第三讲城市开发区管理

第三讲

城市开发区管理主要内容开发区的概念与转型开发区与城市发展开发区的空间规划什么是开发区？开发区是实行特殊的经济政策与管理体制的特定地区。国外：特别经济区（SpecialEconomicZone，SPZ)，一般可以分为自由港（含自由贸易区）、出口加工区（ExportProcessingZone）、科学工业园区（SciencePark）等类型。开发区最根本的特征在于它是政策推动下的一种区域发展模式，是实行特殊政策的特定区域。中国开发区研究的基本情况学院派——比较注重大尺度空间和高层次管理理论方面的问题，力求把握城市开发区发展的内在机理并建立具有广泛意义的通用模型，系统性和理论性较强。实践派——工作较为具体、细致、扎实，但有时缺乏从个别到普遍、从现象到规律的升华。海外派——将中国的开发区（特区）问题放在全球背景下，与一些全球性的社会经济发展问题（如全球化、国际劳动地域分工、发展中国家的工业化与城市化等）联系在一起讨论。两类主要的开发区经济技术开发区高新技术开发区：经济全球化：新技术革命一、经济技术开发区的高技术化：两区归一？不同点建立背景和目标不同主管部门不同区位选择不同政策设计不同相同点管理体制和运作方式类似发展方向类似1两类开发区的异同2经济技术开发区发展的成效利用外资：由于2008年以前有优惠政策，因此贡献很大，但假外资现象严重。扩大出口：进出口总量很大，但净出口很小。获得技术转移：通过外商投资企业的国产化要求来实现。发展地方经济：占地方经济比重很大，但其显著性正在下降。增加财政税收：总量很大，但单位GDP的贡献比一般区域少。3中国经济技术开发区的世界意义成就：融入世界经济的前沿与主体，渐进式改革的试验田，区域发展的增长极。成功的关键：开发区战略与中国改革开放整体战略的协同性；中国巨大的市场。中非合作的核心内容之一。印度赶超中国战略的重中之重。印度总理辛格把建设经济特区定为印度的一项国策，认为建设经济特区是印度赶超中国不能错过的“最后一班车”。于2006年2月10日实施《经济特区法案》，该法案规定:企业在经济特区内可享受15年的税收减免;被征土地的1/4用于制造业，其余部分可自主安排;简化申请手续，提供“一站式”服务。从2006年到2010年，印度获批准的经济特区已达576个，其中有114个已开始运行。4经济技术开发区的生命周期（1）经济技术开发区与中国改革

中国改革历程可分为三个阶段。第一阶段为1978年至1992年，改革的主要任务是解放思想，建立社会主义商品经济；第二阶段为1992年邓小平同志南巡讲话至21世纪初，主要任务是建立社会主义市场经济体制。第三阶段始于“胡温新政”，至今仍在继续深入和发展。在前两个阶段，我国的开发区既是体制外的事物，又是增量，同时又是中国政府进行改革的重要试验田。因此，开发区的发展是我国前两个阶段改革的先导，与我国整体改革相互促进、相互协同。前两个阶段我国改革的主要任务是“破”，即打破旧体制。第三阶段改革的任务是“立”，即创建新体制，改革的重点是从一维（经济）改革转向三维（经济、社会、政治）改革强调的是“综合配套改革”。由于开发区区域面积和人口总量都不大、产业结构和所有制结构都相对单一、社会关系相对简单，仍具有“增量”和“体制外”的特点，因此不是进行综合配套改革的理想区域。随着我国改革重点向着综合配套改革的推进，开发区在中国改革过程中的“先行者”和“试验田”的角色将被新的配套改革试验区取代，开发区在我国改革中的地位将会明显下降。中国的对外开放是由点到面、由浅入深，以经济特区和沿海开放城市和开发区为重点，逐步向中、西部内陆地区推进的。开发区是前一阶段中国对外开放的先导，是中国外向型经济的主阵地和对外开放的核心区，在利用外资、进出口贸易、引进先进技术和管理经验等方面在全国具有举足轻重的地位。中国开发区“开放”的优势是相对于其它区域当时的“不开放”而言的。加入WTO标志着我国对外开放已由以前有限范围和有限领域内的开放，转变为全方位的开放；由以试点为特征的政策主导下的开放，转变为法律框架下可预见的开放。经过五年的过渡期，中国目前全方位对外开放的格局基本形成，因此开发区在我国对外开放中的地位和作用已经显著下降。（2）经济技术开发区与中国对外开放在开发区设立之初，中国经济面临的现实情况是：经济增长较慢、资本短缺、外汇不足、投资硬环境差、商品供给不足、技术水平落后，因此当时党和政府工作的中心任务是努力提高经济增长速度、大力引进外资、积极推进工业化。举办开发区是当时中国发展战略中非常重要的一个措施。经过改革开后放近三十年发展，中国在经济上取得了长足进展。当前我国面临的主要问题是已经逐步从经济领域转向社会和生态环境领域，逐步从强调经济增长转向强调综合发展质量，从资本推动转向创新驱动。开发区在促进中国经济快速发展中做出了重大贡献，也留下了许多问题。（3）经济技术开发区与中国发展我国经济技术开发区生命周期示意图类型一：问题区域：资源整合或取消类型二：新的产业空间与新城区：新城（区）政策类型三：创新的空间：强化自我发展能力、全面创新能力和国际接轨能力，与高新区趋同。（4）“后开发区时代”开发区生命周期的嬗变与政策重构世界银行：特别经济区不是发展中国家最好的政策选择。特别经济区（SpecialEconomicZone）是用一种扭曲的政策对抗另外一种扭曲的政策。特别经济区对于正在实行对外开放的国家是有用的，但一旦完成了对外开放过程，特别经济区就需要“去特殊化”。5特别经济区的国外经验我国生产性服务业的快速发展与空间集聚城市生产性服务发展与空间重构开发区发展生产性服务业的优势现实的压力二、产业转型：从制造业向生产性服务业16中关村电子一条街我国开发区产业发展路径典型案例苏州工业园。2005年推出了“产业升级”、“科技跨越”和“服务业倍增”的三大计划，2007年成为“中国服务外包示范基地”。2009年，在“二次创业”中，苏州工业园响亮地提出了“四大计划”和“四大转变”，“服务业倍增”是“四大计划”之一，“从‘工业经济’和‘制造经济’向‘服务经济’和‘智力经济’转变则是苏州工业园“四大转变”之一。昆山开发区。自2005年起开始把吸引外资的重点从工业项目转向生产性服务业。2007年进一步明确了“重点发展生产性服务业，适当发展生活性服务业，促进公共型服务业与消费型服务业共同繁荣，实现服务业与制造业互动发展”的总体思路。建立了服务外包集聚区挂牌成立。天津开发区。2006年底被批准成为国家服务外包基地城市示范区之一，拿出了最后1平方公里的土地建造“天津服务外包产业园”，打造“渤海圈的世界办公室”。2009年初颁布了《天津经济技术开发区促进现代服务业发展的规定》，每年设立1亿元的“泰达现代服务业发展基金”。漕河泾开发区。将建设现代服务业集聚区作为“十一五”的重点。2005年底漕河泾现代服务业集聚区建设启动，该事件被评选为“2005年上海十大经济新闻”之一。2006年11月成为上海首批4个“中国服务外包基地上海示范区”之一。2009年8月，总投资25亿元人民币、占地17万平方米的生产性服务业功能区开工建设。北京主城区周边的开发区目前也都在经历一个产业转型的过程，即从过去以制造业为主向现在以研发、商务、办公等生产性服务业为主，望京科技园和上地信息产业基地处于转型过程中。苏通科技园的起点就是生产性服务业。丰台科技园成立于1991年11月，占地五平方公里，分三期建设。一期建设于1992年启动，园区最初被定为中关村科技园的工业用地，因此一期建设基本上是按照工业园区进行开发的。在2002年启动二期开发时，丰台科技园与英国道丰国际集团合作打造办公业集中区域。典型案例：丰台科技园截至2010年，已有200多家企业入住。预计整个项目完成后，可以实现500亿元的技工贸收入，15亿元的税费收入，就业人数可达到5万人。22开发区发展阶段与阶段性特征三、发展阶段转型：从企业集群到创新集群中关村的新目标：具有全球影响力的科技创新中心国外科技园区开发建设主体模式管理体制案例自然发展，完全由市场推动而成，没有专门的管理机构由政府设立专门的园区管理机构进行全权管理由大学设立专门机构对大学校园内的科学园或孵化器进行管理由各方组成的董事会领导、经理负责的企业管理由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务，共同承担管理职能美国硅谷、128公路日本筑波、韩国大德科学城美国斯坦福研究园、剑桥科学园印度软件科技园、英国的科技园法国安蒂波利斯科学园、美国北卡罗来纳三角研究园自发形成模式政府主导模式大学主导模式公司主导模式基金会主导模式四、开发模式转型：从单一土地开发到多元化发展

从旧金山向南到圣何塞，大概纵深100公里的一块面临太平洋的平坦谷地。斯坦福大学位于硅谷的中心。面积约1500平方公里。

硅谷——世界高科技园区的楷模1891年,利兰·斯坦福与其妻子一道在靠近帕洛·阿尔托（PaloAlto）的地方开办了面积达8180英亩的斯坦福大学;1924年,硅谷之父特曼担任斯坦福大学教授。1938年，HP公司成立;第二次世界大战时斯坦福大学实验室得到联邦政府资助发展军用电子工业;1951年斯坦福大学建立斯坦福工业园;1970年已发展成为世界上微电子工业中心和高技术产业最密集的区域，为美国9大制造中心之一;1971年得名“硅谷”；1976年，苹果电脑公司成立。……27国内开发区的开发建设模式主要有三种类型，其中以开发公司为主体、进行市场化运作的企业主导型开发模式已成为主流方向。类型优劣势分析政府主导型优势：便于推进征地拆迁工作劣势：融资手段比较单一政企合作型优势：开发主体具有雄厚持久的资金实力，便于整体规划设计劣势：政府与企业由于目标不一致而难以形成合力，协调成本较高企业主导型优势：企业融资渠道多元化劣势：对开发主体的经济实力要求较高传统开发模式：土地依赖张江集团：最具竞争力的中国自主创新园区运营发展商。张江集团融资模式由单一向多元化逐步转变，已形成债券、股票、贷款等多种融资渠道并举的模式。新的趋势张江集团：开发、投资和服务三大业务主线盈利互动促进启迪股份：科技园领域的世界级巨人和行业领导者新加坡腾飞集团：亚洲领先的创新商务空间解决方案提供者31新加坡纬壹科技园开发建设模式五、

管理体制转型：从管委会到一级地方政府我国开发区管理体制类型以企业为主体的管理体制开发区与行政区管理合一的管理体制准政府的管委会体制优点：“精简、高效、亲商”。是特定历史条件下的产物，是与我国转型中前期计划管制较多、意识形态较为保守、传统思维习惯较强、法制状况较差等宏观环境紧密相关的。随着我国转型后期全国市场体系逐步建立和完善、全国各地地方政府职能转变和亲商观念的普及、法制建设的推进，这种管理模式的优势也逐步弱化。随着开发区范围的扩大，人口和居民的增加，管委会社会管理与社会服务职能日益加重，“精简、高效”的管理模式面临极大压力，机构简、人员精、包袱轻、效率高等比较优势受到挑战开发区面临着向一般行政区管理模式转变的巨大压力。管委会模式开发区管委会的行政主体资格行政主体是指“具有行政权能，并能以自己名义运用行政权力，独立承担相应法律效果的社会组织。”部分开发区管委会属于行政法学和行政诉讼法学上的“法律、法规授权的组织”,在授权范围内享有完全的行政主体资格。两个不匹配：管辖范围不匹配与授权范围不匹配。园林卫生社区建设社会保障其他职能

社会管理街道（镇）招商引资城市规划土地管理其他职能经济管理管委会一级政府开发区管委会本质上是一个临时机构？主要内容开发区的概念与转型开发区与城市发展开发区的空间规划1开发区与中国特色的城镇化中国的城市化和城市发展是当前影响世界经济和社会发展的重大事件（斯蒂格利茨:城市化将使中国成为世界领袖），积极稳妥地推进城镇化、促进城市健康发展是中国当前的重要战略。我国设立开发区的初衷是为了发展高新技术产业和出口加工业，同时也成为城市化的重要动力和主要载体，在“量”和“质”两方面对我国城市化都有显著的意义。开发区不仅成为进城农民实现职业和生活方式转变的重要场所，也成为带动城市走向现代化的最重要区域之一。城市化的含义城市化是指传统的乡村社会向现代的城市社会演变的自然历史过程。它包括以下四个层次的含义：（1）人口向城市集中的过程，包括集中点的增加和扩大（2）城市人口占全社会人口比例提高的过程；（3）第二、三产业向城市集中和发展的过程；（4）城市文化对农村的影响的传播过程,以及全社会人口接受城市文化的过程。中国城市化存在“重数量扩张，轻质量提升”的特征（1）最能体现一个城市历史文化特征的古建筑文明的衰落据新加坡《联合早报》，中国改革开放20多年来年以建设的名义对旧城的破坏超过了以往100年，旧城的破坏已成为当前中国城市建设者最短视的城市行为；摧毁一个城市的传统建筑文化，实质上也就是釜底抽薪，使一个城市的精神文化失去了依托和载体，割裂了一个城市的文脉机理。今天当人民徜徉在我国千篇一律的、高楼林立的、缺乏特征的各个城市，即便物质上富足，却再也难觅忍让人们魂牵梦绕，充满儿时珍贵记忆的老城、古桥、门楼、牌坊……（曾建明，2008）（2）人文关怀的缺失（城市的贫困现象）城市的贫困人口与流入城市的农村人口共同构成当今中国城市的弱势群体。从我国提高城市化率的实践看，片面追求城区面积的扩大、城市人口绝对量相对量的增长、GDP的规模及增长率、城市基础设施的建设与配套等“量”方面的扩张；而极其忽略与城市化进程相协调的各项制度建设，应建立城市的利益协调机制、维护弱势群体的生命安全和社会尊严，提倡人文关怀等城市化的“质”的建设。（3）人文追求的缺失如果说人文关怀是城市化进程中“后顾”式关照，那人文追求则是城市化进程中的“前向”式发展。例如，许多城市追求的是规模、速度、政绩工程、面子工程。而对展示一个城市景观怡人度的生态环境质量和景观协调程度重视不够；对表明一个城市社会和谐度的社会稳定程度和社会保障水平重视不够；对昭示一个城市文化丰厚度的历史文化遗产和城市文化氛围建设不够。以开发区为先导带动区域整体城市化的道路是当代中国极富特色又卓有成效的城市化模式之一，这一模式将对中国未来的城市发展产生深远的影响。这种现象具有显著的中国特色，是具有中国特色的城市发展理论体系中的重要组成部分。2开发区与城市关系的演进历程开发区和城市都是一个随时间发展而不断演化的客观存在，其演化过程都表现出明显的阶段性特征，开发区与城市的关系也是如此。我国开发区与城市的关系已经经历了两个阶段，即开发区的“孤岛”和“飞地”阶段、开发区对城市影响效应增强阶段，现在已经进入第三个阶段，即开发区与城市空间融合阶段。（1）开发区的“孤岛”和“飞地”阶段（1984-1990年代中期）受制于当时以计划经济体制为主的国内环境和相对不利的国际环境，开发区整体发展比较艰难：区位远离母城区，产业以中小企业为主、以常规技术项目为主，按照工业区进行规划建设。城市改革刚刚开始，城市也还处于空间集聚和极化发展阶段。开发区经济总量占城市比重小，与城市的联系非常薄弱，国内学者一致将其形象地喻为城市的“孤岛”和“飞地”。制度孤岛：营造仿真的国际投资环境，政府设租诱使外商企业前来寻租，同时建立起符合市场经济的政企关系。地理孤岛：远离母城，易于隔离。经济孤岛：经济结构的单一性与脆弱性。政策孤岛：支持开发区发展的政策和对区内外商企业的优惠政策。心理孤岛：因以上孤岛效应导致的心理孤岛。——皮黔生《走出孤岛》强制性的制度变迁（2）开发区对城市影响效应增强阶段（1990年代中期-2005年前后）开发区数量和规模大幅增加，开发区选址靠近主城区，产业发展进入一个新阶段，开发区的增长极效应开始显现，对区域经济的带动效应显著增强。这一时期我国城市空间剧烈变动的时期。在这一阶段，开发区很大程度上主导着城市制造业空间的演化，并进而对城市其它产业空间、居住与社会空间和城市形态产生深远的影响。（3）开发区与城市空间融合发展阶段（2005年前后至今）是我国开发区的转型发展时期，数量和规模被削减，优惠政策取消或弱化，管理体制面临巨大压力，开发区进入“再开发”阶段。开发区人口密度、设施水平、功能类型等日益趋于一般意义上的城市功能区，开发区与城市其他区域之间有形和无形的“界线”日益模糊。开发区与城市之间的互动及深层次的功能整合全面展开，在母城的城市结构调整和转型、人口疏解、功能疏散、产业升级等方面发挥更大的作用，甚至在城市新一轮发展中起主导和引领作用。以开发区为核心的新城和城市新区则是两种主要的形式。科技园区与城市发展关系49产业研发城市产业研发城市功能进入产业城市功能融合市研发、办公、生产性服务业城市第一代科技园区第二代科技园区第三代科技园区以开发区为核心的新城新城是一个具有现代城市性质的独立城市单位，但同时又是从属于某个大城市（母城）的派生产物。新城建设是二战以后世界各国大城市发展的普遍现象，最具有代表性的是英国、日本和韩国的新城建设。图北京市“两轴两带多中心”结构示意图北京重点建设的三个新城：顺义、通州、亦庄从北京经济技术开发区到亦庄新城以北京经济技术开发区为核心功能区的亦庄新城是北京东部发展带的重要节点和重点发展的新城之一。亦庄的发展建设要强化与中心城和其他新城的良性互动，积极推进中心城人口和职能的疏解。亦庄新城范围以北京经济技术开发区为核心，包括通州、大兴部分区域，总面积约为212.7平方公里。亦庄新城的人口规模控制在70万人左右，城市建设用地规模控制在100平方公里以内。天津开发区与城市空间结构演进示意图大连开发区与城市空间结构演进示意图以开发区为核心的城市新区母城毗邻而居的开发区普遍发展成为城市的新区，成为城市迈向未来的重要区域，是体现城市工业化、城市化和现代化的核心区域。苏州开发区与城市空间结构演进示意图重庆开发区与城市空间结构演进示意图威海开发区与城市空间结构演进示意图主要内容开发区的四大转型开发区与城市发展开发区的空间规划与开发区的规模有关：规模大的开发区适合朝新城（区）方向发展。与母城规模和发展速度有关：若母城规模大而且处于快速发展阶段，开发区容易发展为新城（区）。与开发区在母城的区位有关：与母城相隔一定距离，而且位于母城主要扩展方向上的开发区，适宜发展为新城。在不受自然地形和历史格局限制的城市，位于主要经济联系方向上的开发区适合建设新城（区）。图城市多中心结构演化示意图哪些开发区适合向新城（区）发展？一、城市视角下的开发区的规划主要经济联系方向论（北京大学周一星教授）城市是一个开放系统，城市的发展离不开其与外部的联系。在这些联系中，最普遍、最重要的联系是经济联系。在经济空间非均质的现实条件下，城市的对外经济联系也是非均匀的，一般会有一个主导方向。对一个区域而言，在对外开放条件下，位于主要经济联系方向上的城市一般会优先发展（中心城市-门户城市）；对于一个城市而言，城市的实体地域会沿着它的主要对外联系方向延伸。城市沿主要经济联系方向而发展的基本原理是最小努力原则。城市主要经济联系方向分析P-城市的人口规模；G－城市的经济规模；D—两城市间的距离开发区的职住分离问题图中国网通研发中心停车场的通勤班车“住在开发区的人不在开发区工作，在开发区工作的人不住在开发区”。

职住分离的后果：加大了企业运营成本，给开发区居民和从业人员的工作和生活带来严重不便。

加重了城市的交通负担。怎么解决?通勤母城开发区BDA白领工人居住地BDA蓝领工人居住地672园区内部规划建设前一阶段我国开发区规划建设的重点：构建完善的投资支持系统，重点是“七通一平”。规划建设的理念和标准基本来源于两个方面：一是学习和模仿国外科技园区，二是参照我国城市规划建设的理念和标准。各个园区力求在规划方面有所创新。中关村望京科技园：“多功能综合用地”中关村环保园：《环保园生态建设导则》（绿法）中关村西区：地下环廊、富有特色的步行系统中关村永丰基地：加速器普遍强调营造优良的生态环境，因此建筑密度、容积率、建筑限高普遍较低，绿地率普遍较大。68“当我们想到一个城市时，首先出现在脑海里的就是街道。街道有生气，城市也就有生气，街道沉闷，城市也就沉闷。”——简·雅各布斯“道”主要为城市提供交通通道，“街”除了是城市的辅助性交通通道外，更是承载生活的重要空间，“街”与“道”缺一不可。园区被汽车道路分割得支离破碎，道路适应了汽车的尺度而忽略了人的尺度，街道失去了生活的场景而只有交通的功能，随之而来的则是人际交流的减少和社会的冷漠。公共配套用地不足，公共交流与活动空间普遍缺乏。交通：公共交通严重不足，园区内外交通衔接不畅，园区内部有道无街。69独自打保龄：美国社会资本的衰落。1990年代以来，西方各国都在反思这些问题，在此基础上提出了“新城市主义”的新理念，同时在实践上开始强化提高建筑密度、促进土地混合使用。评价与反思：前一轮园区规划的误区中关村科技园各园区前一轮的规划是学习和模仿西方（特别是美国）1990年代以前的规划理念的结果。其核心是低密度郊区化（UrbanSprawl）,实质是强调生态环境（高绿地率、低容积率和建筑密度）和小汽车导向，由此导致，园区社会资本不强，创新氛围较弱，企业“嵌入性”强而“根植性”弱，土地利用集约度不够。美国的规划理念在中国“水土不服”！过去的规划理念和方法导致我国科技园区企业和个人之间的交流和互动非常有限，创新氛围较弱，企业和创新型人才的“嵌入性”强而“根植性”弱，土地利用集约度不够等一系列问题。科技园区新的规划目标：完善区域创新支持系统创新和创新支持系统熊彼特：经济学；创新就是建立一种生产函数，实现生产要素的从未有过的组合。产品创新；工艺创新；市场创新；要素创新；制度创新；创新＝创造性破坏。德鲁克：管理学；创新就是指赋予资源以新的创造财富的能力的一种行为。“创新是第一生产力”创新是“有系统的抛弃昨天”。诺斯：制度创新，所有创新活动都有赖于制度创新的积淀和持续激励，通过