突发公共事件应急管理

突发公共事件应急管理:策略与技巧西南交通大学公共管理学院陈光陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen

主要内容：1我门已经进入“危机管理”时代2公共安全理论模型3突发公共事件概念与处置4我国突发公共事件应急管理面临的问题5公共应急管理的组织策略陈光新浪博客：/guangchen应急管理的五个里程碑事件512汶川大地震（2008）911(2001)SARS(2003)Catalina飓风(2005)311日本仙台大地震（2011）陈光新浪博客：/guangchen2/3/202324日本阪神大地震1995年日本兵库县南部发生里氏7.3级地震，大阪，神户等城市遭受重大损失死亡6433人，受伤43782人，造成的经济损失约1000亿美元。总损失达国民生产总值的1~1.5%2/3/2023陈光新浪博客：/guangchen2/3/2023252/3/202325美国911恐怖袭击事件2001年9月11日恐怖分子劫持客机撞击世界贸易中心大楼，造成建筑群倒塌“9·11”事件共造成2752人死亡或失踪，经济损失达数千亿美元陈光新浪博客：/guangchen2/3/202326灾难案例－印度洋地震海啸2004.12.26.印尼苏门答腊发生地震海啸，2小时后海啸到达斯里兰卡海啸传播速度：～200m/s;水头高度：4～6米，最高8～10米；水冲击力：300Kg/m2，最高1000～2000Kg/m2；近30万人丧失生命，超过50万人流离失所，涉及12个国家。印尼亚齐省的损害达45亿美元；斯里兰卡的直接损失约为10亿美元。陈光新浪博客：/guangchen2/3/2023272/3/202327美国卡特里娜飓风2005年8月“卡特里娜”飓风，百年以来，美国经济损失最严重的自然灾害。1千多人丧生，50万人无家可归，受灾人口达500万，经济损失2千亿美元“美国政府未能提供基本的安全保障和安定的社会环境”：陈光新浪博客：/guangchen官员最怕午夜凶铃2006年《财富》论坛上，主持人问三位省市长：最让你们睡不着觉的是什么？异口同声：最怕半夜来电话！陈光新浪博客：/guangchen中国正进入“风险社会”据统计，我国每年因突发公共事件造成的损失约占我国GDP的6%，近7000亿元，每年夺去了20万人的宝贵生命，并有上升的趋势，已成为我国和谐社会的构建和可持续发展的巨大隐患。陈光新浪博客：/guangchen中国转型发展：充满矛盾的进程经济

发展

后工业工业

农业

0

30%65%城镇化率生态问题

社会问题陈光新浪博客：/guangchen汶川大地震陈光新浪博客：/guangchen欧亚板块太平洋板块印度板块陈光新浪博客：/guangchen突如其来影响巨大5月12日，四川遭受里氏8.0级特大地震灾害，共涉及四川省19个市州，88个县（市、区），2700多万人。灾区生活、生产、科技、生态等遭到毁灭性破坏截至28日14时，全省受灾工业企业20376家，经济损失达2040．1亿元。相当于全省一年GDP的20%。德阳、成都、绵阳、广元、阿坝、雅安等六市州受灾企业18151家，占全部损失95%以上。而这六个城市在全省的经济地位举足轻重。2007年，四川省GDP总值为10500亿，六市就贡献了5100亿，占到50%以上陈光新浪博客：/guangchen四川高新技术产业的区域分布≥500100～500亿10～50亿5～10亿1～5亿＜1亿陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen地震灾害气象、洪涝灾害地质灾害海洋、林业灾害其他灾害1949年以来各类自然灾害死亡人口统计40%54%地震陈光新浪博客：/guangchen1966年3月邢台7.2级地震TheXingtaiM7.2EarthquakeOnMar22,1966

8064人死亡,经济损失10亿元Death:8064EconomicLoss:1billionYuan陈光新浪博客：/guangchen1976年唐山地震Deathtollexceeded242,000EconomicLoss:10billionYuan陈光新浪博客：/guangchen1996年2月云南丽江7.0级地震TheLiJiang7.0EarthquakeonFeb5,1996309人死亡、经济损失25亿元Death:309EconomicLoss:2.5billionYuan陈光新浪博客：/guangchen1999年9月台湾集集7.6级地震TheJiji7.6EarthquakeonSep21,19992329人死亡、经济损失92亿美元Death:2329EconomicLoss:9.2billionDollar陈光新浪博客：/guangchen2003年2月新疆巴楚-伽师6.8级地震TheBachu-Jiashi6.8EarthquakeonFeb24,2003268人死亡,经济损失14亿元Death:268EconomicLoss:1.4billionYuan陈光新浪博客：/guangchen自然灾害事件的应急快速反应能力要求地震应急对应急快速反应能力的要求是各类自然灾害应急救援中最高的灾种预警或应急准备的时间发生季节发生地点洪涝几天－10天的预警时间雨季江河流域滑坡、泥石流几小时－几天的持续降雨雨季山区台风一星期－10天的预警时间夏季沿海林火几小时旱季林区地震一般为零全年任何地方陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen森林火灾环境生态灾难公共安全涉及的范围水灾旱灾群体不明原因疾病事故灾难交通事故工业事故城市生命线事故公共场所事故核辐射事故自然灾害气象灾害地震地质灾害生物灾害…海洋灾害公共卫生事件传染病疫情动物疫情食物中毒职业中毒……社会安全事件重大刑事案件涉外突发事件大规模群体事件恐怖袭击事件经济安全事件…公共安全体系的内涵？火山陈光新浪博客：/guangchen公共安全体系的“三角形”模型60突发事件承灾载体应急管理灾害要素物质、能量、信息陈光新浪博客：/guangchen公共安全的“三角形”模型－灾害要素灾害要素的几个例子：危化品泄漏：物质地震、火灾：能量、物质大规模谣言和社会恐慌：信息灾害要素物质能量信息临界值触发因素陈光新浪博客：/guangchen公共安全的“三角形”模型－突发事件突发事件时空特性作用强度作用类型信息作用能量作用物质作用陈光新浪博客：/guangchen公共安全的“三角形”模型－承灾载体承灾载体的破坏导致其蕴含的灾害要素被意外释放，是造成次生事件和事件链的必要条件。

承灾载体人物系统本体破坏功能破坏陈光新浪博客：/guangchen公共安全的“三角形”模型－应急管理应急管理时机和力度方法和技术重点目标次生衍生承灾载体突发事件陈光新浪博客：/guangchen突发公共事件的界定重大突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，主要指自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件和突发社会安全四大类事件。具有极大的不确定性，发展途径和演变规律不确知，灾害程度难以预计，常规防治手段失效，对一个区域的生命财产和生态环境造成严重损害，甚至对社会稳定造成严重冲击。

陈光新浪博客：/guangchen突发公共事件的特点1、具有突发性和紧急性：迅速从正常情况转到紧急情况2、具有高度不确定性：趋势不明、连锁反应3、其影响具有一定的社会性：价值观行为准则受到威胁4、非程序化决策大量人工判断5、资源的稀缺与不均衡：有限信息、有限资源、有限时间陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen自然灾害水旱灾害江河堤防决口、洪水泛滥、严重干旱地震灾害气象灾害暴雨、台风、冰雹、龙卷风、沙尘暴地质灾害山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷海洋灾害风暴潮、巨浪、海啸生物灾害暴发病虫草鼠害、有害生物暴发流行、转基因生物灾害森林草原火灾严重森林草原火灾、居民点原始森林火灾、境外火场造成重大威胁事故灾难安全事故生产交通运输严重事故、电力通信信息网络金融支付和清算系特种设备事故、供水燃气中断、坠机撞机环境污染和生态破坏事故严重水污染、严重环境污染和生态破坏、危险化学品严重泄漏、严重放射性污染公共卫生事件重大传染疫情肺鼠、肺炭疽或非典、人禽流感特大传染疫情重大动植物疫情口蹄疫、高致病性禽流感特大动植物疫情食品安全与职业危害事件社会安全事件重大群体性事件金融挤兑、围攻党政机关、阻断交通、非法集会游行示威、高校重大聚会、境外背景非法宗教活动、资源争议、巿场混乱重大刑事案件杀人绑架抢劫、走私诈骗、劫持、危害性材料被盗、物种灭绝危险、重大毒品案、盗窃国家秘密、破坏网络传输系统、涉外重大刑事案陈光新浪博客：/guangchen2/3/2023692/3/2023公共安全应急体系我国公共安全的应急体系公共安全应急组织体系公共安全应急预案体系突发事件应急平台体系应急救援与保障体系公共安全科技创新体系应急法律法规体系陈光新浪博客：/guangchen2/3/202370国家总体和专项应急预案国家突发公共事件总体应急预案公共卫生类社会安全类事故灾难类自然灾害类国家突发公共事件新闻发布应急预案国家处置劫机事件应急预案国家处置大规模恐怖袭击事件应急预案国家大规模群体性事件应急预案国家涉外突发事件应急预案国家金融突发事件应急预案国家粮食应急预案国家重大食品安全事故应急预案国家突发重大动物疫情应急预案国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案国家突发公共卫生事件应急预案国家通信保障应急预案国家突发环境事件应急预案国家核应急预案国家处置电网大面积停电事件应急预案国家处置城市地铁事故灾难应急预案国家海上搜救应急预案国家处置民用航空器飞行事故应急预案国家处置铁路行车事故应急预案国家安全生产事故应急预案国家处置重、特大森林火灾应急预案国家突发地质灾害应急预案国家地震应急预案国家防汛抗旱应急预案国家自然灾害救助应急预案陈光新浪博客：/guangchen2/3/202371应急平台体系结构国务院突发公共事件应急总平台自然灾害应急平台事故灾难应急平台公共卫生应急平台社会安全应急平台市县级应急平台基层应急平台基层应急平台基层应急平台专项应急平台省、直辖市级应急平台自然灾害应急平台事故灾难应急平台公共卫生应急平台社会安全应急平台……地方级陈光新浪博客：/guangchen级别划分各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素陈光新浪博客：/guangchen分类、分级分析识别突发事件等级的8个维度：影响范围危害/损失程度扩散速度持续时间认知程度资源保障程度社会影响程度社会公众的心理承受度陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen——气象部门没有把灾难性天气以及可能产生的严重后果提前预告；

——电力公司没有制定高压线路自身加热除冰预案，致使许多线路被冻冰压断，并导致线塔倒塌；

——公路缺少除雪、除冰设备，连汽车防滑链都不能提供，在坡道处没有助推设备；

——铁路在停电事故发生后，内燃机车不能及时到位。预售火车票没有考虑到风险因素，停运事故发生后，不能在第一时间告知并疏导旅客。

陈光新浪博客：/guangchen陈光新浪博客：/guangchen应急管理的基础知识学科与应用领域管理学公共安全管理管理信息系统项目管理统计学运筹学计算机科学…应急管理自然灾害公共卫生事件事故灾难社会安全事件应急管理的基础知识学科与应用领域图陈光新浪博客：/guangchen突发事件应急预案体系陈光新浪博客：/guangchen《国家突发公共事件总体应急预案》主要内容总则

运行机制

应急保障

组织体系

监督管理

附则

总体预案共6章《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（国发〔2005〕11号）陈光新浪博客：/guangchen国家突发事件专项预案-1专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的应急预案。陈光新浪博客：/guangchen国家突发事件专项预案-219.国家粮食应急预案(待发布)

20.国家金融突发事件应急预案(待发布)

21.国家涉外突发事件应急预案(待发布)陈光新浪博客：/guangchen突发公共事件应急管理中的问题目前，我国已经构建起包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106项的国家应急预案框架体系。各项具体的预警与应急管理工作也逐步开展，各级政府应对重大公共安全事件的能力得到极大地提升。然而，“一案三制”（即应急预案、体制、机制与法制）应对体系的全面构建仍然任重道远。陈光新浪博客：/guangchen我国突发公共事件应急管理面临五大问题（1）常态管理与应急管理之间的矛盾（2）“重救援、轻预警”：应急功能定位上的矛盾（3）应急联动需求与信息“条块分割”之间的矛盾（4）应急资源需求大与资源总量缺乏之间的矛盾（5）公共安全问题的紧迫性与法规建设之间的矛盾陈光新浪博客：/guangchen（1）常态管理与应急管理之间的矛盾

我国已经分行业、分部门、分灾种建立了一系列专业性职能部门或救援机构，如公安、消防、急救、防汛、防震与抗震、疾病防控等。在我国2005年发生的540万起突发性公共事件中，绝大多数突发事件具有较为成熟的常规应对体系。这类突发事件的管理与处置相对易于程序化，由专业性强、责任主体比较单一的职能部门或机构进行常规性处理后，对公共安全产生的影响有限。将常规性突发事件纳入成熟而程序化的常态管理，不仅处置效率高，而且社会成本的占用也较低。

陈光新浪博客：/guangchen（2）“重救援、轻预警”：应急功能定位上的矛盾我国尚未形成合理有效的应急管理绩效评估与激励制度，预警预控等隐性的管理过程往往无法得到奖励，而“救火式”的应急处置与救援行为由于容易观察，反而可能得到嘉奖。突发事件的高度不确定性使得事前的风险监测以及预测预防具有较大的技术难度。双重因素的作用导致我国应急管理出现“重救援、轻预警”的失衡局面。通过风险评估、监测监控、早期干预等预警预控活动将萌芽状态的公共安全事件限制在常规应对体系的处置能力之内，化解公共安全危机，应当成为国家应急管理体系最重要的系统功能与核心的建设目标。陈光新浪博客：/guangchen（3）应急联动需求与信息“条块分割”之间的矛盾应急处置主体的联动机制不完善

我国部门之间、地方之间、条块之间以及预防与处置、先期处置与后期处置之间衔接不紧密，应急联动的组织协同性较差。

多方多主体协同处置重大公共安全事件时：人员、信息、资源等难以快速集成，联动机制不完善；公共安全事件应急处置与日常应急管理存在脱节现象；政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系尚待进一步理顺；应急管理机构级别较低，事件应急的属地化管理的授权不足，职能不完善，难以充分发挥综合协调、运转枢纽作用。

陈光新浪博客：/guangchen（3）应急联动需求与信息“条块分割”之间的矛盾重大公共安全事件信息的采集、传递与集成尚未形成系统我国已建设较为完善的水利、地震、卫生、气象等专业监测网络。由于长期以来对各类事故和灾害采用分行业的事后统计标准，没有建立依据重大公共安全事件性质和变化的统计方法，影响了重大公共安全事件预警信息的有效融合和评估，缺乏各种监测网络之间的预警信息标准，各类预警信息共享性较差且不能有效集成，导致重大公共安全事件难以有效应急决策。尽管我国正在完善重大公共安全事件信息的发布制度，但因公众的公共安全知识、防灾减灾和自救互救知识普及不够，难以对社会舆论进行引导陈光新浪博客：/guangchen（4）应急资源需求与资源总量和结构之间的矛盾应急资金来源不畅：国家财政支持的力度不够，尚未建立政府主导、社会参与的多渠道应急资金筹措体系。一些重大公共安全事件应急处置时征用社会资源后缺乏补偿，已经开始影响后续应急处置中公众的积极性。应急物资储备规模小、布局不尽合理，物质供应动态保障机制需要建立健全。专业应急求援队伍的种类、数量均不足，应急管理专业人才缺乏，缺乏专业应急知识和技能培训及相应的基地建设。专业应急装备严重不足、专业应急演练不够。尤其是一些特殊种类灾害发生时，出现延误处置时机、处置方法不当和造成人员伤亡，甚至出现扩大灾害影响的情况。应急交通的综合运力协调机制亟待完善，应急运输缺少特定用途的交通工具。陈光新浪博客：/guangchen（5）公共安全问题的紧迫性与法规建设之间的矛盾目前已经出台涉及重大公共安全事件的党中央、国务院及部门文件113件，法律36件，部门规章55件，国家级应急预案106项，各省还出台了一系列的法规、条例和地方应急预案，全国应急预案体系框架已形成。由于上述应急法规大部分是从各部门条例演变而来，相互之间缺乏必要的匹配，各应急主体在处置重大公共安全事件之中难以有效协调，应急预案的科学性与可操作性有待检验，各类应急预案之间缺乏有效协同。具体应急管理活动的法规缺失：如调配救援物资的法律保障机制（包括紧急状态中的物资征用、调度），政府应急体系中的资源组织法规、政府资源（含资金）的使用法规、应急专用资金制度，重大应急活动中的全民动员制度及其社会资源调用的补偿政策等有关法规十分缺乏。此外，对重大计算机系统事故、境外生物入侵等事件的应急制度仍没有相应法规。陈光新浪博客：/guangchen现象预案：齐全在案事件：频频发生官员：疲于奔命本质执行机构：编制缺乏/不稳；经费不足；权限不大政府投资：重硬件轻软件；重信息轻决策研究领域：浮于概念纠缠；少有深度分析92我国城市应急管理现状原因陈光新浪博客：/guangchen用确定性思维方式去管理不确定性的现象用常态的管理模式去应对非常态的问题93我国城市应急管理现状陈光新浪博客：/guangchen应急管理的目标（1）在平时能够正常运行，可提供一系列突发事件事前准备的功能。（2）防止突发事件的发生，尤其是在警戒期做好突发事件防范处理准备。（3）在突发事件出现后，以最快的速度响应，把事件的危害降低到最小。陈光新浪博客：/guangchen应急管理整体结构应急管理体系框架图陈光新浪博客：/guangchen整体结构（1）指挥调度系统是应急管理体系的“大脑”，是体系中的最高决策机构，其他四个为支持系统；（2）处置实施系统；（3）资源保障系统；（4）信息管理系统；（5）决策辅助系统。陈光新浪博客：/guangchen各系统的主要功能（1）指挥调度系统：是应急管理的最高决策者，负责应急管理的统一指挥，给各支持系统下达命令，提出要求。陈光新浪博客：/guangchen各系统的主要功能（2）处置实施系统：是对“指挥调度系统”形成的预案和指令进行具体实施的系统。负责执行“指挥调度系统”下达的命令，完成各种应急抢险任务。陈光新浪博客：/guangchen各系统的主要功能（3）资源保障系统：负责应急处置过程中的资源保障。主要工作有：应急资源的储存、日常养护、在“决策辅助系统”协助下进行资源评估、负责应急资源调度等；陈光新浪博客：/guangchen各系统的主要功能（4）信息管理系统：应急管理体系的信息中心，负责应急信息的实时共享，为其他系统提供信息支持。主要工作有：信息采集、处理、储存、传输、更新、维护等。陈光新浪博客：/guangchen各系统的主要功能（5）决策辅助系统：在“信息管理系统”传递的信息基础之上，对应急管理中的决策问题提出建议或方案，为“指挥调度系统”提供决策支持。例如：预警分析、预案选择、预案效果评估、资源调度方案设计等。陈光新浪博客：/guangchen有突发事件前兆发现问题，进行准备工作无突发事件前兆未得以解决，演变成为突发事件问题得以解决预警系统对突发事件进行定类、定等、定级判定突发事件的级别系统内可以使用的资源生成应对的方案识别系统对方案的可实施性进行评估：1、技术手段、实施机制2、物资的调配：可调用何处仓库的物资和设备3、资金的运作：采用的资金为什么机构提供可实施方案将方案实施对该方案进行评估：是否对解决该突发事件起作用，对其进行分析，对未来走向做出预测新变化下生成新方案方案效果明显，不需改变突发事件影响缩小，直至被控制住收尾后处理系统：处理突发事件之后的一系列问题预案库宣传培训模拟演习培训系统实施系统后处理系统应急管理体系运行过程陈光新浪博客：/guangchen应急管理机制平战工作流程图

资源状态信息收集、分析资源的日常维护模拟、演练、战时运行各种预案研究单体评估组合分析应急管理机制事态评估（事件性质、环境、影响……）资源状态评估应急方案资源配置方案实施管理效果评价组合方案平战切换原则法律、法规平时状态战时状态预警分析陈光新浪博客：/guangchen104应急响应业务流程时间T=0T1T3T2T6T4T7T5T8T9T11T10发生发现寻求报警实现报警接警处警撤警出警现场处置处警出警报告总结事件发现时间寻求通讯设备电话等待时间信息采集时间信息处理时间信息传递时间等待出警时间警力配置时间赶赴现场时间现场处理时间事后处理时间应急响应时间报警接警处警处置撤警总结50%-90%104陈光新浪博客：/guangchen时间性主动性真实性全面性专业性三T杰夫金斯尽快提供情况（Tellitfast）——2小时反应以我为主提供情况（Tellyourowntale）提供全部情况（Tellitall）四不如方旋05-10-24被动去说不如主动去说别人来说不如自己来说大家来说不如专人来说外行来说不如内行来说四度速度——反应要快态度——诚恳、负责、积极解决问题梯度——有序、有计划、有步骤地进行尺度——要符合相关政策、法律危机传播的原则与策略陈光新浪博客：/guangchen“三鹿”现象引致公共危机截止9月15日，全国共有1253名婴儿因为食用含有三聚氰胺的奶粉患上肾结石，其中两人死亡。

9月13日河北省副省长杨崇勇：政府没有持股19月5日新西兰总理克拉克：“尝试了几个星期”要求中方回收有问题的三鹿产品9月16日排查109家企业，显示，有22家企业69批次产品检出了含量不同的三聚氰胺原来“问题牛奶”岂只“三鹿”一家！10月，原来三聚氰胺不止牛奶一种陈光新浪博客：/guangchen广元柑橘疫情9月22日，广元市旺苍县出现柑橘大实蝇虫害。10月初：“告诉家人和同事朋友暂时不要吃桔子，今年广元的桔子在剥了皮后的白须上发现小蛆状的病虫，四川埋了一大批，还撒了石灰。”10月15日，广元市政府称，纯属谣言，正在调查消息的源头。四川省农业厅向公安报案，并请网警查源头。10月21日