中期财政规划

部门中期财政规划编制牛美丽中山大学政治与公共事务管理学院niumeili@2016年8月9日主要内容一、中期财政规划概览二、国外中期财政规划编制的经验三、中期财政规划在我国的兴起四、佛山市2017年部门中期财政规划编制要点2一、中期财政规划概览（一）什么是中期财政规划？（MTFF)中期财政规划是指政府预算编制突破一个自然年度，对两年或更长时间的预算执行形成约束。中期财政规划通常为3-5年。根据国发[2015]3号文，中国的中期财政规划为3年。支出项目预算金额

支出项目预算金额201720182019

3（1）基数加增长，缺乏长远的战略；（2）低估政策实施的长期成本；（3）不能对长效的政策进行优先性排序；（4）无法及时评估财政风险；（5）未能准确评估项目的长期绩效。4（二）为什么编制中期财政规划？1、年度预算的问题（Gupta,

2015）：（1）降低渐进预算的机会主义，改善财政约束；（2）加强战略规划，改善政策与预算的联系，提升部门自下而上对政策的影响；（3）提高财政政策和预算管理的透明度；（4）提高预算管理工作的计划性；（5）降低预算管理的工作量；（6）提升绩效评价，加强财政问责；（7）克服年度预算平衡的不足，降低财政风险；52、中期财政规划的好处：（三）中期财政规划的类型(GFOA，2000）：两种模式孰优孰劣？我国采用的是哪一种类型呢？A.

滚动式中期财政规划，规划的期限为中期，但是年度财政收支计划需要每年审批。

B.

传统式中期财政规划：规划的期限是中期，而且财政收支计划在规划的第一个年度一次性审批。6

（四）制定中期财政规划的四个步骤：

1、预测宏观经济和财政变量（经济增长、物价水平、居民收入、等等）；2、设定赤字和支出的财政目标；3、预测财政收入和支出的基线水平（baseline）；4、确定财政可调控的空间：确定新政策和基线变动的成本；明确将自上而下与自下而上的测算相匹配。7二、国外中期财政规划编制的经验8根据世界银行的调查，截止2008年，世界上共有132个国家编制财政中期规划（World

Bank,

2013）（一）编制中期财政规划的原因91、财政赤字不断攀升，如澳大利亚、德国、韩国；2、提高预算前瞻性和透明度，如澳大利亚、英国、韩国；3、应对人口老龄化，如澳大利亚、韩国、英国；4、全球金融危机，如澳大利亚、韩国；5、立法要求，如澳大利亚《财政责任法案》、德国的《经济稳定与增长促进法》；6、世界银行、国际货币基金组织的大力推动，如韩国、很多发展中国家。（二）中期财政规划的内容：

从形式上，一般包括主要经济指标的多年预测、多年度政府财务报表，包括政府运营（operation）表、现金流量表、资产负债表、养老保险基金的资产负债、等等，从不同角度预测和反映政府的财务状况和财政可持续性。核心：通过财政规则（收支总量控制、债务控制）的运用，加强预算对政策的约束，降低财政风险。

2013-2017NFMP2014-2018NFMP2015-2019NFMP发布日期2013年9月27日2014年9月18日2015年9月8日核心政策短期：刺激经济复苏；中长期：重建财政平衡，降低潜在财政风险；服务政府的执政计划。短期：扩张性财政政策，刺激经济复苏；中长期：促进经济高增长与财政稳健性的良性循环；财政重建改革，提高支出效率。短期：促进经济复苏；中长期：关注公共部门、劳动就业、教育和金融4大领域改革和3年经济创新计划，提高财政增长潜力。中期财政展望与目标收入：年均增长5%；支出：年均增长3.5%；赤字：从GDP的-1.8%，降到-0.4%；债务：GDP的30%左右。收入：年均增长5.1%；支出：年均增长4.5%；赤字：短期增加，到2018年逐步降到1.0%；债务：35%左右。收入：年均增长4.0%；支出：年均增长2.6%；赤字：逐步提高（0.4%-1.6%）；债务：40%左右。财政收支管理提高财政支出效率；拓宽税基；增强财政风险管理；提升财政管理系统。财政管理系统改革；拓宽税基；增强财政风险管理。收紧支出总额管理；提高财政支出效率；拓宽税基。按部门/领域的预算分配计划福利：提高支出效率，扩大投资、减少浪费；增强大学教育和教育体系重构。经济：精简财政投资，促进私人部门投资；开辟海外市场，推动产业融合和软件产业。农村：支持食品工业发展，改善农村创收基础。福利：构建福利政策框架，提高支出效率和收入再分配力度；构建工作友好型福利项目和基本社保体系；优化高等教育和科研环境；加强职业培训和终身学习计划。经济：短期内增加投资以刺激经济复苏，中长期提高财政投资效率。增加公共基础设施维护投入，继续投资建设中的SOC项目，增强企业投资、出口和中小企业发展支持力度，培育新产业，开辟新市场。农村：完善社会安全网，提升行业竞争力，改善农村地区的创收条件。福利：增加基本社保投入，提高支出效率；促进青年就业，增加就业培训，构建工作友好型社保，改善市民文化休闲条件。经济：投资未来增长引擎，提高投资效率；增加基础研究和新兴经济增长研究投入，撤销低效研发项目；优化创业环境；投资防疫、环保等公共安全项目并构建相应的教育培训体系。农村：加大农业产业的出口支持。11例子：韩国国家财政管理计划（NFMP）的内容概要资料来源：韩国企划财政部官方网站（MOSF，2016）（三）基本编制方法：

1、以经济预测数据为基础，例如名义/实际GDP、就业率/失业率、消费价格指数、等等。在经济全球化影响下，经济预测不仅包括对国内经济情况的预测，也包括对世界经济和主要贸易伙伴经济情况的预测。

2、以财政战略目标为导向，例如强化财经纪律、恢复盈余、控制债务规模、等等。3、以战略规划引导支出预算，财政部门和议会根据战略规划来审查支出项目。

4、以基线（baseline）分析为核心方法，以当年年度的收入和支出水平、行政和服务成本、物价水平、经济发展趋势为基础，结合未来年度人口变动等客观因素测算未来年度的收支。

✪基线方法的优势:（1）能否反映当前预算战略和政策是否可持续；

（2）政策变动时，可以反映政策成本变动对财政总量和结构上的影响；预算战略制定（6-12月）经济与财政预测（8-12月）跨年度预算计划（9-12月）预算分配方案确定（2-4月）预算文件产生（4-5月）预算立法（4-6月）（四）编制程序：新西兰：12月-1月底，企划财政部根据未来5年的宏观经济预测制定并下发NFMP指南，支出部门根据指南制定并提交部门项目成本估计和中期项目计划（MediumTermProjectPlan）。2月-4月，由来自政府、高校与科研院所等其他公共机构的专家组成数个NFMP专项工作小组（2013年共有财政总额小组、卫生和福利组、就业组、研发组、地方财政组等15个小组），先后召开小组讨论会和公开讨论会，讨论公共政策和公共支出中的重要事项。企划财政部综合中期项目计划和讨论会成果，根据宏观经济展望，中长期财政需求，国家政策重点，重大投资计划等信息，着手起草国家财政管理计划。4月底5月初，总统主持召开所有内阁成员（和部分专家）参加的年度财政战略会议（又称财政资源分配会议、国家财政政策会议等）。经激烈讨论后，就5年内的财政管理战略，支出上限（含总支出上限、部门上限以及各类支出的上限）以及其他重要事项达成基本共识。6月-9月，经内阁批准、总统签字后，企划财政部下发预算编制指南和支出上限。各支出部门参照指南，在支出上限内提出部门预算申请并提交给企划财政部。企划财政部进行初步审查后，与支出部门就NFMP和预算细节展开讨价还价，并通过财政政策咨询会（AdvisoryCouncil）和地方讨论会等形式广泛征求意见，不断完善政府预算草案和国家财政管理计划。9月底10月初，经内阁和总统批准后，企划财政部将年度政府预算草案、国家财政管理计划等其他相关材料一并提交给国民大会，由此进入审议环节。15韩国：三、中期财政规划在我国的兴起2015年1月23日，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）2015年6月23日，《广东省人民政府关于实行中期财政规划管理的实施意见》粤府〔2015〕58号）2016年1月22日，《佛山市人民政府办公室关于实行中期财政规划管理的实施意见》（佛府办〔2016〕6号）16（一）重要的文件：1、财政收入增速下降，与支出刚性增长矛盾进一步加剧；2、现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化；3、地方政府性债务存在一定风险隐患；4、专项规划、区域规划与财政规划衔接不够，不利于预算统筹安排。17（二）中国编制中长期财政规划的原因国发[2005]3号文（三）总体要求编制三年滚动财政规划、对未来3年重大财政收支情况进行分析预测，采取逐年滚动管理方式，强化财政规划对年度预算的约束性，提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，实现规划期内预算收支跨年度平衡。18当前长远19基本原则1、统筹兼顾。2、限额控制。民生改善经济发展生态环境保护财政支出总量控制目标债务余额控制目标20Gupta,

201521Gupta,

20153、突出重点。在限额控制的基础上，依据项目重要性排序择优选择项目编列预算。4、滚动调整。22确保国家、省和市既定民生政策的落实保障关系全市经济社会发展的重点领域改革和重大项目资金需求积极维持政权运转提高基本公共服务支出需要第一年第二年第三年1、预测现行政策下财政收支；2、分析现行财政收支政策问题；3、制定财政收支政策改革方案；4、测算改革后财政收支情况；5、评估可能出现的财政风险。23（五）中期财政规划内容1、前期准备（3月上旬）宏观经济形势分析（发改）、财政收入预测（财政）、财政支出预测（各部门）2、部门建议（4月上旬）部门重大改革和政策事项、未来三年分年度资金安排和预期绩效、项目优先性排序3、财政初审（5月上旬）财政审核部门分年度规划建议、提出综合平衡方案及规划草案24（六）中期财政规划编制流程4、市政府初审（5月中旬）5、部门修改（6月中旬)6、市政府审批（7月底）7、告知批复（8月中旬）25（六）中期财政规划编制流程（续）1、中期财政规划对年度预算具有约束性；2、中期财政规划应在规定范围内调整；3、中期财政规划应与支出政策项目库对接；4、中期财政规划实行全过程绩效管理。26（七）中期财政规划编制要求四、佛山市2017年部门中期财政规划编制要点

1、宏观形势分析2、部门收入规划3、部门支出规划4、风险评估27（一）主要内容：

（二）编制形式与原有年度部门预算表格整合，增加文字说明。现有部门预算编制内容（以2016年为例）：第一部分

部门概况

一、部门主要职能二、部门预算单位构成第二部分

2016年部门预算安排情况说明第三部分

2016年部门预算表一、收支预算总表二、支出预算明细表三、“三公”经费财政拨款预算表282017-2019年部门中期财政规划编制内容：第一部分

部门概况（以2017年度部门预算编制信息为准）

一、部门主要职能二、部门预算单位构成第二部分

2017-2019年部门预算安排情况说明第三部分

2017-2019年部门预算表（增至三年的预算金额，见下页课件）一、收支预算总表二、支出预算明细表三、“三公”经费财政拨款预算表292017-2019年市级部门一般公共预算支出规划表单位：万元单位名称支出类型类级科目款级科目2017年预算2018年预算2019年预算项目使用方向合计

[101]市委办公厅

基本支出

[201]一般公共服务支出

[20131]党委办公厅（室）及相关机构事务

[204]公共安全支出

[20409]国家保密

[205]教育支出

[20502]普通教育

[208]社会保障和就业支出

[20805]行政事业单位离退休

项目支出

[201]一般公共服务支出

[20103]政府办公厅（室）及相关机构事务

[20131]党委办公厅（室）及相关机构事务

302017-2019年部门中期财政规划编制表格（以一般公共预算支出为例）（二）2017-2019年部门预算安排情况说明原有的写法：一、2016年部门预算收支情况总体说明

佛山市**局（部门）2016年收支总预算***万元，其中：本年收入***；本年支出***万元，年末结转和结余结转***万元。二、2016年收入预算情况说明

佛山市**局（部门）2016年度收入预算***万元，其中：财政拨款23311万元，占***%；财政账户上年结转***万元，占***%；单位账户项目结转及净结余4257万元，占***%，其他1万元。三、2016年支出预算情况说明

佛山市**局（部门）2016年度支出预算***万元。按支出预算的功能分类，包括教育支出***万元，占***%；社会保障和就业支出***万元，占***%；医疗卫生支出***万元，占***%；住房保障支出***万元，占***%；其他支出***万元，占***%。（一）财政拨款支出预算情况

略。（二）2016年部门预算“三公”经费情况

略。31存在的不足（与中期财政规划要求不符的地方）：1、缺乏对宏观形势的分析；2、与政策关系不明确，无法体现支出重点；3、无法体现预算的约束机制，难以实施问责；4、难以测量政策的长期成本；5、无法准确预测财政风险。32因而，需要新增以下四部分内容：1、宏观形势分析。部门根据本部门的“十三五”规划纲要及年度工作计划,考虑本行业、本领域的发展环境重大变化,结合2016年情况,分年度预测未来三年行业和领域的主要指标走向。主要指标的选取：立足于和本部门职能密切相关的客观条件的变化，考虑社会、经济发展、物价水平、人口结构、以及重大的政策因素。首先，一般的思路：（1）提供的公共服务的对象规模和结构发生了变化，例如教育、民政、社保等支出；（2）购买公共服务的成本发生了变化，如社区公共服务的购买、仪器设备的购买、基建项目成本变化；（3）中央、省、市政府的重大政策或决策，例如地铁上3号线的建设。（4）宏观经济环境发生了变化：例如经济下滑、产业结构调整、等等。这类指标只适用于以经济建设职能为主的部门或项目。（5）其他可能的因素。33其次，只针对项目支出作分析，无需对人员、公用经费作分析。再次，并非所有支出项目涉及的所有因素都需要分析论证，只需要聚焦在那些新增项目、以及成本有显著变化的持续性项目等相关的因素。预算金额较大的重大支出政策项目必须对其影响因素进行分析。最后，这些分析可以是定性的，也可以是定量的。例如可以预测外来务工子女就学的人数；如果没有相关数据，可以简单用往年数据代替，或者只定性陈述增长的趋势，从而说明相关项目支出需求的增长态势。342、部门收入规划。结合宏观形势分析、行业和领域深化改革等情况，具体分析历年收入情况和规划年度收入增减变动因素，测算规划年度部门执收的各项非税收入情况，按政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入等分类分项测算。首先，如果部门没有收入权，可以不必测算。其次，对于有执收权的部分，重点根据政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入三类中发生变化（增加或减少）的因素加以分析。可能的因素：（1）政策因素，如：

收入子项的变动，如政府性基金的增减、高速公路免费；

收费标准的变化，提高或降低征收标准；

征收权限的变化，跨部门或跨层级；（2）客观因素的变化，例如考试类、培训类参加人数增加；出入境人数增加、等等。353、部门支出规划。研究提出未来三年重大改革和政策事项，测算重大改革和政策事项(重大改革和政策事项是指国家和本市有明确政策要