矿业政策理论

第二章矿业政策理论与实践

矿业政策理论概述工业化国家的矿业政策发展中国家的矿业政策国际组织的矿业方针我国的矿业政策矿业政策(miningpolicy)

国家针对矿产资源勘查、开发、利用和保护所制定的产业政策。制定矿业政策的目的是为了实现某个时期的社会经济发展目标。矿业政策的主要目标保证国土开发和社会经济发展对矿产资源的需求建立矿产资源合理开发、有效保护、综合利用、节约使用机制，实现矿产资源的持续利用建立合理的税赋、价格、社会负担机制，促进地勘业和矿产采掘业的健康有序发展参与国际合作开发，充分利用国外资金和资源确定国家对矿产资源的合理储备，维护国家的经济安全

矿业政策理论概述概念：以经济政策理论为基础、以矿业政策措施为研究对象、以寻求矿业与其它产业之间和矿业内部企业之间的协调与平衡，以促进国民经济增长与发展为目标的应用经济理论。矿业政策理论研究的目的为政府制定政策服务，用于指导市场合理运行，克服市场失灵，实现以社会福利最大为目标的经济资源的最佳配置。市场失灵所谓市场失灵是指由于市场机制的某些局限，而使市场不能实现经济资源的有效配置。市场失灵要么导致经济资源的浪费，要么造成经济效益与社会效益的冲突。市场机制的缺陷，需要通过政府政策的实施加以克服。

现实的市场缺乏完备性。如,信息不完备(资源的转移受到制约);垄断及管制(产品的成本及价格歪曲,自由竞争难以形成)等。

经济活动通常与市场外部因素相互作用。如，矿产资源的开发带来经济效益，也为社会带来了所需产品、提供了就业机会；同时，破坏生态环境，因而会受到社会因素的制约市场失灵（局限）的主要因素矿业政策的研究内容矿业政策研究包括矿业投资、矿业课税、矿产价格管制、矿业补贴、矿产储备、矿产资源保护、环境保护、矿业生产、矿产贸易及国际合作等方面的政策研究。由于世界各国在宏观经济管理体制、矿产资源分布、社会经济发展所处的阶段等方面的差异，其采取的矿业政策亦不尽相同工业化国家的矿产政策

矿业生产鼓励政策矿产勘探补贴政策矿产开发投资政策矿产储备政策矿产贸易政策矿业研究政策工业化国家矿业政策

矿业生产鼓励政策

1970年代初期，面对欧佩克的石油禁运，美国尼克松政府成立了联邦能源机构(FEA)，以实施一项能源自给政策，包括促进国内资源开发、有效利用能源和寻求替代燃料等三个主要方面；尔后，卡特政府实施过节能政策；再后，里根政府实施过矿业生产减税等鼓励投资政策。所有这些政策，对缓解能源紧张状况起了重要作用。

二战结束以来，美国政府也实施过矿产勘探补贴政策，资助额高达勘探费用的50%～90%。每美元投资所发现的可采矿石价值达24美元，取得了较大的成功。加拿大各省也实施过类似的矿产勘探补贴政策。矿产勘探补贴政策矿产开发投资政策

鼓励投资的主要措施政府通过外交努力提供投资安全保障以抵抗政治风险政府特设金融机构提供资金。包括合作投资与贷款；优惠税收政策。有关援助机构包括德国建设银行(KFW),德国发展中国家投资金融公司(DEG),法国矿业地质局(BRGM),法国外贸保险公司(COFACE),日本金属采矿局(MMAJ),美国海外私人投资公司(OPIC),美国对外信贷保险协会(FCIA),英国出口信贷保险局(ECGD)矿产储备政策

矿产储备是防止矿产供应短缺以及平抑矿产价格的重要措施之一。矿产储备可以分为战略储备和商业储备二种形式

美国政府的战略储备政策作为军事大国，美国早在1939年便立法储备战略矿产。其储备量多达可供3年之用，价值愈百亿美元，品种包括铝、镉、铬、铜、铅、锗、镍、铂、钽、钨、锌、锰、钴、云母等数十种金属、精矿、矿石或者矿物。此外，美国还储备多达供90天使用的石油。美国政府的矿产储备量政策对矿产市场价格产生较大的影响（收购或者出售）。矿产贸易政策

矿产贸易是国际贸易的一个重要组成部分。最惠国待遇原则是国际贸易中的一项最普遍、最重要的法律原则。它是指缔约国一方现在和将来所给予任何第三国的一切特权、优惠和豁免，也应同样地给予缔约国的另一方。即要求一切外国人处于同等地位，享有同样待遇，不应有任何歧视待遇。缔约国的特权、优惠和豁免的范围有关进口、出口、过境商品的关税和其它各种捐税有关商品进口、出口、过境、存仓和换船方面的规则、手续和费用进出口许可证的发放及其它限制措施船泊驶入、驶出和停泊时的各种税收、费用和手续关于移民、投资、商标、专利和铁路运输方面待遇鼓励开展矿业研究政策

美国：内务部矿山局是一个专门开展矿业研究与开发、以确保美国矿产供给，维持经济稳定增长的政府研究机构。它的主要任务包括收集和分析世界矿产信息；提出矿业政策主张与建议；促进矿业技术进步，改善矿产资源开发效率与回收率，减轻环境危害和减少生产事故；加强矿产利用与排废安全；为政府生产和储备氦。德国：由于矿产资源缺乏，亦通过联邦研究与技术部对地球物理与地球化学勘探方法、深部矿床勘探、海外矿床调查、钻探技术、采选工艺方法等方面的研究给予大力支持，还对煤层气化与液化及海洋采矿工艺系统等给予资助工业化国家存在的矿业政策差异资源稀缺的国家资源丰富的国家矿产资源稀缺的工业化国家矿产政策目标日本、美国和大多数欧洲工业化国家的重要矿产供给主要依赖进口。以欧洲共同体为例，1978年的锰、镍、汞、钛和锆的产值（包括废旧利用）仅占消费量的0%～5%；钴、铬、钼、钽和钒的自给量为5%～10%；锡和磷的自给程度为10%～20%；铅和氯的自给程度为68%～87%。矿产稀缺的工业化国家矿产保证措施拓宽供给渠道；优化本土资源的使用；发展技术以降低消耗；加强废旧利用；维持稳定的国际矿产贸易市场；通过技术转让和对外投资等方式同资源丰富的发展中国家合作勘探与开发矿产资源等矿产资源丰富的工业化国家的矿业目标矿产资源丰富的工业化国家(澳大利亚、南非等)矿业政策核心目标:使本国矿产资源得以优化利用具体目标：持续勘探、稳妥的资源管理；优化开发与开采；环境保护；人力资源合理利用；优化矿物处理；出口利润最大；良好的投资环境；与邻国的密切合作；自给自足；连续稳产等。

世界各国政府一般根据本国资源情况、矿产供求情况、国际经济环境等条件，在一定时期内实施特定的矿业政策，以促进经济增长和发展。

矿业政策具有较强的空间性与时间性发展中国家的矿产政策

矿业发展中面临双重目标：一是维护国家对矿产资源的主权，以获取最大的经济效益；二是从工业化国家取得矿产资源开发所需要的技术与资本。实现这些目标，在很大程度上依赖于各种政策因素，包括一般投资政策、采矿与资源政策和鼓励政策，如资金转移、税收减免、关税优惠、金融支持等政策。特殊的矿业发展问题：小型矿山问题。矿产资源合作开发问题

发展中国家与工业化国家有关企业合作开发本国的矿产资源的主要方式有3种：外商独资经营(少)。投资者按照资源国的法律，经过其政府的批准，在资源国独家投资和经营矿产开发企业。资源国收取矿区使用费和其它各种税金。合资经营合作双方共同投资，共同经营。董事会是合资企业的最高权力机构，决定企业的重大问题。董事名额分配按照合资双方出资比例商定，并由各方委派。董事会下设管理部门，负责按照双方合同规定的生产规模进行生产经营。利润分配遵循按股分红的原则，即各方应得红利为合资企业净利润与各方投资比例的乘积企业各方面的权利和义务是通过合同规定的，投资者的投资与服务不计算股份和股权。其管理机构比较灵活。利润分配按照平等互利的原则以及合同有关规定，可以采取利润分成或者产品分成的形式。便于资源国对外商在资源利用、材料供应、产品销售、环境保护等方面的方针策略进行监督和控制，是资源国在矿产资源开发中，采用较多的合作方式。合作经营小型矿山问题

小型矿山的定量概念依矿产资源的类型以及所论国家的不同而异。定义小型矿山的准则主要有：产量、矿山人数、固定资产额、毛收入、净利润。据联合国劳工组织不完全统计，全世界55个国家1300万矿工，约8000万到1亿人口依赖小型矿山。

发展中国家小型矿山的主要特征资金投入少，劳动力密集；工作条件差；对矿床赋存情况了解甚少，对已知矿体的开采缺少规划，实施破坏性开采；安全及福利设施差，无社会保障。

优势投资少，见效快；生产资料或者生产工具简单，可以由当地生产，利于促进当地小工业发展；提高区域就业率。劣势生产效率低，工人安全差、劳动强度高、回收率低、破坏性开采。在某些情况下还存在单位能耗高，环境危害严重等问题。既不能导致技术转移，也不能促进当地基础设施的发展。小型矿山与大型矿山相比的优劣势加强矿产勘探，对适合小型矿山开采的矿床进行规划；提供技术与管理方面的服务及培训，改善小型矿山的采选技术及管理水平，提高回收率，克服破坏性开采；加强小型矿山的基本建设，提供能源、水源、运输、医疗、教育等方面的设施。小型矿山有关政策措施国际组织的矿业方针

由于矿产资源分布的不均匀性以及世界各国经济发展程度的不同，各国的矿业政策目标亦有很大差异。一般地说，可以将矿业政策目标划分为矿产出口国目标与进口国目标二大类。

矿产出口国的矿业政策目标控制矿产品的生产与销售，优化矿产资源开发；获取矿业税收；增加矿产创汇；改善矿产加工技术，提高矿产价值；保护矿产资源，防止破坏性开采；通过矿产资源开发，促进不发达地区的经济发展及工业化；保护生态环境；维持本国经济发展的矿产需求矿产进口国政策的基本目标矿产进口国政策的基本目标：以最低的价格保证矿产的供给。一般通过下列措施来实施：进行国际矿业投资，合作开发矿业项目，制定长期供求协定，分散矿产来源；支持和鼓励国内矿产资源开发以及替代品的开发研究；研究新技术，提高矿产回收与利用效率；加强矿产尤其是金属矿产的废旧利用。国际组织机构的矿业方针重点共性（合作因素）：在合理利用有限的矿产资源和保护人类生态环境等方面，各国家的目标是相同的。对矿产需求趋于增加；某些矿产的稀缺，要求对新矿床进行勘查；易采易选矿床的减少和生态环境的保护，使矿产成本趋于上升；矿产资源的有效利用，需要高效采选技术的发展。争端：矿产贸易中的主要争端在于矿产价格。矿产出口国有充分理由要求较高的贸易价格；而矿产进口国则以低价有利于全球经济发展为由限制矿产价格的提高。因此，国际组织机构的矿业方针便多集中在各方皆能接受的矿产价格机制方面。联合国的矿业方针

国际经济新秩序行动纲领包括的主要措施：实施自然资源产品综合计划，改善发展中国家自然资源产品的国际贸易条件，减小价格波动，稳定发展中国家的矿产创汇的购买力，保证破产的市场进入等；签定自然资源产品国际协议，调整产品价格和出口，确保销售、超产补贴和补偿发展中国家出口创汇损失；将发展中国家的自然资源产品出口价格与工业品进口价格联系起来；建立自然资源产品生产者协会联合国贸易与发展会议联合国大会任务之一是负责组织各类专业会议，包括有关自然资源产品贸易方面的会议，缔结有关国际协定。重要协定之一是关于建立自然资源产品共同基金会的协定。基金会根据联合国自然资源产品综合计划而建立，其宗旨是为自然资源产品缓冲储备提供财政支持，为实施市场研究、开发、提高生产效率等计划提供资金援助，促进世界自然资源产品市场特别是来自发展中国家的初级产品市场的稳定，帮助发展中国家解决国际收支平衡问题。

《联合国海洋法公约》有关矿产资源开发的一项重要协议。它的主要内容包括：领海界限为12海里，和平通过权；公海之间的海峡自由过境运输的制度；重申公海对世界各国均应开放，任何国家主权；沿海国家主权的经济区概念，离岸200海里范围内开发和保护海洋资源；允许它国在国家管辖权之外（即200海里经济区范围之外）的大陆架上开发和保护海洋资源；国际海底管理局，负责各国管辖范围以外的海洋矿物资源的勘探和开发问题，制定有关的技术的标准和规程联合国开发计划署1965年成立，一个重要的国际多边技术援助机构。开发计划署的宗旨和任务是：向发展中国家国家提供经济和社会发展援助，派遣专家进行考察，担任技术指导或者顾问和对受援国家人员进行培训；帮助发展中国家建立应用现代科学技术方法的机构；协助发展中国家制定国民经济发展计划和提高它们战胜自然灾害的能力；定期召开会议，交流经验和信息。联合国开发计划署所管理的自然资源勘查循环基金对发展中国家的政府勘查项目提供资金与技术援助。

亚洲和太平洋经济与社会委员会联合国经济和社会理事会（ECOSOC）所属机构，也是积极从事矿产资源开发援助的国际性机构。其自然资源委员会通过设在泰国曼谷的自然资源部，为亚太国家和地区的能源、矿产以及地下水资源的研究与开发提供技术咨询与援助世界银行宗旨和任务：在不能按照合理条件得到私人资本的条件下，以市场主流利率向成员国尤其是发展中国家的政府发放贷款，以资助这些国家进行生产性投资和经济结构调整，包括排灌、交通、通讯、能源、教育等方面的投资项目，贷款额不超过项目投资总额50%；对私人贷款提供保证，促进私人海外投资；与其它国际金融机构合作，开发成员国的生产资源，促进国际贸易平衡发展；通过各种技术援助，促进成员国生产力发展以及居民劳动条件的改善。国际能源机构1974年11月成立，政府间能源政策协调组织。宗旨和任务：通过发展替代石油的其它新能源包括煤炭和核能，建立各种能源储备以及实施节能措施等方式，提高各成员国的能源自给能力，降低对石油的过度依赖性，避免经济遭受石油市场的强烈干扰；建立石油的紧急配给计划，以防止石油供应剧减所造成的风险；加强石油生产国与消费国之间的合作，发展稳定的国际能源贸易，促进更有效地利用世界能源资源；研究有关石油市场的新信息。我国的矿业政策

矿业资源开发利用政策矿产资源保护政策国际合作开发政策小型矿山政策矿业资源开发利用政策我国宪法规定，矿产资源属于国家所有。国家对全国的矿产勘查和开采实行统一规划、优化布局、有效保护、合理开采和综合利用。矿产勘查和开采实行许可证制度，允许探矿权、采矿权流转资源开发与节约并举、节约为先；综合勘察、开采和利用，并有优惠政策；投资主体多元化；战略性资源国有矿山开采；鼓励某种矿产开发的优惠政策。矿产资源保护政策国家根据各种资源的稀缺、贵重程度，将某些资源列为实行保护性开采的特定矿种。目前包括：黄金、钨、锡、锑、离子型稀土、石油、天然气、放射性矿。申请开采须经国务院报批。对矿产储量变化实行报批、登记和注销制度，对矿山企业的三率指标实行监督考核。鼓励矿山企业贫富兼采、大小兼采、对利用表外矿、尾矿和矸石予以优惠。关闭矿山非保安矿柱残留矿体免交资源补偿税；低品位尾矿及水体下、建筑物下、交通要道下矿体，减交资源补偿税。国际合作开发政策包括引进外资和对外投资两种形式，其中以引进外资为主。如天然气、石油等。国家规定，对于黄金、金刚石、有色金属等矿产的开发，不允许外商独资经营，金矿的对外合资开采只限于低品位、难选冶矿，硼镁石、天青石禁止外商开采。对外投资矿产资源开发，可以建立我国某些短缺矿产的稳定供给基地。如澳大利亚等小型矿山政策20世纪80年代以来，国家允许乡镇集体矿山企业、私营矿山企业和个体采矿。私营矿山指符合国家私营企业的规定，雇工8人或以上，具有采矿生产能力、依法持有采矿许可证和营业执照的企业。个体采矿指具有采矿技能、自己直接参加采矿生产活动、雇工7人或以下、依法持有采矿许可证和营业执照的个体工商户。我国小型矿山存在和发展的主要依据

首先，我国的矿情是大中型矿床少，零星分散的小型矿床多，其中还有许多薄矿层、鸡窝矿、构造复杂的小矿体和边角矿，这些矿体由于规模小、形态复杂、分散、变化大，无法进行机械化开采。其次，小型矿山产量已形成一定规模。如果小型矿山的产能消失，现有大中型矿山的产能难以弥补，必将加剧我国资源约束的矛盾，影响社会经济的可持续发展和国家经济安全。再次，小型矿山为农村安排剩余劳动力，为农民脱贫致富、就地就业提供了出路。据不完全统计，全国约1200万农民在小型矿山就业第四，小型矿山的发展，带动了以矿产为原料的加工业的发展，促进了区域经济的快速发展。改革开放以来，广东、福建、山东等沿海一带陶瓷业和建材业的快速发展，是伴随着一大批以小型矿山为主体的陶瓷原料、花岗石、石灰岩矿山的兴起而发展起来的。据泉州市有关部门提供的数字，近几年泉州市以小型矿山为主体的陶瓷原料矿山和石材矿山，原矿产值不超过5亿元，但全市以这两种矿产为原料的陶瓷业、石材业的产值高达300亿元以上。由此可见，一旦小型矿山消失，影响的不只是矿业本身，而是关系到相关行业和国民经济可持续发展的大局。

小型矿山的现状据有关部门统计，1998年全国小型矿山达22万处，年产矿石量18.84亿吨，占