林政学(第七章林业立法2015)

第五章林业立法第一节我国林业立法历程第二节我国林业立法体制第三节我国林业法律体系第四节我国林业基本法—森林法第五节物权法和土地承包经营法第一节我国林业立法历程一、起步阶段在1949年—1963年间，我国没有单行林业法律法规；1963年，国务院发布了《森林保护条例》，这是我国第一部关于森林保护的法规。二、发展与完善阶段1979年2月23日《森林法（试行）》1984年9月20日通过，1985年1月1日实施《森林法》1998年4月29日通过，1998年7月1日实施《森林法》《野生动物保护法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）、《农业法》（1993年）、《农业技术推广法》（1993年）、《防沙治沙法》（2001年）第一节我国林业立法历程三、创新阶段以跨越式林业和可持续发展为核心，以林权制度改革为契机。主要包括以下方面：①改革森林资源保护管理方面的法律制度；②自然保护区和生物多样性保护管理方面的法律制度；③林业生态工程建设保障方面的法律制度；④完善与防沙治沙法配套的法律制度；⑤完善与种子法配套的法律制度；第一节我国林业立法历程三、创新阶段以跨越式林业和可持续发展为核心，以林权制度改革为契机。主要包括以下方面：⑥规范林业行政管理方面的法律制度；⑦积极参与制定与林业管理相关的法律制度；⑧建立促进林业产业发展与管理方面的法律制度；⑨完善非公有制林业发展的法律制度；⑩建立森林资源资产评估方面的法律制度；⑪完善木材和林产品市场交易方面的法律制度。

第二节林业立法体制一、全国人民代表大会以及常务委员会的林业立法《森林法》、《野生动物保护法》二、国务院的林业立法《野生植物保护条例》、《森林法实施条例》三、国务院各部委的林业立法《林木林地权属争议处理办法》、《森林公园管理办法》第二节林业立法体制四、地方人民大表大会的林业立法《云南省自然保护区条例》、《云南省森林消防条例》五、地方人民政府的林业立法《云南省园艺植物新品种注册登记办法》《云南省林地管理办法》六、民族自治地方的人民代表大会的林业立法《广西壮族自治区森林管理办法》第三节林业法律体系一、宪法“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有：由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。第三节林业法律体系二、法律（一）民法1.《民法通则》2.《物权法》3.《担保法》（二）经济法1.自然资源保护法《森林法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《农业法》、《土地承包经营法》、《种子法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《水法》2.其他经济法：《税法》第三节林业法律体系二、法律（三）行政法和行政诉讼法林业执法的依据就是行政法、行政复议法和行政诉讼法（四）刑法林业犯罪以及刑罚规定在《刑法》中三、行政法规国务院以及授权的部门所制定的有关林业的规范性文件。此类法律文件数量极大。效力仅次于法律。第三节林业法律体系四、地方性法规地方人大及常务委员会制定并公布，在辖区内有效五、行政规章部门规章和地方人民政府规章六、自治条例和单行条例民族自治地方的自治机关制定和颁布七、司法解释最高人民法院和最高人民检察院制定并颁布八、国际条约和国际惯例第四节林业基本法—森林法1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国森林法》，自1985年1月1日起施行。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改（中华人民共和国森林法）的决定》，自1998年7月1日起施行。2009年8月27日做了第二次修订《森林法》的纵向体系具体由《森林法》及《森林法实施条例》、其他林业行政法规、林业部门规章、地方林业法规以及地方政府规章组成。第四节林业基本法—森林法《森林法》的基本原则主要包括稳定森林、林木、林地权属的原则；依靠全体人民办林业的原则；以营林为基础、永续利用的原则；严格控制森林资源消耗的原则；对林业给予经济扶持的原则；依法从严治林的原则；保护林农、承包造林者和其他林业生产经营者的合法权益的原则。第四节林业基本法—森林法《森林法》第五条明确规定了我国的林业建设方针林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。一、林权管理的法律规定森林、林木、林地权属（通常也称为林权）是指森林、林木、林地的所有者或使用者依法对森林、林木、林地的占有、使用、收益和处分的权利。1、森林权属法律制度森林、林地的所有权形式包括：林地国家所有权和林地集体所有权。林木的权属形式包括：国家林权、集体林权和公民个人林权。森林使用权形式包括：国有森林使用权、集体森林使用权、个人森林使用权以及其他组织和单位森林使用权。一、林权管理的法律规定2、森林权属保护法律制度一般保护法律制度主要内容有：国有森林财产保护制度和集体、个人所有的森林财产保护制度。我国《宪法》《民法通则》等法律法规明确规定，集体和个人的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。专门法律保护制度措施：所有权或者使用权登记保护制度。一、林权管理的法律规定3、林地管理的法律制度林地管理的主要目的是严格控制林地面积减少，保持森林覆盖率不断提高。其主要管理制度：征、占用林地审批许可制度；收取植被恢复费制度；（1998年增加）严格控制毁林开垦等减少林地的行为：毁林采石、采砂、采土等行为。一、林权管理的法律规定4、林地流转管理法律制度1998年修订后的《森林法》对林地流转做了以下规定：用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权可以依法转让或作价入股或者作为合资、合作造林的条件；其他森林、林木和林地使用权(防护林、特种用途林)除国务院特殊规定的之外，不得转让；不得将林地转为非林地；森林、林木、林地使用权依法转让、作价入股或合作作为合资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，但转让双方必须遵守关于森林、林木采伐和更新造林的规定。一、林权管理的法律规定5、林权争议处理的程序和方法林权争议是森林、林木、林地的所有者或使用者就如何占有、使用、收益和处分森林、林木、林地问题所发生的争议或纠纷。解决林权争议方法：当事人协商解决；林权争议的行政解决以及林权争议仲裁和诉讼解决。《林木林地权属争议处理办法》1996年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》2010年根据《森林法》的规定，林权争议的行政解决是林权争议的诉讼解决的法定必经程序，即只有对人民政府对林权争议作出的行政处理决定不服的当事人才可以向有关人民法院提起诉讼。二、森林经营管理的法律规定森林经营管理是指县级以上人民政府及其林业主管部门根据森林法的规定，对森林资源所采取的保护、合理利用、及时更新、科学培育，以提高森林的产量和质量，充分发挥森林多种效益的各种行政措施的总称。它包括对各项森林经营活动进行决策、规划、组织、指挥、协调和监督等。1、林业主管部门国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。林业工作站是依法对森林和野生动植物资源实行管理和监督，组织和指导农村集体经济组织、个人发展林业生产和开展林业社会化服务的基层事业单位。二、森林经营管理的法律规定2、森林分类的法律制度按照《森林法》的规定，我国林种的法律类型划分为五种林种，即防护林、用材林、经济林、特种用途林、薪炭林。重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的30%。国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准公布。二、森林经营管理的法律规定3、建立森林生态效益补偿基金制度森林法规定，国家应当依法建立森林生态效益补偿基金，用于营造抚育、保护和管理防护林和特种用途林。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。4、建立制定林业长远规划与森林经营方案制度林业长远规划是指一个地区，一个部门或者一个单位在某一较长时期内，根据国民经济发展需要和生态环境的状况，遵循可持续发展的原则，对林业发展的战略目标、建设方针和保障措施等作出的规划。它是林业生产经营活动中最基本的指导性文件。林业长远规划的主要内容包括林业发展目标，林种比例，林地保护利用规划，植树造林规划。二、森林经营管理的法律规定《森林经营方案编制与实施纲要》2006，国家林业局森林经营方案是以国有林业局、国有林场、牧场、自然保护区、工矿企业、农村集体经济组织以及个体林业经营者等为单位，在林业长远规划指导下编制并经上级主管部门批准的经营森林的法定性文件。森林经营方案是经营森林的单位编制年度计划、进行作业设计、确定采伐限额、安排生产建设项目和投资的依据，也是上级主管部门检查、考核森林经营单位工作的主要依据。森林经营方案的内容主要包括以下内容：森林经营原则和措施，林业生产建设的总体布局和近期安排，造林、森林抚育、林分改造、林木采伐、多种资源的培育利用，多种经营等项目的规划、设计等。森林经营方案一般以一个经理期为单位，每10年编制一次。二、森林经营管理的法律规定5、森林资源清查与森林资源档案制度森林资源清查是指在一定时期内对某一地区内的各类森林资源分布情况和森林质量等因子进行调查和核查。森林资源清查可分为3类：①全国森林资源清查（即一类调查），由国务院林业主管部门组织，以省、自治区、直辖市和大林区为单位进行；②规划设计调查（即二类调查），由省级人民政府和林业主管部门负责组织，以县、国有林业局、国有林场或其他部门所属林场为单位进行，以满足编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划、规划和基地造林规划等项需要；③作业设计调查（即三类调查），是林业基层生产单位为满足伐区设计、造林设计和抚育采伐设计而进行的调查。二、森林经营管理的法律规定5、森林资源清查与森林资源档案制度森林资源档案是对各个时期森林资源变化状况和森林生态环境年度状况的记录资料。森林资源档案是在森林资源调查的基础上建立的。完备的森林资源档案可以有效地反映森林资源的消长变化情况，也可以反映森林经营的效果。森林资源档案的主要内容一般包括：森林资源档案卡片、簿册、统计表、消长变化表等，以及林相图、资源基本图、经营规划图、资源变化图和有关资源调查、科研、经营的文件、文字资料等。森林资源档案实行统一技术标准，专人负责，分级管理，及时修订，逐年统计汇总上报的管理制度。三、植树造林的法律规定1、植树造林管理《森林法》明确规定，各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标，并要求县级以上地方人民政府应按国务院确定的森林覆盖率奋斗目标，确定本行政区域森林覆盖率的奋斗目标，并组织实施。2、全民义务植树的规定《森林法》规定，植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。全国人大颁布的《关于开展全民义务植树运动的决议》规定：年满十一岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，都要承担一定数量的义务植树任务。三、植树造林的法律规定3、部门和单位造林责任制属于国家所有的宜林荒山荒地，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；铁路公路两旁，江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜地组织造林；工矿区、机关、学校用地，部队营区以及农场、牧场、渔场经营地区，由各该单位负责造林。煤炭、造纸等部门要按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林。三、植树造林的法律规定4、宜林荒山荒地的植树造林属于国家所有的宜林荒山荒地，由林业主管部门和其他主管部门组织造林；属于集体所有的，由集体经济组织组织造林。5、承包造林国家所有的宜林荒山荒地和集体所有的宣林荒山荒地，可以由集体承包进行植树造林，也可以由个人承包进行植树造林。国家鼓励对宜林荒山荒地进行植树造林，并依法保护其承包经营权。6、封山育林管理规定封山育林，是指利用林木天然更新的能力，在有条件的山区，定期封山，禁止或者限制开荒、砍柴或者其他有害于林木生长的人畜活动，经过封禁和管理，使森林植被得到恢复的育林方式。《森林法》第二十八条规定：“新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。”

三、植树造林的法律规定7、植树造林的收益分配管理规定按照“谁造谁有”的原则：（1）国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，其林木所有权归国家所有，由造林单位负责经营管理，并按照国家有关规定支配林木收益。（2）集体所有制单位营造的林木，归该营造单位所有，享有收益和处分的权利。（3）农村居民在其房前屋后、自留地、自留山种植的林木以及城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有，个人享有使用、收益和处分的权利，允许继承，并受法律保护。（4）集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，林地所有权不变，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有，如果承包合同对种植的林木权属和收益另有约定的，按照承包合同的约定执行。四、森林采伐的法律规定1、森林采伐限额制度。森林法规定，要按照用材林的消耗量低于生长量的原则制定年采伐限额。为了适应改革开放形势的发展，鼓励外商投资造林，森林法规定，利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的，应当在国务院批准的年森林采伐限额内，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，实行采伐限额单列。年森林采伐限额，是国家对森林经营单位实行限额消耗的法定控制指标，各单位都应用遵守，不得突破。森林法及其实施条例规定，年森林采伐限额，每五年核定一次。四、森林采伐的法律规定2、木材生产计划管理。森林法规定：国家制定统一的年度木材生产计划。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额。木材生产计划要实行“一本账”，由国家统一控制。年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额，因为年采伐限额要包括国家年度木材生产计划(计划内采伐量)和计划外采伐量；采伐森林、林木作为商品销售的，必须纳入年度木材生产计划；农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、房前屋后个人所有的零星林木除外。四、森林采伐的法律规定3、采伐方式。单位和个人采伐森林和林木必须遵守法律规定，成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或者次年内完成更新造林；防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林，只准进行抚育和更新性质的采伐；特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林，严禁采伐。4、林木采伐许可证制度。《森林法》规定：采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。皆伐—俗称剃光头五、木材经营、运输管理的法律规定1、木材加工经营管理《森林法》规定，在林区经营(含加工)木材，必须提出包括经济性质、经营范围、经营方式、自有资金、木材来源和经营规模等内容的申请书，经县级以上人民政府林业主管部门批准；收购单位和个人不得收购没有林木采伐许可证明的木材；在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，由林业主管部门责令停止违法行为，没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，可以并处违法收购林木的价款1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；五、木材经营、运输管理的法律规定1、木材加工经营管理《森林法实施条例》规定，违反条例规定，未经批准，擅自在林区经营(含加工)木材的，由县级以上人民政府林业主管部门没收非法经营的木材和违法所得，并处违法所得2倍以下的罚款。《欧盟木材及木制品规例和新环保设计指令》要求木材生产加工销售链条上的所有厂商，必须提交木材来源地、国家及森林、木材体积和重量、原木供应商的名称地址等证明木材来源合法性的基本资料。五、木材经营、运输管理的法律规定2、木材运输及进出口管理《森林法》规定，从林区运出木材，必须持有林业主管部门发给的运输证件，国家统一调拨的木材除外。依法取得采伐许可证后，按照许可证的规定采伐的木材，从林区运出时，必须凭林业主管部门发给的运输证件运输，从木材起运点到终点全程有效，随货同行。没有木材运输证的，承运单位和个人不得承运。失效的关卡五、木材经营、运输管理的法律规定2、木材运输及进出口管理《森林法》规定：经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在林区设立木材检查站，负责检查木材运输。凡按森林法规定设立的木材检查站，受国家法律保护，任何单位和个人不得以任何借口，妨碍其依法执行任务。五、木材经营、运输管理的法律规定为了履行我国已经参加的《濒危野生动植物种国际贸易公约》和有关国际公约的需要，森林法对木材及其产品的进出口做出了管理规定。主要内容包括：1、禁止、限制出口珍贵树木及其制品、衍生物；2、禁止、限制出口的珍贵树木及其制品、衍生物的名录和年度限制出口总量，由国务院林业主管部门会同国务院有关部门制定，报国务院批准；五、木材经营、运输管理的法律规定3、严格的出口审批制度，出口国家限制出口的珍贵树木或者其制品、衍生物的，必须经出口人所在地省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核，报国务院林业主管部门批准，海关凭国务院林业主管部门的批准文件放行。4、进出口的树木或者其制品、衍生物属于我国参加的国际公约限制进出口的濒危物种的，还必须向国家濒危物种出口管理机构申请办理允许进出口证明书，海关凭允许进出口证明书放行。六、森林保护的法律规定1、地方各级人民政府、森林公安机关和武装森林警察部队保护森林的职责（1）地方各级人民政府在本行政区域范围内在保护森林方面应做好以下工作：组织有关部门和单位建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区；在建立各种护林组织的同时配备护林员。六、森林保护的法律规定（2）森林公安机关既是国家公安机关的组成部分，又是林业主管部门中的一支重要执法力量。森林公安机关实行林业主管部门和公安部门双重领导，以林业主管部门领导为主的体制。森林公安机关的主要职责是：①负责维护辖区社会治安秩序②保护辖区内的森林资源③在国务院林业主管部门授权的范围内，对以下违法行为行使行政处罚权：盗伐、滥伐森林或者其他林木的行为；买卖、伪造林木采伐许可证、木材运输证件、批准出口文件、允许进出口证明书的行为；在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的行为；毁林开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂等行为。六、森林保护的法律规定（3）武装森林警察部队是驻守在东北、内蒙古、西南、西北国有林区的一支专业武装力量。根据国家有关规定，其主要任务是：护林、防火、灭火，承担抢险救灾、保卫边疆维护林区社会治安六、森林保护的法律规定2、森林防火管理森林防火是指对森林、林木火灾的预防和扑救。《森林法》《森林防火条例》）森林防火工作的方针是：预防为主，积极消灭。搞好森林防火工作，预防是重点，是关键。六、森林保护的法律规定2、森林防火管理预防森林火灾的工作主要有：规定森林防火期和森林防火戒严期；在林区设置防火设施。预防和扑救森林火灾是公民应尽的义务。任何单位和个人一旦发现森林火灾，必须立即扑救，并及时向当地人民政府或者森林防火指挥部报告。《森林防火条例》规定，扑救森林火灾不得动员残疾人员、孕妇和儿童参加。六、森林保护的法律规定3、森林病虫害防治管理“预防为主，综合治理”的工作方针，《森林法》规定，地方各级人民政府，应当制定办法，加强对森林病虫害防治工作的领导；各级林业主管部门，负责组织森林病虫害防治工作；县级以上地方各级林业主管部门所属的森林病虫害防治机构，负省森林病虫害防治的具体组织工作；区、乡林业工作站，负责组织本区、乡的森林病虫害防治工作，并实行“谁经营，谁防治”的责任制度，把防治责任放在各级领导干部和经营者的肩上，实行目标管理。六、森林保护的法律规定3、森林病虫害防治管理建立森林病虫害的预防制度：①生物工程技术预防。植树造林应当适地适树，大力营造混交林，依照国家规定选用林木良种；造林设计方案必须有森林病虫害防治措施；禁止使用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林；要对幼、中龄林及时进行抚育管理，清除已经感染病虫害的林木：要有计划地实行封山育林，改变纯林生态环境；要及时清理火烧迹地，伐除受害严重的过火林木；采伐的林木要及时运出伐区，并清理好现场。②产地检疫。③进口检疫。④疫区保护。六、森林保护的法律规定3、森林病虫害防治管理林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象，划定疫区和保护区。所谓林木种苗的检疫对象，就是国家禁止从境外或外地传入本国或本地的危险性病虫。《森林法实施条例》规定，县级以上人民政府林业主管部门应认真搞好森林病虫害测报工作，定期发布长、中、短期森林病虫害预报，并提出防治方案。《森林法》《森林法实施条例》和《森林病虫害防治条例》规定，发生森林病虫害时，当地人民政府及其林业主管部门。森林经营者和其他单位和个人，都要按照法律规定，履行自己的除治义务。发生严重森林病虫害时，当地人民政府应当采取紧急除治措施，防止蔓延，消除隐患。任何单位和个人，发现森林发生严重病虫害时，都应及时向当地人民政府或者林业主管部门报告。七、法律责任1、行政责任行政处分。对象是违反国家关于林业行政审批许可制度的规定的行为进行的处理，其主体是国家工作人员。具体处分行为有越权审批、多批木材采伐指标和发放采伐许可证、不履行采伐迹地更新任务以及森林保护失职行为等。林业的行政处罚。适用于盗伐、滥伐森林或者其他林木、伪造或倒卖林术采伐许可证、违反规定造成森林、林木毁坏的生产活动、买卖各种林业行政许可证件以及故意收购盗伐和滥伐的林木、违反森林保护的法律规定等尚未构成犯罪的行为。七、法律责任行政处罚的形式有：警告、罚款、责令补种树木；责令限期更新造林；没收违法买卖的证件和违法所得；拘留。《森林法》中规定了一种"惩罚性损害赔偿"的行政处罚方式，责令违法造成林木损坏的行为人补种毁坏树木的1倍以上的树木。七、法律责任2、民事责任1984年的《森林法》并没有规定民事责任，而是规定了"责令赔偿损失"这种行政处罚形式。1998年修改的《森林法》对此作了变动。对盗伐森林或其他林木的，违反规定进行开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂和其他活动致使森林、林木受到毁坏的，违法规定在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，都规定了赔偿责任。这种赔偿责任实际上是依照损害赔偿的民事责任进行赔偿，当事人承担的是民事责任。3、刑事责任违法行为构成犯罪的，需刑事处罚的行为第四节物权法和土地承包经营法一、农村土地承包经营法（2003年3月1日实施）农村土地：耕地、林地和草地承包方式：家庭承包为主，招标、拍卖和公开协商为辅（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）（一）发包方和承包方的权利和义务1、发包方的权利：监督的权利

发包方的义务：不得非法干涉的义务2、承包方的权利：享有承包土地的经营权（使用、收益、流转、经营和处置产品