行政组织学第二章

多元发展时期行政组织的历史发展与理论发展时间：20世纪70年代这一时期，行政组织理论研究融合了多门学科的知识和方法，学派林立，观点各异，呈现出多元化的趋势。被称为：“管理理论丛林”代表人物：卡斯特、罗森茨韦克、里格斯、帕金森、彼得等。一.系统权变行政组织理论人物代表：卡斯特和罗森茨韦克二.生态行政组织理论人物代表：里格斯三.帕金森定律和彼得原理人物代表：诺斯古德·帕金森和劳伦斯·彼得一.系统权变行政组织理论弗里蒙特·卡斯特（FremontE.Kast）美国西雅图华盛顿大学的教授，著名的管理学家，系统管理学派的主要代表人物。弗里蒙特·卡斯特是西方管理理论中系统管理理论与权变管理理论的重要代表人物。

詹姆斯·罗森茨韦克是西方管理理论中系统管理理论与权变管理理论的重要代表人物之一。1970年与弗里蒙特·卡斯特合作发表的《组织与管理：系统方法与权变方法》比较全面地论述了系统管理理论。卡斯特和罗森茨韦克的

系统权变组织理论1.组织是一个开放的系统。组织和环境之间进行着不断的交换，在动态平衡中发展。保证组织与环境的平衡。2.组织是一个整体系统。组织是一个整体的与外界环境有一定界限的社会技术系统，具体包括五各部分。分别是：目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统。组织系统理论示意图

3.组织具有权变性。权变理论以系统理论和生态理论为基础，研究的是组织与其环境之间的相互关系以及确定关系模式，即各变量的形态。（1）组织具有多变量性。（2）分析了组织在变化的特殊环境中的运营状况，提出没有普适的管理原则和方法。（3）组织权变理论的最终目的在于寻求组织与其环境之间以及组织内部各系统之间最大的一致。通过组织设计和管理达到一致。生态行政组织理论弗雷德·W·里格斯(FredW.Rjggs，1917—)

美国著名的行政学家，行政生态学、比较行政学和发展行政学的创始人。出生在中国，学习、工作在美国，以比较政治研究会会员的身份到过泰国，做过菲律宾大学的客座教授。20世纪60年代，里格斯运用生态学理论与方法研究发展中国家的行政问题，设计出行政系统的三模式。主要代表作有：

《行政生态学》（1961年）《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》（1965年）《泰国：一个官僚政体的现代化》（1965年）《发展行政的新领域》（1971年）《重返棱柱社会》（1973年）

二.里格斯的生态行政组织理论

1、提出了三种行政组织模式：融合型、棱柱型、衍射型。融合型——传统农业社会（传统泰国、古代中国）的行政组织棱柱型——由农业社会向工业社会过渡（菲律宾和19世纪前的英国和法国）的行政组织衍射性——现代工业社会行政组织（现代美国、英国、前苏联等国）

2、重点分析了棱柱型行政组织。三个特征：重叠性、异质性、形式主义。（1）重叠性。即结构或组织上的重叠性，指的是传统社会组织结构与现代社会组织结构彼此交织存在。（2）异质性。即在同一社会、同一时期里，呈现出不同的制度、不同的行政规范与观点。是一种新旧皆有、传统与现代兼容的行政模式。（3）形式主义。即法制与事实的脱节。受传统社会某些特征的影响，政府制定的法令、政策往往不能付诸实施，形同虚设。3、考察了外生态环境与公共行政之间的制约关系。社会经济机制和生产力水平是影响公共行政最主要的因素。社会结构、社会沟通网络、政治制度、认同意识等也是影响行政组织的重要因素。行政组织只有与生态环境相适应，并根据这些生态环境的变化适时的作出调整，才能健康的发展。反对发展中国家照抄照搬西方发达国家的行政组织制度。三.帕金森定律和彼得原理

帕金森定律：是指组织中工作量的增加只是为了填满完成这一工作时可以利用的时间，可以概括为两条：一是增加部属的法则、二是增加工作量的法则。

帕金森定律十大定律1.官员增加原理2.中间派决定3.“鸡毛蒜皮”定律4.无效率系数5.人事遴选庸才6.办公场所的豪华程度与组织的事业和效率成反比7.“鸡尾酒会公式”.不同重要性的人物参加鸡尾酒会，会在不同的时间里出现，站在不同的位置。8.嫉妒症9.财不外漏10.退休混乱彼得原理：即在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。成立的条件：一是组织中有足够的职位供成员提升。二是组织成员又有足够的时间完成这个晋升。组织不断地追求，要求成员取得更多的成就，从而不断的提升那些胜任原来工作的人，直至其无法胜任的那一级职位为止。这些不胜任者的积聚导致企业的效率下降。但是任命更多的组织成员成为无奈的选择，机构臃肿也因此不可避免。彼得最后告诫人们，应认真估价自己的潜力，不要盲目的追求晋升、企望升官，因为这样不仅会给个人带来痛苦，引起“不称职综合症”。也会导致组织大滑坡，最终导致整个人类达到“生存不称职”。对多元行政时期行政组织发展的评价1、多元发展时期的行政组织从系统性、生态性、权变性的角度对行政组织作了全面的研究，注意到了动静结合、内外结合。是“管理行政”时期组织理论走向成熟的标志。2、以政治行政二分为前提，忽略了政策制定和政治因素的地位和作用，过分推崇效率和技术，遗忘了价值观、公平和效率的关系问题。因此它不是行政组织理论发展的最高峰。三、“服务行政”时期

所谓“服务行政”，是一种以公共利益和公共责任为导向，强调社会治理方式以服务为主的行政管理模式。行政组织理论的重点是政府如何以“服务者”的角色采取诱导性和服务性的管理方式为社会经济快速发展提供全方位的优质服务。“服务行政”是针对“管理行政”出现的不足和缺陷而提出的。政治和价值问题再度回到行政组织学核心位置。三、“服务行政”时期

标志：20世纪70年代，新公共行政学的兴起。代表人物：弗雷德里克森、奥斯本、盖布勒、圣吉、林登、科恩等服务行政时期

新公共行政学组织理论企业家政府组织理论学习型政府组织理论服务性政府组织理论政府全面质量管理组织理论无缝隙政府组织理论传统公共行政学传统公共行政学是1968年明诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行政理论和第二次世界大战后重新建立的公共行政理论。它追求的是一个有效的、经济的和协调的行政管理系统，往往把研究重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门（国家预算、人事及组织结构）中。第一次明诺布鲁克会议1968年恰值越南战争正酣之际。在这之前发生了约翰·肯尼迪总统、马丁·路德·金牧师以及参议员罗伯特·肯尼迪被刺杀事件，后来则是城市骚乱、校园纵火和枪击事件，许多校园被关闭，社会动荡在蔓延。1968年9月，在沃尔多的发起与赞助下33位年轻的行政学学者聚会于美国纽约州的锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心Minnowbrookconference标志着新公共行政理论和学派的诞生。1971年出版论文集《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》，该书被誉为“新公共行政学”的宣言，其中弗雷德里克森的论文《走向一种新的公共行政学》，集中地反映了“新公共行政学”的基本观点.第二次明诺布鲁克会议就会议形式而言，第二次明诺布鲁克会议与第一次明诺布鲁克会议有所不同。第二次明诺布鲁克会议将近一半的与会者为女性，而第一次会议的与会者则全部为男性。在会议规模上，第二次明诺布鲁克会议也比第一次会议大，部分与会者只能住在附近的一个度假村。与第一次明诺布鲁克会议不同，第二次会议的参加者差不多一半是年轻的公共行政学者，另一半则是当年的“明诺人”，大部分都已五十多岁。第三次明诺布鲁克会议2008第三次明诺布鲁克会议的背景则更类似于第一次明诺布鲁克会议。恐怖主义、“9·11”事件、伊拉克和阿富汗战争以及经济衰退与1968年动荡不安的局势极为相似。第三次明诺布鲁克的评议却是审慎而又节制的。在20世纪90年代和21世纪初期，公共行政学作为一个专业学术领域也在持续发展。主流公共行政学已作为一种应用社会科学深植于社会科学领域，公共行政领域也越来越趋向于科学、理性和实证主义。所有这些背景因素已经影响了第三次明诺布鲁克会议的会议论文、新锐学者们对这一领域的批评以及会议评议的本质新公共行政学新公共行政学是20世纪60年代末和70年代产生的运用现象学方法、本土方法、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论。它主张公共行政应该以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，同时也应该把社会公平作为公共行政所追求的的目标。新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效的各种因素和组织机构进行变革。一.新公共行政学组织理论新公共行政学组织理论关注社会公平，致力于行政道德问题研究，是20世纪70年代以来美国行政学界最活跃的一个学派，以H.G.弗雷德里克森为代表。1.对传统公共行政“效率至上”进行反思和批判

传统行政学以管理学为基础，以政治和行政二分法为前提，以经济和效率为行政管理的基本目标，忽视公共行政所应肩负的广泛的社会责任。其结果是在前所未有的经济发展是时代，长期普遍存在失业、贫穷、疾病，从而构成对现有政治制度的根本威胁。新行政学主张把社会公平加入到传统目标和基本原理中，经济和效率虽是公共行政的价值目标之一，但绝不是核心价值，核心价值应是社会公平。2.主张将“效率至上”转为“公平至上”

认为行政组织变革的终极目标是建立民主行政模型。为避免行政组织变成顽固的、不负责任的官僚组织，他提出要减少层级节制、分权、放权、组织开发、责任扩大，广泛吸收公众等民主的组织思想。强调公共行政组织设计方案应遵循两个目标，即顾客导向的行政组织形态和灵活应变的行政组织形态。3.提出公共行政组织的运作过程

（1）分配过程。是指新公共行政必须关心分配形式，必须依据从公共项目中获得的效益来处理物质和服务的分配问题。（2）整合过程。是指通过权威层级协调组织中成员工作的过程。（3）边际交换过程。是指公共行政组织与其他相关组织及目标群体之间的建立共生关系的过程。（4）社会情感过程。社会情感训练的过程，他可以被视为行政管理体制改革的一种基本工具，还可以被视为一种技术，如敏感性训练、技术等。社会情感，是指心理素质。公共行政组织的运作过程

分配整合社会情感边际交换二.企业家政府组织理论戴维·奥斯本，美国著名的进步政策研究所研究员，被称为“政府再造大师”。同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员。毕业于斯坦福大学，担任过耶鲁大学客座讲师。企业家政府组织理论特德·盖布勒（TedGaebler），国际著名的政府改革的理论倡导者和实践者。担任了许多外国政府的顾问，并任职于美国联邦政府的10多家不同的部门和机构。《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》（1992）（与戴维·奥斯本合著）企业家政府组织理论企业家政府理论是近年来颇为流行的行政学派。主张企业经营的一些成功管理方法移植到政府中去，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，重塑政府形象。1.传统政府官僚体制存在严重危机。

政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运行。传统的官僚制行政组织已不适应社会的发展，显露出明显的弊端，如庞大的机构、集权式的管理和浪费腐败的现象。改进政府工作效率，从根本上说就是要改革政府的不良体制。2、政府重塑官僚体制的十项原则

（1）掌舵而不是划桨（2）重妥善授权而非事必躬亲（3）注重引入竞争机制（4）注重目标使命而非繁文缛节（5）重产出而非投入（6）具备“顾客意识”（7）有收益而不浪费（8）重预防而不是治疗（9）重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式（10）重市场机制调节而非仅靠行政指令控制三.服务型政府组织理论

服务型政府组织理论是一系列公共管理理论的集合体。基本思想是

政府由原来的控制者改变为现在的组织者和服务者，施政目标由原来的机关和专家决定转移到由民众希望和合法期待决定，政府由原来的控制管理转变为现在的服务传输。

代表性的理论：（1）学习型组织理论（2）政府全面质量管理理论（3）无缝隙政府组织理论

（1）学习型政府组织理论学习型政府理论直接渊源于学习型组织理论。学习型组织理论最早是由彼得·圣吉提出来的。学习型组织是一个不断创新、进步的组织。在其中，大家不断突破自己的能力上限，创造真心向往的结果，培养全新、前瞻而开阔的思考方式。基本概念：它能在组织整体的层面上充分开发每个员工的创造性，努力形成一种弥漫于组织整体的学习气氛，因学习而使组织成员的个人价值得到体现，并促使组织绩效大幅度提高。组织结构：以“基层”为主的扁平的组织结构学习型组织更注重组织学习，是组织成员个体学习与组织学习的统一。（2）全面质量管理（TOM）全面质量管理，即TQM(TotalQualityManagement)就是指一个组织以质量为中心，以全员参与为基础，目的在于通过顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。在全面质量管理中，质量这个概念和全部管理目标的实现有关。全面：指把追求质量应用于工作的方方面面，从界定顾客的需求到积极主动地评估顾客满意与否。质量：“国际标准化组织（ISO）2005年颁布的ISO9000:2005《质量管理体系基础和术语》中对质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。”即使用要求和满足程度。意味着满足、超过顾客的期望值。管理：指发展及保持组织力量以便不断提高质量。这里的质量指的是科技意义上的质量政府全面质量管理政府全面质量管理，依据科恩等人的观点，是指将产品生产的全面质量管理的基本概念、工作原则、运筹模式应用于政府机构，以达到政府机构工作的全面、优质、高效。史蒂文·科恩史蒂文·科恩（Steven.Cohen）系美国哥伦比亚大学公共政策与行政管理专业研究生项目主任、西弗吉尼亚大学和哥伦比亚大学政治学助理教授；科恩的主要研究领域是环境与公共管理，他曾任纽约州立大学环境研究中心研究员并在美国环保局（EPA）做政策分析员。科恩以其丰富的实践经验和渊博的理论功底发表过大量关于环境政策和管理问题的论文与报道，并著有《高效的公共管理人员》等著作。政府全面质量管理组织理论（史蒂文·科恩）

定义：将产品生产的全面质量管理的基本概念、工作原则、运筹模式等运用于政府机构，以达到政府机构工作的全面优质高效。特征：强调全组织“质量”的重要性，重视人财物的整体协同效应。贯穿始终的基本思想是由全体成员共同努力，不断“改善”组织。（改善组织的五原则：顾客导向、领导示范、全员参与、重视教育、强化团队）政府全面质量管理的特征一、作为一种新的管理模式，它强调全组织“质量”的重要性，重视物，但更重视人——顾客、员工、团队和谐的关系和坦诚的合作，重视“人、财、物”的协同、整体效应。二、作为一种新型的管理流程，贯穿全面质量管理始终的基本思想不是传统的成本核算、劳动生产率、产品品质等概念，而是经由全体组织成员共同努力，不断“改善”组织。三.“改善”组织，使组织获得生存和持续发展的能力，要坚持的五项原则，即顾客导向、领导示范、全员参与、重视教育、强化团队。产品生产的全面质量管理包括一、单靠数理统计方法来控制生产是不够的，还要有组织管理工作二、产品质量是在质量螺旋中前进的，包括市场调查、设计、生产、检查、销售等三、质量不能脱离