政经分离与基层治理重构

佛山市委常委、南海区委书记邓伟根

（2014年7月）南海区基本情况地理位置：珠江三角洲腹地、毗邻广州面积：1073.82平方公里下辖：6个镇、1个街道，67个村委会、184个居委会人口：常住人口262万，其中户籍人口124万经济指标：2013年GDP达2172亿元，工业总产值4931亿元，地方公共财政预算收入146亿元综合实力：长年位居全国同类地区前列发展特征：全区划分东中西三大片区，东部片区紧邻广州，工业化与城镇化程度高，人口密集；中部片区正处于急速工业化阶段，西部片区的工业化、城镇化程度较低，人口密度相对较低。近年南海改革发展稳定的“金三角”硬实力：1.金融·科技·产业融合创新2.“三旧”改造和城市更新软实力：1.文化引领2.人才立区（人才强企）3.南商再出发基层党建精细化；城乡服务均等化；村居治理法治化；集体经济市场化。网络问政、网络行政、网络监督“三网融合”；负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理。*南海近年的社会管理创新主要体现在基层治理，尤其是村居治理方面创新驱动（转型升级“抓手”）权力运行体系改革（改革“牛鼻子”）基层治理（社会治理“基石”）中国与西方社区的共同点：社区是社会治理的微观基础。中国与西方社区的不同：西方的社区概念（community）本来就具有共同体的含义，社区内的各类群体、各类组织通过利益、兴趣、信仰等紧密凝聚着一起的。中国社区是“散”的，虽然不同类型的人群、企业、社会组织都在一个区域内，但彼此之间不是一个共同体，不是真正意义的社区。在中国，要推进基层治理首先要重构基层治理。南海基层治理的首要命题：基层治理重构基层治理是社会治理的“基石”，是社会稳定的基础。社会治理的微观基础基层治理是国家治理之基础，是社会矛盾之焦点、新型城镇化之重点、政权建设之末端、民主与法治之举措。个人家庭差异村居社区是社会治理的微观基础微观单元微观单元微观基础西方中国村居社区

两个“二元结构”南海城镇化起步较早，但城镇化质量不高，76万社员股东、40多万普通居民与140多万外来人混居在一起，企业、自治组织、社会组织、集体经济组织、行业商协会等各类组织相互交错，彼此又相互独立，存在城镇居民与农村居民、本地人与外地人两个“二元结构”，给社会治理带来严峻挑战。南海基层治理重构的背景【典型例子】位于中心城区桂城街道的原海逸社区，主要服务两个楼盘，社区被农村包围着，楼盘内实施城市社区管理，楼盘外实行农村管理方式，属于典型的“村中城”。由于管理架构不同，地区的治安、卫生等难以统筹，村里的公共设施及空间，海逸社区居民无法享受。类似现象在南海各镇街大量存在。同时，在南海各镇街城区普遍存在“城中村”现象。264万常住人口122万户籍人口76万社员股东集体经济矛盾纠纷多发南海的集体经济发达，2010年南海村社（组）两级集体不含土地的资产总额近260亿，村社（组）两级可支配收入46.5亿元，村社（组）两级分红20.8亿元，76万社员股东人均分红超过3100元（注：2013年上述四个数字分别为360亿元、62.7亿元、30.7亿元和4005元）。可观的集体经济引发外嫁女、退伍军人等10多特殊群体，强烈要求参与股权分配，同时由于集体经济监管漏洞较多，容易引发信访等不稳定因素。17%63%83%与集体经济问题有关诱发矛盾南海基层治理重构的背景传统农村管理体制的制约在传统农村管理架构下，基层党组织、自治组织和集体经济组织“三位一体”、政经混合，党组织书记身兼数职，既当运动员，又当裁判员，权责不清，不利于解决两个“二元结构”和集体经济矛盾的问题，更容易引发一系列问题。基层组织三位一体、“政经”混合村居书记身兼数职、权责不清“集体经济问题绑架基层组织”集体经济组织与自治组织管理边界模糊在传统管理架构下导致基层党组织的核心地位面临挑战村居自治功能弱化城乡公共服务难以均等集体经济矛盾纷争难以有效化解南海基层治理重构的背景南海的治理困局：在传统农村管理体制下，基层党组织、自治组织和集体经济组织“三位一体”，集体经济矛盾与宗族问题、历史问题、选举问题等相互缠绕，牵一发而动全身，基层矛盾化解与基层治理难以推进。南海的实践：2011年初，南海以“政经分离”为突破口，推进农村综合改革，推动基层治理重构。南海基层治理重构的背景具体的操作：1.实施村居集体经济组织单独选举。2.通过依法表决统一将集体经济组织领导成员的任期从原来的3年改为5年。3.明确村居书记不兼任经联社领导成员，村（居）委会领导成员不与经联社领导成员交叉任职，如果村书记或村（居）委会主任想要竞选经联社社长，必须先辞去原来职务。南海区基层治理重构的主要做法一、实施“政经分离”，突破管理体制瓶颈“政经分离”：通过“五分离”将村居自治职能（社会管理职能）与集体经济职能分开，从而全面理顺基层党组织、自治组织和集体经济组织的关系。南海区基层治理重构的主要做法“政经分离”前后的管理架构变化“政经分离”后，基层党组织、自治组织和集体经济组织各归其位，有效厘清基层“政”与“经”的关系，为全面深化改革建起一道“防火墙”。【基层三大组织职责】村居党组织主责为“三务一监督一调解”（即夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督和做好矛盾调解），自治组织主责是引导开展自治与社区服务，集体经济组织主责是发展集体经济。村居党组织、村（居）委会、经联社职责重叠，村居书记兼任主任、社长改革前村居委会社区服务中心经联社村居党组织改革后自治边界集体经济利益边界自治领域协同共治领域自治组织集体经济组织社会组织南海区基层治理重构的主要做法【“政经分离”的实质】1.厘清集体经济组织与自治组织的管理边界。2.明晰普通村居民、外来务工人员与社员股东的利益边界。集体经济领域南海区基层治理重构的主要做法“政经分离”的定位——农村综合改革的突破口——基层善治体系建设的第一步——是基层治理重构的体制基础【胡春华书记的评价】南海“政经分离”的意义不仅在于集体经济方面，更在于把村（居）委会从传统的乡村经联社里剥离出来，使村（居）委会具有重构社会职能的基础，有助于促使村居转变真正意义的社区。“政经分离”本身只是改革手段而非改革目的，“政经分离”后南海坚持以问题为导向，系统推进改革。“政经分离”后的主要改革内容：南海区基层治理重构的主要做法1、将所有村居党支部统一升格为社区党总支，于2013年进一步把170个条件成熟的党总支升格为社区党委（目前全区共有188个社区党委，62个社区党总支）。2、明确村居党组织及其书记的主责为“三务一监督一调解”（即夯实党务、落实政务、创新服务、健全监督和做好矛盾调解）。村书记从拉二胡（粤语谐音：自己顾自己）到弹钢琴（双手联弹）。3、明确社区服务中心作为政府行政服务的延伸和村居公共服务的平台，社区服务中心主任由村居书记兼任，政府下拨社区的经费统一经由社区服务中心管理。南海区基层治理重构的主要做法强化基层党建4、提升社区党委统筹能力。先后在经联社、经济社、行业协会等组织内建立党支部1350多个，以社区党建统筹“两新”党建，为党建属地化奠定基础。5、推进服务型党组织建设。于2012年建立党员（代表）工作室278个，倡导“党员社工”理念，成功建成志愿服务队918支。6、强化党员干部教育管理。实施村居党员干部“百千万”培训，深化实施大学生村（居）官战略，先后将380多名大学生村官培养成社区“两委”干部。强化基层党建南海区基层治理重构的主要做法南海区基层党建服务类数据一览表(数据截至2014年2月)单位党员数（人）一、党员志愿服务二、党代表工作室志愿服务队伍（支）党员志愿者（人）党员社工数（人）开展服务时数（小时）服务群众（人次）本栏目为2009年启动党员志愿服务起的累计数各级党代表（人）党代表工作室（个）驻室开展活动（人次）接待党员群众（人次）收到意见建议（条）解决意见建议（条）本栏目为2013年1-12月的全年数据全区666029183.1万37420万60万14602781.2万1.5万65216112南海区基层治理重构的主要做法强化基层党建1、统筹推动城乡公共服务均等化。围绕“便利、贴心、高效、公平”的目标，推动城乡服务均等。（目前除社保、医疗、教育外，基本实现城镇居民与农村居民、本地人与外地人之间的公共服务均等）。2、分批推进“村改居”。按照城镇化发展程度，2011年开始分三批推进“村改居”，将157个村委会改为社区居委会（其中，第一批76个，集中在东部的桂城、大沥、罗村；第二批49个；第三批32个）。在“村改居”过程中，为了减少阻力，实行“六个不变”政策（即“村改居”后，原来的管辖范围不变、“两委”班子职数不变、集体资产权属不变、集体资产权益不变、农村优惠政策不变、计划生育政策不变）。同时，区政府对改居社区按“两委”干部每人6万元和社区35万元的标准进行人员工资和办公经费补贴，一定三年。统筹城乡服务南海区基层治理重构的主要做法3、实施社区整合。在启动“村改居”的同时，通过整合社区资源，提升公共服务。将原来66个社区整合成29个新的社区，社区整合主要集中在城市社区与农村社区之间进行。【典型例子：虫雷岗社区】区政府附近的东约、南约、西约、北约四个村总面积1.75平方公里，户籍人口仅1.1万人，外来人口超过2万人，人口密度接近1.8万人/平方公里，仅依靠原有的四个村的资源，难以支撑几万人的市政卫生、治安消防等公共服务需求。2012年，我区将四个村整合为新的虫雷岗居委，在保留原经联社和四个社区服务分中心基础上，建立全新的社区服务中心，既承担了原来四个居委承接的计划生育、医保等政府职能，又新增工商、国土、城建等业务，为社区居民提供“一站式”的服务。4、实施村小组撤并。为优化社区公共服务，冲淡农村选举、宗族、血缘、地域观念等对城镇化的影响，按照“1个社区1个小组”的目标整合村民小组，成功将1766个村民小组整合为219个。同时，明确村（居）委会主任兼任村民小组组长。南海区基层治理重构的主要做法统筹城乡服务5、实施“选聘分离”。全面实现“政社分开”，厘清社区服务中心与自治组织的关系。社区服务中心领导成员经聘任产生，未被聘用的“两委”成员，不享受财政统筹的工资待遇，其工资由村（居）委会自行解决。（在刚过去的村（居）委会换届选举中，南海区村居书记主任的交叉率和“两委”成员交叉率分别达96%和94%）。6、推动资源向村居下沉。区镇两级政府每年投入社区的建设费用超过4亿元。7、建设便民服务体系。建成覆盖区、镇街、村居的三级行政服务体系和网上办事体系，在所有村居内建成标准化的社区服务中心（共278个），中心向外来务工者在内的全体居民提供民政、计生、就业、卫生、治安等300多项服务，居民不出社区或镇街即可办理大部分事项。南海区基层治理重构的主要做法统筹城乡服务1、建设社区参理事会。围绕“治以自治、协同共治”的目标，在各村居内建成由“两委”干部、人大代表、政协委员、异地务工代表、企业家及群众代表组成的社区参理事会（共251个），规定村居重大事项、重要决策必须经社区参理事会议事协商。2、培育社区社会组织。广泛引导社区成立“街坊会”、“邻里中心”等社区社会组织668个，开展自助互助服务。3、构建“社工+义工”的志愿服务体系。建立社区购买服务制度，在所有社区服务中心内设立社工站，并引入专职社工，引导村居发展社工队伍，通过社工带动义工开展社区服务。推进自治共治南海区基层治理重构的主要做法全面建成集体资产管理交易平台、集体经济财务监管平台和集体经济组织成员股权（股份）管理交易平台“三个平台”，规定村居集体资产交易、财务管理以及社员股东股权管理必须纳入平台公开管理。“三个平台”的建成使用，推动了集体经济“阳光”交易和透明监管，大大减少了集体经济矛盾纷争。截至2014年5月31日，全区进入平台成交的资产37188宗，标的总金额达258亿元，溢价增值超20%；在管财务账2904套，资金115亿元；76万社员股东的股权全部纳入平台管理。强化集体经济监管南海区基层治理重构的主要做法下一步工作思路和计划基层重构即重构基层治理体系：

以党的领导为核心，自主组织为主体，社区服务中心为平台，经济组织为支撑，群团组织为枢纽，社会组织为辅助，公众参与为路径，民主法治为保障，推动基层治理体系与能力建设，构建国家治理体系与能力现代化的坚实基础！

捍卫基层，从基层治理体系与能力建设入手。下一步工作思路和计划紧紧围绕破解城镇与乡村、本地人与外地人两个“二元结构”的目标，以深化“两个分离”和推进“四个化”为路径，以“一部（室）六制一基金”[一部（室）为党群工作部（室），六制为党代表常任制（两代表一委员制）、决策议事机制、村居党委制（两新组织属地管理制）、驻班制、社案制与三务一监督一调解工作制，一基金为党群工作专项基金]为着力点，创新工作机制，加快基层治理重构。深化“两个分离”,破解两个“二元结构”政经分离：

厘清村居基层党组织、自治组织、集体经济组织、社会组织、群团组织的边界与权利，尤其是“政经”（实质是“政企”的关系）。选聘分离：

实质是“政社分开”，厘清基层党组织、自治组织与社区服务的关系和权责。破解城镇与乡村的二元结构破解本地人与外来人口的二元结构基层治理“四个化”下一步工作思路和计划基层治理“四个化”村居从“管”治到“法”治，推进系统治理、源头治理：“乡”治到“城”治（城镇化）“线”治到“综”治（网格化）“访”治到“调”治（法治化）区域大党建格局；党建精细化管理；“两新”组织的属地管理转型改制：经联社与经济社关系、边界的厘清经济社股权确认（户为单位）下一步工作思路和计划构建基层大党建格局，健全“三务一监督一调解”工作机制，继续做实“三务一监督一调解”，转变村居书记的观念，提升服务260万居民的能力。实施“党建三年行动计划”，巩固和提升基层党组织与各类组织的交叉率，全面提升党组织在基层的话语权和核心地位。实施“两新”党组织属地化管理，完善村居党委制（即“两新”组织属地管理制），全面推行“两新”组织党建属地化（目前已在各镇街试点，计划在下一年全面实现）。基层党建精细化下一步工作思路和计划实行区党代会常任制试点工作。从2015年起召开区党代会年会，实行党代会常任制和党代表任期制。以驻班制工作为突破口，做实党代表工作室平台，改进党代表联系群众机制，设立党群善治专项基金，发挥党代表参与基层治理的作用。焕发基层群团组织活力。建立党群工作部，设立党群工作专项资金，引导村居工会、共青团、妇联、志愿者组织等群团组织，在社区党委的统筹引领下，进一步创新工作思路和机制，适应新形势发展，助推基层治理。实行镇街领导村居驻班制。依托村居“两代表一委员”工作室，全面实行镇街领导村居驻班制度，每名镇街领导班子联席会议成员或社会管理处领导班子成员挂钩1-2个村居，定期驻点上班，现场协调和帮助群众解决问题，真正把问题化解在萌芽状态。基层党建精细化下一步工作思路和计划继续做实社区服务中心，把社区服务中心真正做成各类基层组织