第六章政策监控

第六章政策监控学习难点：中外公共政策监控机制的比较重点掌握：完善我国公共政策监控机制的对策措施掌握：公共政策监控的含义一般了解：公共政策监控的功能活动第一节政策监控概述一、政策监控的含义政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程，其目的在于保证政策系统的顺利运行，提高政策制定与执行的质量，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。第一节政策监控概述根据上述定义，政策监控的内涵有如下几点：第一、政策监控具有特定的主体。第二、政策监控具有特定的客体，即政策系统及其运行。第三、政策监控表现为一个活动过程，而不是一个孤立的活动环节，它是由监督、控制和调整等功能活动所成的动态过程（这一点我们将在第二节加以展开）。第四、政策监控具有目标指向，即保证政策系统的顺利运行，提高公共政策的制定和执行质量，促进现实政策目标的实现，提高政策效率。第一节政策监控概述二、政策监控的分类1．根据政策过程的不同阶段的分类按照政策监控在政策过程的所处的不同阶段，政策监控可以分为政策制定监控、政策执行监控、政策评估监控和政策终结监控四种。（1）政策制定监控。这是指对政策制定过程中的信息收集、问题界定以及方案的规划、选择和合法化等活动的监督和控制。通过对政策制定的监控，保证政策本身的科学性和合理性，从而尽可能地减少政策失误。第一节政策监控概述（2）政策执行监控。科学合理的政策的出台并不一定能保证既定目标的实现。在政策执行过程中，可能是执行者本身的问题，也可能是目标团体的不配合等等原因造成政策的变形、扭曲和走样。因此，为了保证政策的全面落实，就要对政策执行过程进行监督和控制。第一节政策监控概述（3）政策评估监控。由于现实的评估工作中存在的障碍可能会阻碍政策评估的顺利运行，所以必须对评估工作进行监控，才能保证获得客观准确的政策效果信息，从而为政策的继续执行或终结提供依据。（4）政策终结监控。通过对政策终结过程的监控，促使失败或过时的政策的及时废止，以减少损失，提高政策绩效。第一节政策监控概述2．根据政策监控的时态分布的分类按照政策监控的时态的不同分布分类，政策监控可以分为事前监控、事中监控和事后监控三种。（1）事前监控。指在政策实施之前，为保证既定的政策目标的实现，尽量减少失误，监控主体未雨绸缪，事先预测未来的政策活动中可能发生的与预定政策目标不一致的各种问题，并采取预防措施加以监督和控制。第一节政策监控概述（2）事中监控。指在政策运行过程中，实施同步监控，即一旦发现与原定的政策目标不一致的地方立即采取纠偏措施，提出调整意见，促使政策得到真正的落实。（3）事后监控。指在一种政策行为之后或一项政策活动过程结束之后，把政策活动产生的实际效果与既定的目标、要求和原则等做比较，找出并纠正偏差和失误，避免再犯同样的错误。第一节政策监控概述3．根据政策监控的层次的分类按照政策监控的层次分类，政策监控可以分为自我监控、逐级监控和越级监控三种。（1）自我监控。指政策制定和执行主体根据政策的目标要求，在政策过程中进行自我检查、自我分析，及时发现、纠正偏差，从而实现政策监控；（2）逐级监控。指上下级的政策主体之间按照授权关系，自上而下逐级对政策进行监控；（3）越级监控。指越过中间层级，上层政策主体对下层政策主体直接进行监控，或者下层政策主体对上层政策主体进行监控。第一节政策监控概述4．根据政策监控内容的分类按照政策监控的内容分类，政策监控可以分为目标监控和关键点监控（1）目标监控。指以政策目标的实现与否作为监控的核心，通过把握政策运行过程中目标的状态，最终实现目标与结果的相一致；（2）关键点监控。指以政策的重点作为监控的核心。比如说，以重点的政策目标为关键点；以政策的重点内容为关键点；以政策的重点主体为关键点。第一节政策监控概述5．根据政策监控主体的分类按政策监控的主体分类，政策监控可以分为立法机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、政党系统的政策监控、利益集团的政策监控、公众和大众传媒的政策监控。第一节政策监控概述三、政策监控的作用１．保证政策的合法化这里指的是对政策制定活动进行监控以使政策的制定严格遵守法定的程序和原则，并且审查所制定的政策是否符合宪法和有关法规。它由有关的国家机关根据法定的程序和权限对立法活动所作的审查所构成，是政策取得合法性的一个重要环节。第一节政策监控概述２．保证政策的贯彻实施根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或者发现预期目标与实现效果之间的反差，并找出其中的原因。第一节政策监控概述３．实现政策的调整与完善政策必须随着外部世界的变化和人的认识的深化而做出调整，政策监控的作用就在于敏锐地捕捉外部世界的发展、认识的深化和政策之间的差距，以便帮助及时做出调整，使之臻于完善。４．促使政策终结政策监控的作用不在于具体实施政策的终结，而是通过本身的工作发现那些错误的、多余的或无效的政策，及时向有关方面提出报告或提交合理建议，促使政策终结的实现。第二节政策监控的功能活动一、政策监督政策监督，指的是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。第二节政策监控的功能活动政策监督应具备四个基本条件：建立必要的制度、法规，明确职责。这是形成政策监控的依据问题，有了一定的法规制度，明确了政策主体的职责，政策监督就有了依据；第二，政策监督者与政策监督对象之间应保持时时沟通，即通过各种监督机构或机制及时了解政策系统运行了解掌握政策问题和政策目标，使监督有明确的标准；第二节政策监控的功能活动第三，在机构设置上保持监督机构的独立性，只有不受掣肘，才能勇于监督，敢于提出异议；第四，对监督对象有影响权，影响权包括对违反制度、法规和政策者加以处罚和责令其纠正政策过程中的各种错误和偏差的权力。第二节政策监控的功能活动政策监督活动贯穿于整个政策过程之中，它的内容包括对政策制定、执行、评估及终结的监督等。下面分别对这些内容加以简要介绍。1.对政策制定活动的监督2.对政策执行活动的监督3.对政策评估活动的监督4.对政策终结的监督第二节政策监控的功能活动总之，政策监督的对象是整个政策系统的运行，政策监督活动是政策主体对各政策环节运行情况的信息反馈，它的作用贯穿于政策全过程，各项监督活动是互相联系、不可分割的，它们共同为提高政策制定和执行的质量以及提高政策绩效提供有力的保障。第二节政策监控的功能活动二、政策控制1．政策控制的概念政策控制是指政策监控主体在政策过程尤其是政策执行中，为了保证政策的权威性、合法性和政策的有效执行，达成特定的政策目标而对政策过程尤其是执行过程的偏差的发现与纠正的行为。第二节政策监控的功能活动（1）按性质的不同，政策控制可以分为反馈控制与前馈控制两种。反馈控制是政策监控者通过掌握政策的实际绩效的反馈信息，发现偏差，分析偏差产生的原因，并采取纠正偏差的活动。这是一种最主要的控制形式，但这种控制形式有一个十分明显得局限性，即时滞问题——从发现偏差到纠正偏差之间有一个时间滞差，因此，往往使纠正偏差错过时机，或者客观情况发生变化，影响纠偏的效果。第二节政策监控的功能活动前馈控制正好克服反馈控制的这一缺陷，它是不断利用最新的有用信息进行预测，把所期望的结果与预测的结果进行比较，从而事先制订纠偏措施，使实际绩效与期望的结果相一致。第二节政策监控的功能活动2）按照控制人员与控制对象的关系，政策控制分为间接控制和直接控制。间接控制的概念是相对于决策分权化而言的。如前所述，在政策监控过程中，由于监控主体获得信息的有限性，对政策执行过程的反馈信息具有一个十分明显得局限性（即时滞问题），因而容易错过纠正偏差的时机，或者跟不上客观情况的变化，影响纠偏的效果。因此，政策监控主体往往会把控制权力下放给各政策执行主体，这样实际上实施的就是间接监控。第二节政策监控的功能活动间接监控有一个前提条件，即被授权执行监控的一方与授权方有一个一致的价值系统。否则，监控主体就将进行直接控制，即保留集中控制，保留决策权，对政策各环节进行时时监控，以全面掌握政策系统运行情况，及时控制政策发展方向。第二节政策监控的功能活动2．政策控制的程序政策控制的程序或过程是由如下三个基本环节构成的，即确立标准、衡量绩效和纠正偏差。第三节政策调整一、政策调整的含义所谓的政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。第三节政策调整2．政策调整的内容政策调整的内容多种多样，主要包括问题的重新界定、目标的重新确定和方案的重新拟定等方面：第一，对政策问题加以再认识和重新界定。第二、政策目标的校正、修订或再确立。第三、对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。第四，对政策效力的调整。第五，对政策主体、客体的调整。第三节政策调整3．政策调整的原因和影响政策调整既有客观原因，也有主观原因。客观原因是指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。主观原因是指人们对政策问题、政策环境以及政策方案等地认识的深化，决定了人们总是要不断地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。第三节政策调整政策调整对政策系统及其环境会产生一定的影响。首先，政策调整有利于保障公共政策的科学化。其次，政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性。再次，政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性。第三节政策调整但是，公共政策调整既能对政策产生积极的影响，又会产生某些消极的影响。政策调整会使不同程度地浪费一部分已经投入的政策资源；政策调整也会挫伤一部分公众的积极性，并对公共机构的形象产生影响。如果政策发生调整，原先获得利益的公众可能不会再得到这些利益，甚至可能丧失已经得到的利益，因此这部分公众就会变得消极，甚至对公共机构不满。第三节政策调整政策调整中产生某些消极影响是不可避免的，对政策调整中出现的消极影响应采取积极的措施，如：进行宣传、把握时机、控制力度等，将消极影响控制在最低限度，并让调整后的政策迅速发挥作用，以便将消极影响化解掉。第三节政策调整4．政策调整的功能活动政策调整的功能活动或程序包括了如下几步：第一，获取反馈信息。即掌握由监控机构在政策监督和控制中所获得的关于政策系统运行尤其是政策执行结果方面的信息；第二，确定调整方案。依据反馈信息，对政策问题、目标和方案等进行认真的分析研究，以确定需要补充什么、修正什么或完善哪些方面；第三，实施调整。进行实际的修正、调整、补充和完善工作，并将新的方案付诸实践，开始新一轮的监控过程。第三节政策调整政策调整能否顺利进行，关键的因素是要有一个合理完善的调节机制，没有这样一种机制，政策调整难以进行，即使勉强进行，也难以取得理想的结果。我国以前出现的政策多变或政策僵化的情况的一个基本原因，就是没有形成一个合理、完善的监控及调整机制第四节中外政策监控机制的比较一、政策监控机制的构成所谓的政策监控机制，简单地说来就是政策监控子系统的运行机制，其中最重要的是监控主体的构成及其发生作用的内容与方式。政策监控的主体与政策的制定及执行的主体在许多时候是一致的，包括立法机关、司法机关、行政机关、政党系统、利益集团、大众传播媒介以及社会舆论等。第四节中外政策监控机制的比较1．立法机关对政策的监控（1）依靠法律监控公共政策。（2）听取和审议预算、决策、立项等，对公共政策的内容、规模、方向等加以监控。（3）三是通过对政府的人事任免权、不信任投票来控制公共政策。（4）以质询和诘问等方式对公共政策加以监控。第四节中外政策监控机制的比较5）通过视察、检查和组成针对特定问题的调查委员会而对政府各部门的政策及其执行情况进行监督。第四节中外政策监控机制的比较２．司法机关对政策的监控司法机关的职责与使命在于通过严格执法以维护法律的尊严。西方的司法机关主要是指法院，而我国不仅包括法院，还有检察院。法院和检察院通过审查、提起公诉、审判等行为，对严重违反国家政策的人员实施法律制裁，对政策的执行起着强制性的制约作用，从而达到政策监控的目的。司法机关的政策监控在各国的表现形式各不相同，所起的作用也有所不同。第四节中外政策监控机制的比较一般而言，司法机关对公共政策的监控主要表现在以下几个方面:(1)裁定公共政策的制定程序与原则是否合法；(2)依法裁定公共政策的内容是否合法；(3)依法监督政策的执行是否合法。由于政策灵活性和行政裁量权的存在，使得政策执行领域的情况颇为复杂。司法机关在这一领域的工作在于依照法律裁决执行的过程、方法、手段等是否违法，若有违法行为则坚决督促其改进甚至停止执行，同时对违法犯罪行为进行裁决。第四节中外政策监控机制的比较由于司法机关的权力具有被动性，即只有利害关系人请求后才行使，主要体现的是“不告不理”的诉讼原则，因此司法机关的政策监控具有一定的局限性——如果利害关系人没有向司法机关提出请求，那么即使政府机关及其人员在政策过程中有违法行为，司法机关也是无能为力的。第四节中外政策监控机制的比较３．行政机关对政策的监控由行政机关的实施政策监控是一种纵向的监控，主要是上级主管机关对下级执行机关工作的指示、检查、布置、督促等。由行政机关所实施的政策监控主要采取以下两种形式：第四节中外政策监控机制的比较一是行政管理机关的监控，或称一般行政监控。它是根据行政法规定的行政管理权中产生出来的，由上级政府部门对下级政府部门及其所属机关的一种监督和控制，因而成为整个行政管理链条的一个环节。这种监督又可以进一步细分为以下几种情况：（1）中央政府对所属部门及地方政府及其人员的监督和控制；（2）综合部门的政策监控；（3）主管部门对下级业务部门所属单位的执行情况所进行的监控。第四节中外政策监控机制的比较二是专门行政监督机关的监控，即行政监察。与前述一般的业务性的监督、检查有所不同的是，这种监控是由有关专门的监督机关对行政机关内部的工作人员所实施的监控，其内容侧重于对违法违纪现象的查处，其对象是自然人而非法人，即它只能对具体的违法违纪人员进行查处，而不能针对某个机关或部门。第四节中外政策监控机制的比较４．政党系统对政策的监控政党系统可以简明地划分为执政党（也可以包括参政党、多党联合执政等形式）和在野党两大部分，其中起主要作用的是执政党，在野党对公共政策也有一定的影响。一般说来，执政党的政策监控大都采用以下几种方式：第四节中外政策监控机制的比较（1）将自己的成员选入立法机关、通过影响立法来影响并监控公共政策的制定。（2）通过将自己的成员列入各级政府机关及政府各部门中以影响政策的实施。（3）由于执政党事实上控制了各种权力机构，它就可以动用从党纪到国法的各种形式对政策的制定者和执行者进行检查、监督、奖惩、任免或绳之以法等等。（4）执政党还常以其所影响的社会团体、社会组织以及它所掌握的大众传播媒介等制造各种舆论，从而对公共政策的各个环节进行有力的控制与监督。第四节中外政策监控机制的比较在野党在公共政策的监控中也发挥着重要作用。其监控的主要方式有二：一是由于在野党可以在立法机关、行政机关占有一定的席位，因此能够根据法律赋予的权力对政策过程施加一定的影响，并加以制约。二是在野党也可以动用其所影响的社会力量如社团组织、新闻媒体等对国家各级机关及其工作人员进行各种形式的监督。第四节中外政策监控机制的比较５．利益集团对政策的监控利益集团通过它们的种种活动,对公共政策有非常重要的影响。一方面，它试图阻挠、反对、迟滞不利于自己集团利益的法规、政策的通过与实施；另一方面，则极力争取通过、实施有利于自身利益的法规、政策。第四节中外政策监控机制的比较6．公众和大众传媒的政策监控公众对政策的监控主要是通过社会舆论的形式来实现的。社会舆论是公共意志的集中反映，即它体现和表达了公众的利益、愿望与要求。由于公共政策是解决公共问题的政策，所以，政策活动的各个环节都必须充分考虑到人民群众的利益要求。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”因而，社会舆论在现代公共政策中的影响是不容忽视的第四节中外政策监控机制的比较社会舆论对公共政策的影响因各国国情的不同而有所不同。在民主化程度较高的国家，社会舆论的力量可能会大一些；反之，则会小一些。第四节中外政策监控机制的比较二、西方政策监控机制的若干特点１．政策监控的基本依据——分权与制衡原则２．社会舆论在政策监控中起着显著作用３．司法审查对公共政策的有效监控４．中央政府权力的扩张与政策监控手段的更新第四节中外政策监控机制的比较三、我国的政策监控机制1．人民代表大会的政策监控人大政策监控在总体上可分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所作的裁决。它既包括对其制定程序又包括对其内容是否违案、是否合法所作的裁决。第四节中外政策监控机制的比较工作监督是指人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。工作监控又可分为行政、司法和人事三方面的监督。第四节中外政策监控机制的比较人民代表大会政策监督的制度与程序第一，听取和审议的“—府两院”的工作报告。第二，审查国家计划和预算。第三，质询。第四，调查委员会。第五，罢免。第四节中外政策监控机制的比较２．政府机关的政策监控这里所说的是政府系统内部进行的对政府行为的监督和控制，以实现政策目标、提高政策绩效的行为过程。政府机关的政策监控的主要内容有：第四节中外政策监控机制的比较（1）行政监察。2）上级行政机关对所属部门及下级机关的业务监督和人事任免。（3）所属部门和下级机关根据民主集中制的原则对上级机关的监督与控制。（4）因业务性质而产生的综合性的政策监控。（5）专业性的政策监控（主要是指审计监督）。第四节中外政策监控机制的比较３．司法机关的政策监控司法监督是国家政策监控系统的重要组成部分，它包括人民法院和人民检察院的监控。司法机关的政策监控主要是通过运用法律手段来实现的。人民法院和人民检察院通过审查、提起公诉、审判等方式，对国家工作人