当时7分钟雷击了100多次，这是一个方面，但组织管理问题是主要问题。设备平时没有好好保养，在雷击之后出现了故障。”（三）、公共卫生危机管理重大传染病疫情不明原因的疾病食品药品卫生安全职业卫生安全饮用水污染2003非典、2004禽流感、2009甲型流感

2009年青海鼠疫2人死亡浙江破获特大假药案

杭州市公安局和市食品药品监管局联合召开新闻发布会，宣布破获新中国成立以来杭州市最大的生产、经营假药案件，涉案金额高达３０００万元人民币。涉案人员丁某等四人均因涉嫌非法经营罪，经检察机关批准被依法逮捕。张海超，河南省新密市工人。2004年6月到郑州振东耐磨材料有限公司上班，先后从事过杂工、破碎、开压力机等有害工作。工作3年多后，他被多家医院诊断为尘肺，但企业拒绝为其提供相关资料，在向上级主管部门多次投诉后他得以被鉴定，郑州职业病防治所却为其作出了“肺结核”的诊断。为寻求真相，这位28岁的年轻人只好跑到郑大一附院，不顾医生劝阻铁心“开胸验肺”，以此悲壮之举揭穿了谎言。其实，在张海超“开胸验肺”前，郑大一附院的医生便对他坦承，“凭胸片，肉眼就能看出你是尘肺”。开胸验肺农民工张海超食品安全大于天如何能保障老百姓吃上放心菜、放心肉、放心的粮食，已经成为考验政府部门施政能力和社会管理创新能力的重要指标三聚氰胺奶粉之祸

2008年09月11日东方早报记者简光洲发表《甘肃14名婴儿疑喝“三鹿”奶粉致肾病》，三鹿问题奶粉事件开始浮出水面，并引起广泛关注。2008年9月12日卫生部通报受污染三鹿牌婴幼儿配方奶粉致婴幼儿泌尿系统结石事实初步认定。截止到2009年1月9日，全国累计报告患儿近29.6万人。各地公安机关共立案侦查与三鹿奶粉事件相关的刑事案件47起，抓获犯罪嫌疑人142名，逮捕60人。

地沟油上餐桌不是一两天

不知道从什么时候起，城市的下水道成了一些人发财致富的地方。他们每天从那里捞取大量暗淡浑浊、略呈红色的膏状物，仅仅经过一夜的过滤、加热、沉淀、分离，就能让这些散发着恶臭的垃圾变身为清亮的“食用油”，最终通过低价销售，重返人们的餐桌。据报道，目前我国每年返回餐桌的地沟油有200至300万吨。一旦食用，则会破坏白血球和消化道黏膜，引起食物中毒，甚至致癌。“泔水油”中的主要危害物—黄曲霉素的毒性则是砒霜的100倍。

面粉增白剂掺石灰

2010年4月7日，江苏如皋一家食品添加剂公司被发现在生产面粉增白剂时加入了石灰粉，含量竟达30%。12月15日，卫生部监督局对是否禁止使用面粉增白剂公开征求意见，公告称将设1年的过渡期限，此次卫生部终于展开禁用调查，却只判了面粉增白剂“死缓”，引来众多质疑。直至2011年3月1日卫生部发布公告，自2011年5月1日起，禁止生产、在面粉中添加这两种物质。

上海染色馒头

2011年4月初，《消费主张》节目指出，在上海市浦东区的一些华联超市和联华超市的主食专柜都在销售同一个公司生产的三种馒头，高庄馒头、玉米馒头和黑米馒头。上海工商部门连夜查扣6048只涉嫌“染色”馒头。生产染色馒头的上海盛禄食品有限公司分公司已被责令停产整顿，企业责任人被公安部门采取临时控制措施1、特征：----突发性和隐蔽性。----公共卫生性；----危害的直接性和严重性；----复杂性；2、突发性公共卫生事件的分类------重大传染病疫情；------群体性不明原因的疾病；------重大食物中毒和职业中毒；------其它突发性公共卫生事件划分为特别重大、重大、较大和一般；3、存在的问题一是公共卫生体制不顺导致应急机制缺乏协调与整合；二是公共卫生事业长期投入不足导致预警与应对能力薄弱。三是公共卫生信息系统及其管理不完善；四是法律保障不足、立法欠完善；个地方加强食品安全管理安徽：食品安全与官员职务晋升挂钩上海：设立食安委员会发动全社会监管食品安全福建：组建食品安全专家库四川：食品安全"一票否决"纳入地方政府目标考核

（四）、社会安全危机管理1、什么是社会安全事件：由人为因素引发，对社会秩序和社会公共安全造成或者可能造成严重危害，采取非常态措施进行应急处置的事件。恐怖袭击事件、重大刑事案件、经济安全事件、较大规模群体性事件、涉外事件；9.11事件拉萨3.14事件2009年短短43天陕西南郑幼儿园发生砍杀事件，致9死11伤。泰兴男子幼儿园砍伤32人，雷州男子砍伤16师生，南平郑民生砍杀8名小学生。“亲爱的爸爸妈妈，我上学去了，希望这不是永别；我要活着回家。亲爱的老师我来上学了。你不能让坏人碰我，我要活着回家。亲爱的叔叔阿姨，我在上学啊。你有不满去上访，我要活着回家。”-----郑渊洁贵州瓮安群体性事件群体性事件发生的原因社会转型时期矛盾凸显，蕴藏着大量不稳定因素；基层政府管制能力不足和干群关系紧张；利益表达渠道不畅；2、社会安全事件与其它突发事件的区别：------对抗性-----人为性-----预谋性-----级别制度不确定3、社会安全事件的分类：----基于事件本身的机理可以分为恐怖事件、经济安全事件、重大刑事犯罪活动、群体性事件、民族宗教事件、涉外事件；----按事件的暴力程度可以分为暴力型、非暴力型；----按事件矛盾的性质分为人民内部矛盾性质的事件和敌我矛盾性质的事件；三、提高政府公共危机管理能力和平时期的政府危机管理能力充分体现一个政府的执政能力。有能力、有效率的政府；（一）、加强公共危机管理体系建设

中国有一句话叫一把钥匙开一把锁。面对各种不同的突发事件，我们能不能找到一些共同的东西呢？那么我想，从管理的角度来讲，从处理的角度来讲，应该是有一些共同的规律。“一案三制”是我国危机管理体系的核心。“一案三制”---预案：国家总体预案、25个专项预案、80个部门预案、地方应急预案、企事业应急预案；---体制：领导机构、指挥机构、办事机构、专家顾问组；---机制:预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建、调查评估；---法制：相关法规、行政法规、部门法规、2007年8月31日通过《突发事件应对法》11月1日正式实施。1、建立健全和完善应急预案体系2003年非典爆发后，国务院成立应急预案小组，提出我国的应急预案建设。2004年全面推进应急预案建设。2005年预案体系基本完成。出台了《我国突发公共事件总体应急预案》应急预案的不足综合性缺陷和操作性不强应急预案备而不练，等于备而无用；如：南方雪灾、吉林石化公司双苯车间爆炸事故；2、建立健全和完善应急管理体制应急体制是指在应急管理过程中，各个主体（政府、企业、军队、个人）的权利义务怎么分配的问题。分级负责、属地管理、以块为主的应急体制。政府主导、军地协同、社会动员的应急机制。3、建立健全和完善应急运行机制应急机制是指在突发事件的事前、事中、事后整个过程中，应急管理怎么展开的问题；预防、预备、预测、预警、预控、处置、救援、恢复、重建、善后等十个环节。是一个动态的过程。危及预防：基础设施设备防灾抗灾能力不足；应急预备：应急设备和物质储备仍然显得匮乏；预警预控：有关部门未能根据气象信息及时准确做出评估和判断；应急处置：事前技能准备、智库