公共政策执行偏差

2015年11月16日公共政策执行偏差综述1公共政策执行问题的提出1.1国外对政策执行研究的发展

国外对政策的研究一直走在前面。如美国,他们的政策执行研究主要经历了三个阶段。第一阶段是20世纪60年代末到80年代初,为早期的政策执行研究。这个时期的研究主要是个案研究,主要目的是揭示具体的政策执行中的失败现象、存在问题以及分析失败的原因。第二阶段是80年代的十年时间,这个时期政策执行研究的重点开始发生转移,研究主要倾向于揭示早期政策的积极影响,而非失败的表现。第三阶段是90年代初期至今,人们开始探索和分析导致积极影响的原因和影响因素,研究的重点是分析和确定政策方案是如何被执行的,怎样才能使政策方案有效执行。研究的问题有:政策执行中使用的手段和方法;政策方案的质量和特质对政策执行效果的影响;地区在政策执行中所取得成功的关键因素等。1.1.1国外政策理论的发展背景1965年1月，美国第36任总统约翰逊提出以城乡建设和环境改善为核心内容的消除贫穷的“伟大社会”计划在执行中遭遇了失败，使美国民众对约翰逊政府失去信心与信任，而且对政府政策的制定与执行的有效性提出了质疑。在这样的现实背景下，西方政策学家开始注重对政策执行的研究，并逐渐地形成了一场“政策执行研究”热潮。1.1.2国外政策理论的形成国外对于政策执行研究发展到现代，大致有三代研究理论。

第一代政策执行研究是美国杰出学者艾伦•维尔达夫斯基与杰弗里•普瑞斯曼，他们在1973年合著的《执行:联邦政策的期望在奥克兰市落实》一书中，通过分析美国加州的一个公共政策案例，提出:“执行不能与政策分离”以及“多元参与者集体行动的复杂性”，强调公共政策并不能自动实现政策目标，有效的政策执行需要更直接的方法，要使政策从单纯的理论成为行动的科学，首先需要对政策的执行问题进行研究，这样才能在政策制定者和执行者之间架起桥梁。他们确立了一种“自上而下”的研究模式，强调层次的指挥命令关系。这一研究模式认为政策的制定和执行必须要分开，需要清晰明确的任务分工，政策应该由高层来制定，然后被基层的政策执行者具体为各种计划以便其具体执行。所以，政策执行就是执行一项决定。根据这种研究模式，整个政策的过程应该是由政策制定者负责决策和政策执行者具体落实的一个有令必行的指挥链条。其中，“政治领导人会形成政策偏好，并且这种政策偏好随着行政层级链条被不断具体化，最终被基层官员落实”。

第二代政策执行的研究是在批判和发展的基础上形成的，以美国的学者保罗•A•萨巴蒂尔、丹尼尔•A•马兹曼尼安等为代表的第二代政策执行研究理论，着重于制定者与执行者之间的互动性，多元参与者在政策过程中的角色，制定者与执行人员一般是通过议价和协商过程来达成共识，他们之间是处于平等地位的互动合作关系。在执行模式上，确立了“自下而上”模式。随着第一代、第二代政策执行研究的发展，现代社会管理理论的不断更新，公共事务活动逐渐复杂，政府职能的不断完善，社会组织的迅猛发展，政策执行渐趋多元化，催生了第三代政策执行理论。麦尔科姆•L•高金等在1990年发表的《政策执行理论与实务:迈向第三代执行模型》指出：第一代和第二代政策执行分别呈现演绎和归纳的途径，但政策的执行是由不同时空的决策和行动构成的极为复杂的政治和行动过程，单靠演绎和归纳的途径是无法解释的。

第三代政策执行研究是建立在第一代和第二代政策执行研究基础之上，有效的政策执行不仅需要上层政策制定者合理地规划资源和工具，还需要基层政策执行者拥有较大的自主权，探索利益相关人的诱因结构并合理地运用。

另外，西方政策研究者从不同的视角出发,形成了许多政策执行理论,主要有以下七种理论:（1）行动理论认为,政策执行是对某一项公共政策所要采取的广泛行动;（2）组织理论认为,政策之所以能被有效执行,组织是其中的关键因素。只有了解组织是怎样工作的,才能理解所要执行的政策以及它在执行中如何被调整和塑造的;（3）因果理论强调,将政策看作一种假设,将政策执行看作引导人们到达目的地的地图,关心政策中的因果关系;（4）管理理论强调,政策执行是一种管理过程;（5）交易理论认为,政策执行是一个政治上讨价还价的过程;（6）系统理论认为,政策执行是政策系统与环境进行物质、能量和信息的交换过程;（7）演化理论强调,在政策执行中重视设计目标和修改方案,政策制定就是一个演化过程。1.1.3关于国外政策执行研究的评价

第一代政策执行的研究侧重于实际案例的研究，拘泥于个案就缺乏累积性，所以后来受到越来越多的批评。无可否认的是，第一代政策执行的研究推动了20世纪80年代“政策执行研究”热潮的产生和发展，他们的研究拓宽了政策研究的视野，引领了政策研究取向的转变，同时也证明了，单纯的理论并不能解决所有问题，应加强政策有效执行方式方法的探索。第二代政策执行的研究过分强调和高估地方政府在政策执行中的主观能动性的发挥，容易造成政治体系中忽视政治领导和责任归属等问题，导致官僚制中出现权责不明确，奖惩不分明等混乱现象。

第三代政策执行模型汲取了前两代政策执行模型的优点，并对它们的缺点和不足进行改进和优化，以期能够建立更有解释力、更加完善的政策执行模型。第三代政策执行研究模型的特点是其理论基础和理论模型更加明确，方法论更具有实际操作性，用数据分析与个案研究来进行具体的检验，强调执行机关团体之间的网络关系，政策网络解释了在政策过程中多元参与者之间高度复杂的关系，具有相当大的启发意义。1.2国内关于政策执行的研究现状评价

与国外相比，我国对于公共政策执行的研究相对滞后，自20世纪80年代开始，我国政策科学才逐步形成并蓬勃发展，90年代初期的主要工作是引进阐述西方理论，90年代以后才逐渐开始尝试理论的本土化研究，并与中国实践相结合。但总的来说，大都只注重于政策制定的研究，把制定科学、合理、民主的公共政策作为最大的价值目标，对政策执行特别是政策执行偏差没有给予足够的重视。直到上世纪90年代中后期以来，政策实践中出现的各种重大问题越来越多地地集中在政策执行层面，很多好的政策在执行过程中被扭曲、变形甚至落空，关于政策执行问题的研究才受到学者和实践工作者的关注。1.2.1

国内政策执行问题研究的发展1.2.2国内学者的研究成果90年代以来,学者们对我国改革开放过程中出现的许多现实的政策问题进行了大量研究,并开始与我国实践相结合,随后出现了大量的专著和教材。比较有代表性的观点:如林水波、张世贤就明确指出:“政策执行可谓是一种动态的过程,在整个过程中,负责执行的机关和人员组合各种必要的要素,采取各项行动,扮演管理的角色,进行适当的裁量,建立合理可行的规则,培养目标共识与激励士气,应用协商化解冲突,冀以成就某特殊的政策目标”。桑玉成认为政策执行是:“一种为了实现政策目标,把政策内容转化为现实的动态优化过程。陈庆云将政策执行界定为:“政府执行系统通过其积极的行动使政策方案付诸实施的过程”。

我国学者丁煌、徐湘林、景跃进以及陈振明等对政策执行研究的比较早，也比较系统和全面，虽然这一时期的学者开始重视对政策执行进行研究，但研究成果还主要是作为政策分析或者政策学教科书的一个章节，如张金马的《政策科学导论》、郑新立的《现代政策研究全书》、陈庆云的《公共政策分析》、孙光的《现代政策科学》、兰秉洁等的《政策学》等著作中都有涉及政策执行问题的阐述。特别是进入二十一世纪后，随着对政策执行研究的深入，国内学界系统全面研究政策执行的著作陆续出版。由此可见,政策执行问题受到越来越多学者的关注。2公共政策执行偏差的研究2.1国外研究现状现有的理论来看，国外对公共政策执行研究较为成熟，但并未对公共政策执行偏差问题进行专门研究。关于公共政策执行偏差的论述仅限于在分析公共政策执行的影响因素时有所涉及。代表性观点主要有：1973年普雷斯曼(J•L•Pressman)和韦达夫斯基(A•Wildavsky)《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书通过执行偏差的个案研究，指出公共政策执行不力导致了政策的落空。这项研究使之前大家认识到公共政策可以自动实现的观念产生动摇，提出政策的制定不一定导致政策的最终有效执行。1978年爱德华兹(G•C•EdwardsIII)在《执行公共政策》一书中，指出沟通、资源、执行者意向和机关机构这四个主要变量之间的互动关系影响公共政策的有效执行。由于政策执行信息传达错误或沟通不良、政策执行所需的资源不充备、执行人员的“目标错置”以及执行权责的分散化都会导致公共政策执行效果无法实现。

同年，纽约高级官员迈克尔，利普斯基(MichaelLipsky)在对基层官僚的研究中指出，基层官僚才是决定政策执行成败的关键因素。由于基层官僚在执行政策的过程中有着广泛的“自由裁量权”使其能够作出政策选择从而影响政策效果的实现。

1991年兰德尔•雷普利(RandallRipley)和格雷斯•弗兰克林(GraceFranklin)认为，典型的公共政策执行是发生在一个复杂的府际间网络中，其中多元参与者经常抱持分歧而且冲突的目标与期望。基于此，各种层次的府际间关系运作能否顺畅无碍，自然与政策执行效果息息相关。

奥托尔和孟乔伊(O'TooleandMontjoy)指出，沟通协调困难，组合松散，而且又缺乏有效监督和课责系统，增加了政府政策执行中的不确定性，容易导致政策执行中的延宕，而且参与的执行机关愈多政策延宕的情况往往也愈严重。

施柏莉(Scheberle)指出基层的政策执行人员习惯于阳奉阴违，时常拥有桌面下的议程。政策有效执行的关键在于培育正面的府际间运作关系。另外，20世纪70年代中期以后,政策研究者纷纷根据自己的学术背景,主要研究了影响政策执行的各种因素,并构建出若干政策执行的理论模型,以期更好地帮助人们发现和解决各种政策问题,主要有以下六种模型:

（1）美国学者史密斯(TB.smith)最早提出的政策执行过程模型;(2)麦克拉夫林(M.Mdaughiin)的互动理论模式;(3)尤金•巴德克(E.Bardach)的博弈模式;(4)马丁•雷恩(M.Rein)和拉宾挪维茨(EF.Rabinovitz)提出了一个以循环为特色的政策执行循环模型;(5)米德(D.S.、恤nMeter)和霍恩提出了政策执行的系统模型:(6)萨巴蒂尔(P.Sabatier)和梅兹曼尼安(D.Mazmania)提出了变量模型。虽然国外对政策执行研究较为成熟,但纯粹关于政策执行偏差方面的专著或论文比较少见。关于政策执行偏差的论述仅限于在分析政策执行的影响因素时有所涉及。如美国学者冈恩(L.A.ounn)在“Whyislmplementationdiffieult?”(ManagementServiceinGovernment)一文中论及如何解决政策执行难的问题。T.B.史密斯在《政策执行过程》中提出理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素影响着政策执行的成败。

埃尔莫尔(RichardEElmore)在“BackwardlemeniationResearchandpolicyDecisio”(politiealSeienceQuarteriy)中提出了科层等级结构的关系对政策有效执行的影响。

上述各种关于影响政策执行的因素,基本上均抓住了政策执行系统中各个变量。由此可见,在政策执行过程中任何一个变量或环节出现问题,都会直接或间接影响到政策效果。认识到政策执行系统的复杂性,对深入地探讨政策执行偏差问题无疑是大有裨益的。2.2国内关于公共政策执行偏差的研究

以上对公共政策和公共政策执行的了解,我们知道,公共政策执行是一个包括诸多环节和涉及众多变量的复杂动态过程,其中任何一个环节出了问题,都会直接或间接影响政策功能的有效发挥和政策执行的效果,产生“公共政策执行偏差”问题。我国公共管理学术界在公共政策执行偏差这一课题的研究中则显得有些滞后，对于公共政策执行偏差的内涵,学者们有不同的提法和解释,如政策执行偏差、政策执行障碍、政策执行阻滞、政策执行阻力、政策执行变形、政策执行变异、政策执行走样、政策执行失真、政策执行失灵和政策执行失控等。大多数学者都是从政策执行偏差的具体表现来揭示其含义,如谢庆奎认为,“偏差和变形是指由于人、体制利益因素导致的政策执行的变形。”宁骚指出:“所谓公共政策执行偏差,是指执行者在实施政策过程中,由于主客观因素的作用,其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。”丁煌把政策执行阻滞解释为:“政策执行过程中的执行活动因某种消极因素的影响而出现的不顺畅乃至停止不前,进而导致政策目标不能圆满实现甚至完全落空的一种情形。”虽然表述各异,但其内涵相同,即政策执行与政策目标相背离。当前，学术界以公共政策执行偏差问题为主要研究对象的专著数量甚少，到目前为止可以查到的仅有丁煌的《政策执行阻滞机制及其防治对策—一项基于行为和制度的分析》和金太军、钱再见、张方华的《公共政策执行梗阻与消解》等少数几本专著。金太军、钱再见、张方华所著的《公共政策执行梗阻与消解》在系统分析政策执行过程的基础上，探讨了政策执行梗阻的主要环节及其成因，并从构建有中国特色的公共政策执行体制、优化政策执行主体行为、健全政策执行制度环境等方面，提出对策建议。丁煌所著的《政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析》一书从我国基本国情出发，结合我国现阶段公共政策的实践特征，分别从行为分析和制度分析两个方面对我国现阶段政策执行阻滞机制及其防治对策作了较为深入、系统的探索。其他有关公共政策执行偏差的观点及论述散见于一些学者公共政策研究的书中，如张骏生所著《公共政策的有效执行》、宁骚的《公共政策学》、赵瑞峰的《公共政策分析—理论方法与实务》、钱再见的《公共政策学新编》、樊钉的《公共政策》以及郭红玲的《公共政策学导论》等等。这些书中部分章节或多或少地涉及到公共政策执行偏差方面的研究，但大都是一些原则性的粗线条论述，缺乏系统深入的研究。由此可见，国内对于公共政策执行偏差的研究还是相对薄弱的。

其他有关公共政策执行的观点及论述散见于一些学者关于公共政策研究的书中,如胡宁生《现代公共政策研究》(2000)、宁骚《公共政策学》(2003)、以及莫勇波《公共政策执行中的政府执行力研究》(2007)等。虽然关于政策执行偏差的研究专著甚少,但相关的论文及课题层出不穷。如宁国良的《论公共政策执行偏差及其矫正》(《湖南大学学报》2000年第3期)论述了公共政策执行偏差的表现形式,并分析了其产生的主、客观方面的原因;钱再见的《公共政策执行的风险与对策》(((理论探讨》2001年第5期)分析了公共政策执行过程中存在的多种风险因素;丁煌的《论政策有效执行的合法性基础》(((天津行政学院学报》2004年第2期)阐述政策能否被认同在很大程度上取决于作为政策制定者和执行者的政府在民众心目中是否具有合法性。3公共政策执行偏差的内涵与表现3.1公共政策执行偏差的内涵

对政策执行偏差的提法，有执行偏差、执行障碍、执行阻滞、执行阻力、执行扭曲、执行变形等。绝大多数学者对于政策支行偏差的内涵多从其表现及成因来揭示的。有代表性的诸如：“由于人、体制、利益因素导致的政策执行的变形”。“由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象”。蒲金燕认为，“公共政策执行偏差的矫正是指政策执行过程中，执行主体运用咨询、沟通、协调、监控、评估等手段及时发现执行过程中的问题并予以及时矫正，使政策执行回到正确的方向并消除不良后果的一个动态过程”。3.2公共政策执行偏差的表现对政策执行偏差的表现，主要概括为六种形式:附加式执行(又称扩大范围执行政策或政策扩大化)、象征式执行(又称政策虚化、政策敷衍或政策表面化)、照搬式执行(又称机械执行或政策复制)、选择式执行(又称政策缺失或政策截留)、替代式执行、抵制式执行(又称抗拒性执行或政策抵制)。除此以外，少数学者还提到观望式的执行、规避式的执行、投机式的执行、走调式的执行等多种表现形式。4公共政策执行偏差的危害

专门对公共政策执行偏差的危害进行研究的相关文献几乎不存在，且对其做较为详细探讨的文献也并不多。下面是对公共政策执行偏差做了较为详细研究的一些文献。贺庆鸿在《利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究》一文中将公共政策执行偏差的危害总结归纳为：一是政策执行偏差有碍于政策目标的实现；二是政策执行偏差破坏正常的政策秩序；三是政策执行出现偏差会严重削弱执政党和政府的合法性。另外，多数学者普遍认为公共政策执行偏差除上述危害之外，严重地损害了公共政策的严肃和权威，降低了政策受益对象对于社会公共权威的信任，甚至危及政府统治的合法性基础，容易引起政治经济社会生活的无序和混乱，不利于社会主义现代化建设的进程。5公共政策执偏差的成因与防治对策

如张玉强认为“除了传统意义上的理想化的政策、执行主体、目标群体、环境因素外，公共政策制定主体也应是影响政策执行的重要因素。不仅因为其与政策的质量有着紧密的联系，而且在整个执行过程中都少不了政策制定主体参与和支持。因此，在分析执行偏差原因和寻求矫正之策的时候都应该对其给予充分的考虑”。5.1以政策制定主体为视角5.2以政策执行主体为视角

从该角度研究公共政策执行偏差产生的原因以及提出相应的解决对策，是到目前为止就公共政策执行偏差进行研究最多的一方面。如岳子成提出“由于复杂的环境和各种不确定因素的影响，政策在执行过程中往往会出现偏差，而其中公共政策执行主体是非常关键的因素”。

叶蕾和呼军艳在《从公共政策执行主体的角度分析公共政策执行偏差原因》一文中指出“实施政策的资源、手段和方法往往由执行主体所掌握，执行主体是将政策贯彻于政策对象中的具体施行者、组织管理者和责任者。执行主体的组合状况以及执行人员综合素质的高低直接影响政策执行的成败和政策目标的实现”。5.3以制度角度为视角

李斌认为，“政策执行篇差是在制度的框架内发生的，从某种意义上讲，政策执行效果如何取决去制度好坏。完备有效的制度保障是应对执行偏差的根本出路”。5.4以利益为视角

李戈认为“要规避政策执行中存在的各种偏差，确保公共政策的有效实施，需要充分发掘影响政策执行的各种因素并予以校正。地方公共部门的自利性作为影响政策执行的重要因素之一，必须要慎重对待”。贺庆鸿在《利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究》一文中将各级政府利益以及政策目标群体利益进行了对比并说明了公共政策执行偏差问题产生的原因，并提出了相关的防治对策。5.5以公民参与为视角叶大凤提出，“公民参与公共政策执行过