推进形成主体功能区的财税政策 10700字

推进形成主体功能区的财税政策10700字摘要：根据主体功能区规划思路与财税政策工具特点，本文提出了我国推进形成主体功能区财税政策的主要目标：一是确保四类主体功能区享有均等化的根本公共效劳，二是引导资源要素合理向目标功能区流动，三是完善市场化财税工具，引导、调节市场主体和居民行为，促进资源节约与环境爱护。分析了要实现这些目标所需要具备的有关条件，以及财税政策如何在发明这些条件中发挥作用。并针对四类主体功能区特点，分别提出了相应的财税政策倡议。

关键词：主体功能区，根本公共效劳均等化，财税政策，政府间转移支付制度

推进形成主体功能区是一项十分复杂的系统项目，需要国家一揽子综合政策的支持。而我国现行政策体系与构建主体功能区的要求还不相适应，需要进一步调整和完善。结合主体功能区划要求和财税政策职能特征，推进形成主体功能区的财税政策目标，主要包括下列三个方面：〔1〕确保四类功能区享有均等化的根本公共效劳(根本公共效劳均等化最终强调的是一国全体公民，无论所处地域、性别、民族、地位、财富等的差别，都享受一定基准以上的根本公共效劳。虽然不一定由政府直接提供，一般认为根本公共效劳是政府的职责所在，推进根本公共效劳均等化，很大程度上将依赖于政府的行动。所以，强调实现四类主体功能区之间根本公共效劳均等化，并非一定着眼从四类功能区出发。因为只要所有的行政区实现了根本公共效劳均衡化，四类主体功能区之间自然也实现了均等化。根据主体功能区规划的思路，设定四类功能区之间根本公共效劳均等化这一目标是完全合理的，但考虑到我国的行政和财政体制现实，要实现这一目标，以优先推进行政区域间的根本公共效劳均等化为途径，可能更具有现实操作性。〔2〕引导资源要素合理向目标功能区流动；〔3〕完善市场化财税工具，引导和调节市场主体和居民行为，推进资源节约、环境爱护与可持续开展。而四类功能区内的居民是否享有根本公平的公共效劳，既是差异化区域协调开展战略的目标之一，更是真正引导人口资源流动并最终形成主体功能区的根底。从某种程度上讲，四类功能区推进形成的进程将直接受根本公共效劳均等化的程度影响。所以，三大目标中又以第一个目标最为重要。

一、财税政策工具框架与潜在政策着力点《

为了实现以上三大目标，我们首先分析其需要具备的根本条件是什么；为了发明这些条件，在整个财税政策工具框架中有哪些工具能排上用场；并结合现实针对性和可操作性，具体分析哪些政策是潜在的着力点。

〔一〕实现目标所需要的根本条件《

目标一：四类主体功能区根本公共效劳均等化《

此目标能否实现，关键取决于下列三个根本条件：第一，各地提供根本公共效劳的能力；第二，各地根本公共效劳根底条件和单位供应本钱；第三，各地提供公共效劳的责任心和努力程度。其中，根本公共效劳的提供能力又主要取决于各地实际财力和管理能力；公共效劳的根底条件主要受各地历史投入和单位供应本钱差别影响，而单位供应本钱差别又主要受地理区位、自然环境、人口密度等综合因素影响；责任心和努力程度那么主要取决于制度设计、绩效监督与鼓励安顿。对于根底条件和单位供应本钱相对一致的两个地区而言，如果若其管理能力相当、制度设计与鼓励安顿也根本一致，那么地区公共效劳均等化程度将主要取决于地区财力的均等化程度。这也是当前很多讨论集中到完善我国中央与地方财税体制，改革转移支付制度上的主要原因。

为发明以上条件，当前财税政策的努力方向：一是推进各类主体功能区之间根本财力均等化；二是在财力均等化制度设计中，要充沛考虑各地根底条件和本钱差别，而且要有有效的鼓励安顿，以保障公共效劳支出优先地位，并取得切实实效。从政策着力点看，要推进地区财力均等化无外乎两条方法：第一，加强各地区自有财源建设，提高自身汲取财力的能力。这种办法不但需要较长的时间，而且由于开展水平、资源、区位和环境等方面的差别，地区间财力差别会一直存在。另外，我国长期的实践说明，如果过度依赖于自身财源建设，必然会出现因追求财政收入而出现与主体功能定位相冲突的开发行为。第二，通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持根本公共效劳的提供。当然，“财力均等化〞并不能真正保证“公共效劳均等化〞，而只是后者的重要条件。在完善转移支付制度的过程中的根底上，还必须加强公共效劳的绩效评估与监督考核，将公共效劳作为政府考核的核心内容。必须加强政府管理能力建设，改善政府人力资本质量，提高政府管理的效率和能力。

目标二：引导资源要素向目标功能区流动《

资源要素在区域间的流动主要是依靠市场机制来完成，而财税政策通常只是发挥一定的引导性作用。根据主体功能区划总体战略思路，在资源要素流动方面，主要包括下列几个方面：〔1〕引导资本、劳动力和技术向重点开发区流动；〔2〕引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；〔3〕引导优化开发区加快技术创新和产业升级，推进产业在国内合理转移等。根据国际经验和我国实践，要实现以上政策目标，财税政策的关键在于对资源要素的流动以引导性优惠和支持，适当补偿因流动带来的短期损失，使资源的合理流动在经济上有吸引力。

目标三：完善市场化财税工具，提高政策实施效率，引导市场主体和居民节约资源和重视环境爱护《

总结国际经验，一国综合性环境资源政策框架，可以归纳为四种主要类型〔见表1〕。第一，管制和命令类。主要通过强制规定和行政命令来实现政策目标，包括有关法律、[HJ4.9mm]法规、环境规范、总量控制以及行政罚款等。第二，价格类。其主要是通过影响市场主体本钱、收益，改变资源价格等方式来实现政策目的，主要包括补贴、收费、资源环境税、政府采购等。第三，产权类。通过设置或成认私有产权，通过市场交易体系来实现政策目的，典型的示例排放许可证、二氧化碳排放交易等。第四，信息和宣传类。主要是通过信息发布，公益宣传，绿色行动等来提高公众认知，进而改变他们的行为，常见的包括绿色认证、绿色标记、绿色自愿协议等等。四类政策工具各具特色，发挥作用的特点也不相同，从政策推进的机制看，许多时候第二类和第三类中的大局部政策会借助市场体系来完成，所以又被称为“市场化环境资源工具〞。

从我国当前的政策体系看，第二、三和四类政策都比拟单薄。而财税政策在资源环境方面的作用，根本上是通过第二类工具实现的。所以，当前的政策重点在于健全这类政策工具，通过税收安顿，一方面使资源浪费和环境污染行为支付必要的本钱，使外部本钱局部内部化，通过本钱的增加来影响市场主体和居民的行为；另一方面支持采用资源节约和环境爱护技术的企业提升竞争力，不至于使企业因为致力资源节约和环境爱护而处于不利地位。逐步探索建立起生态环境的本钱和收益跨地区配置机制。

〔二〕主体功能区与财税政策工具框架《

财税政策工具细分十分庞杂，但归纳起来无外乎两大类：收入类政策和支出类政策。根据日常实用情况，其中收入类政策大体有可以分为税、费、债〔含政府信用〕和转移性收入四项，支出类大致包括政府投资、公共效劳、财政补贴和政府采购四项。具体到每项政策，又存在多种政策工具或工具的组合。示例，财政补贴又包括现金直补、实物直补和贴息等。如果以四类主体功能区为纵轴，财税政策工具为横轴，那么我们可以得到下列推进形成主体功能区的财税政策工具框架〔见表2〕。

注：有阴影方框为政策重点作用区域。

根据“十一五〞规划纲要，从四类主体功能区的自身财力特征看：第一，优化开发区根本上是我国经济开展水平较高，自身财源比拟丰盛，自我财政汲取能力较强的地区，也是我国向其他类地区提供财力转移的主要财源。财税政策的重点在于引导其产业升级和技术进步，加大新能源、新材料和新技术的使用，建立起严格和相对完备的资源环境规范和政策体系〔政策目标三〕。第二，重点开发主要从开展潜力和资源环境承载能力来划分，这类功能区内部开展很不平衡，其中亚类型也会比拟多样。自身财政能力可能同时存在财源充足型、财源相对平衡型和财源缺乏型，因此，重点开发区也将是财税政策实施比拟复杂的区域，短期内三大政策目标在该区域内都十分重要。既要引导资源要素向该区区域流动，加快开发与开展，同时又要防止走优化开发区过去开展的老路，资源环境的约束将加大，开发的本钱将有所提高。第三，限制开发区和禁止开发区多是生态环境意义重大的区域，除少数处于经济兴旺行政区内，绝大多数经济开展落后，自我财源稀缺地区。而且在短期内，随着其主体功能定位的推进，在新兴特色产业尚未建立起来之前，其自有财力会进一步降低。财税政策当前的重点在于，必须保证这些区域具有提供根本公共效劳能力的财力，同时加强生态投入和建设，完善生态移民配套政策措施〔目标一和目标三〕。

二、推进形成主体功能区的财税政策面临的挑战《

根据主体功能区规划思想，若：〔1〕全国土覆盖〔不包括海域〕；〔2〕不受行政区划限制；〔3〕以县为最小根本划分“单元〞；〔4〕行政区划原那么不调整，所有功能区政策由所辖行政区负责〔政策实施主体〕。

财税政策的实施主体一般由各级政府部门承当，这决定了其对行政体制的依赖性〔特别是转移支付制度〕，而主体功能区存在打破行政区划的可能，这必然会出现功能区与一级行政区边界不一致问题〔通过下列“两行政区－两功能区〞情形来表明〕。

若两个相邻行政区〔A和B，可以是两个省、两个市或者两个县，此处若为两省〕，其中A为富省，B为穷省〔见图1〕，并且两省相邻的某地区被划入同一〔类〕功能区中。四类功能区中优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发地辨别别用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ表示，而同一省内同类功能辨别别用1、2、……、n来区别，虚线方框表示更小的根本行政区划单元〔若为县〕，那么会出现三类根本情况如下：

第一类：单一主体功能区>根本行政区。比方三江源禁止开发区范围较大，其间玛多、玛沁等多个县级行政区域完全处于该功能区内，如图中BⅣ《1。这种情况下，同一功能区内包括多个根本行政区，该功能区的有关政策将分由多个不同的行政区负责执行。

第二类：单一主体功能区=根本行政区。比方某县整体被划为重点开发区或优化开发区。这种情况下，根本行政区与单一功能区边界重合，行政区将只是执行单一的主体功能区政策。

第三类：单一主体功能区如果仅仅从政策执行主体的角度，第一类情况可以并入第二类情况，因为当单一功能区大于根本行政区时，对于该根本行政区而言，那么其整体国土都属于单一主体功能区类别。但即便在这种情形下，由于政策执行中存在三种明显不同的空间划分，即行政区划分、主体功能区划分和板块区域划分，仍可能产生两类明显的政策冲突〔或操作困难〕问题：

〔一〕行政区政策与主体功能区政策冲突问题《

根据以上情况，行政区与主体功能区不重合，将产生三种棘手问题：第一种，同一或同类功能区的政策分由不同行政区〔穷和富〕实施，政策实施的一致性如何保证问题；第二种，同一行政区内不同功能区应该采取不同的政策安顿，如何保证实施中的差异问题；第三种，不同行政区中同类功能区之间的存在很大的现实差异，如何保证有关政策执行的一致性或政策执行效果的一致性问题。

以转移支付制度为例，我国转移支付规那么规定，根据一个省的规范收入和规范支出之间的比拟，只有规范收入小于规范支出的省份，才能参与中央对地方的转移支付资金分配。在此，我们可以将不参与转移支付资金分配的省称为富省〔A省〕，而将接受转移支付的省份成为穷省〔B省〕，而且若这两个省份内都包含有四类功能区。如上图所示，AⅣ属于富省的禁止开发区，BⅣ《1和BⅣ《2那么属于穷省的禁止开发区。现有制度决定，保证AⅣ根本公共效劳的财力依赖于A省内部的财力重新分配，即靠省下列的转移支付制度解决；而保证BⅣ《1和BⅣ《2根本公共效劳的财力那么很大程度上来自于中央对B省的转移支付资金来解决，但确保财力从B省切实分配到BⅣ《1和BⅣ《2，而不被B省内其他区域挤占，还得依赖B省内的转移支付制度安顿。这对如何保证这三个同类功能区具有根本相当的公共效劳财力，提出了严峻的挑战。由于我国区域差距十清楚显，A省总体条件较好，对AⅣ可能有较为充足财力支持，使其根本公共效劳远好于BⅣ《1和BⅣ《2。B省根据自身情况，中央对B省的转移支付资金可能会被用于收益更为明显的其他支出或其他地区。即便保证中央对B省的转移支付优先分配到BⅣ《1和BⅣ《2，但由于其总体转移支付规模缺乏，加上历史条件很差，该地区的根本公共效劳也可能难以保障。如果再考虑不同区域内不同类型功能区之间的差别，这个问题将会更为复杂。我们一开始之所以强调主要以推进行政区域间的根本公共效劳均等化为途径，以实现四类功能区之间根本公共效劳均等化目标，正是居于对这些冲突的考虑。

〔二〕板块区域政策与主体功能区政策冲突问题《

除了功能区与行政区的协调外，还必须考虑功能区政策与我国板块划分政策〔如西部大开发、中部崛起、东北振兴〕的协调问题。示例四川整体属于西部地区，根据国家西部大开发战略应整体享受西部大开发的有关政策和优惠措施，但是主体功能区划后，四川省内将同时出现四类功能区，特别是其中的限制和禁止开发区将不可能再处于“大开发〞之列。这样对于地方行政主体而言，就存在根据地方利益选择政策的可能，如果西部大开发对其有利，那么选择执行西部大开发政策，如果主体功能区政策对其有利，那么选择执行主体功能区政策。因为这二者在国家“十一五〞规划中都有明确规定，但对二者的优先权问题没有进行表明。所以，在设计推进形成主体功能区的财税政策时，必须充沛考虑二者之间的潜在冲突，应在政策优先安顿上作出明确规定。

另外，限制开发区和禁止开发区某种程度上是为了维护自然和生态功能，而放弃了开发的时机，其对整个国家经济社会的奉献在于其生态功能奉献，而且这种奉献具有明显的外溢性，优化开发区和重点开发区都从中获益。但这种收益往往是间接的，很难直接从经济利益上测算，在国家财政收入中也仅仅是反映了十分微小的局部。因此，生态跨地区补偿就不可能仅仅通过政府间转移支付设计来完全解决。如何通过包括财税政策在内的各种政策工具，建立生态恢复和功能维护本钱的区域分担机制，将是推进主体功能区的又一重大挑战。

三、推进形成主体功能区的财税政策《

〔一〕根本原那么《

推进形成主体功能区的财税政策的实施离不开其他相关政策的配合，同时又要充沛考虑财税政策自身特点和优势。针对主体功能区规划思路和操作中可能面临的现实挑战，财税政策设计和执行中应遵循下列根本原那么。

同类功能区政策一致原那么。主体功能区不同于过去的综合经济区，其属于一种典型的经济类型区，同类功能区之间最大的特点是区内开展条件和经济特点的相对一致性。为了便于各类主体功能区清晰定位，标准空间开发秩序，形成合理的空间开发格局，各类主体功能区之间政策应有所区别，但同类功能区政策应在全国统一的政策框架下力争一致。

跨类功能区结果公平原那么。主体功能区规划的实质是走差异化协调开展道路，不同的功能区对国家整体的开展的奉献也不同。要使个人不会因生活在某类功能区内而使其生存和开展受到不公平的待遇，使各类功能区之间享有根本一致的根本公共效劳，各类功能区应该能够公平地分享国家增长和开展的成果。

中央政府主导原那么。由于我国现实的地区巨大差距决定，随着四类主体功能区的推进形成，各类和同类功能区之间都会存在很大的差别，如果财税政策的制定进一步下放，那么将更不利于功能区之间的差别的缩小。减少差别的现实选择是由中央政府控制根本政策框架，制定相对细致的规范和标准，同时给予地方一定的灵活空间。

维护市场体系完整原那么。主体功能区财税政策的安顿要总体合乎我国建立和完善社会主义市场经济体系的要求，要有利于形成公平的市场竞争环境，有利于资源要素的自由流动，有利于市场一体化进程的推进。特别是税收政策安顿，在促进地区功能清晰定位，引导要素合理流动的同时，要坚定避免因此可能产生的市场分割、税负扭曲问题。

主体功能区政策优先原那么。由于行政区划与主体功能区划的不一致性决定，在各行政区内存在各类自主政策安顿的情况下，必然产生行政区政策与功能区政策相冲突的可能，以及板块区域政策与主体功能区政策冲突的可能。在制定主体功能区政策的同时，要对局部行政区政策进行适当清理、调整和标准，力争二者在促进区域协调开展上取得一致。但当二者发生实质冲突时，应该优先考虑主体功能区政策。

〔二〕主要思路《

以推进主体功能区根本公共效劳均等化为主要目标，重点在于加快完善我国现行转移支付制度，辅之以地方税体系完善和地方政府信用制度建设，保证各类功能区都具备提供根本公共效劳必需的财力；并进一步加强和完善绩效评估和监督考核，将公共效劳放在公共支出的优先位置，提高相关主体的责任心和努力程度；制定根本公共效劳规范，标准政策实施行为，切实保证跨类功能区居民享有水平和质量相当的根本公共效劳。但行动的重点在于着力推进行政区域间的财力均等化，同时予限制开发区和禁止开发区一定的转移支付资金倾斜。

以促进资源要素合理流动，完善资源环境政策体系为辅助目标，利用财税等工具安顿，引导资本、技术和劳动力加快向重点开发区流动；利用财税工具减少生态环境的外部性影响，建立稳定的生态投入保障机制，加快建立跨区域生态爱护与补偿机制，维持、扩大和爱护自然资源根底和生态效劳能力，推进各类功能区差异化协调开展。

〔三〕确保限制开发区和禁止开发区的根本公共效劳提供《

推进形成主体功能区的财税政策将包括一系列的具体政策安顿，但根本公共效劳均等化是推进形成主体功能区的重要根底，也是现代公共财政体制建设的核心目标。而均等化指全体国民，无论你身处国家的任何地方，无论你的民族、性别、地位差异，都能普遍公平地享有根本公共效劳。其强调的是所有人都能享受一定规范之上的公共效劳，而不是所有人享有完全一样的公共效劳。

1.根本行动逻辑。对于大家普遍关注的如何保证限制开发区和禁止开发区的根本公共效劳的问题，倡议根本行动逻辑为：“优先减人、制定规范、确保财力、强化监督。〞《

——“优先减人〞，就指优先减轻限制开发区和禁止开发区的人口承载压力，增强这些地区的自然生态自我恢复功能。其中，对限制开发区这类主要为生态功能区和农业作业区的地区，要加快生态移民和残余农业劳动力转移；对于禁止开发区那么原那么上对所有长期住户均实施生态移民，可以考虑将少局部实在不能转移的住户逐步转变为禁止开发区的一般管理人员。而要实现这种移民式减人，需要财政多方面给予明确支持：第一，给移民家庭直接经济补偿和短期生活补贴；第二，增强移民人员在异地从事生产和生活的能力，对加强移民教育和技能培训给予资金支持；第三，增强接受移民地区根本公共效劳能力和安置根本条件建设，对接受移民的重点开发区给予专项资金支持，以确保移民“移得出、稳得住、能致富〞。

——“制定规范〞，就是要制定国家级根本公共效劳规范，明确根本公共效劳的范围、根本支出规范、根本效劳质量和水平，并将这一规范的执行情况作为地方政绩考核的重点，明确要求所有地区提供的根本公共效劳都必须到达最低规范以上的水平。因为我国地区间情况千差万别，如果没有明确的政策规范和考核约束，实施中就很难确保各地都将根本公共效劳置于公共支出的优先顺序上。制定规范的最大好处在于使各地都有一个标准的参照规范，能有效控制执行结果的偏差，减少上文提到的各种政策执行差异和冲突。而且根据这一规范，结合各地区实际人口规模、密度以及效劳的单位本钱差别等因素，可以为转移支付资金的分配提供更合理的依据。

——“确保财力〞，就是在减人、制定规范的根底上，将现行转移支付制度没有考虑的“根本公共效劳支出规范因素〞引入到的“规范支出〞中，根据因素法测算的规范收支差和转移支付系数，以分配财力性转移支付资金，确保各类地区根本公共效劳支出，特别是限制开发区和禁止开发区的根本财力得以保障。

——“强化监督〞，就是要强化转移支付资金使用的监督考核和绩效评估，一方面要保证对转移支付资金的确被优先用于根本公共效劳的提供，避免转移支付资金被挪作他用，甚至用于搞形象项目；另一方面加强资金使用绩效监督和评估，纠正“重投入、轻产出；重分配，轻管理〞问题，切实提高转移支付资金的使用效率。对于地方可自主支配一般性转移支付和其他财力性转移资金，要纳入地方政府整体公共支出监督考核体系，加快完善公共支出绩效评估指标体系建设，提高财力性转移资金的使用效率。对于专项转移支付资金，要加强跟踪问责，并逐步将其纳入国库集中支付和政府采购制度，切实提高资金使用的标准性和透明度。

2.转移支付制度调整思路。在维持现行根本财政体制的根底上，要贯彻以上政策意图，现行转移支付制度需要相应做出改善和调整，具体包括：

一是调整一般性转移支付资金分配办法。从目前主要保地方行政运行转变为重点保证政府效劳职能的履行，从保财政供养人员“吃饭〞转变为保证根本公共效劳的提供。

二是调整转移支付结构、压缩专项转移支付规模、适时引入分类转移支付。清理、整合现有专项转移支付工程，严格控制专项拨款立项，建立严格的专项拨款工程准入机制，逐步压缩专项转移支付规模，降低专项转移支付在总体转移支付中的比重。中央财力增量局部要重点用于增加一般性转移支付，提高地区财力调节的能力，同时防止财力性转移支付专项化问题。借鉴国际经验，适时引入分类转移支付，其既能贯彻中央有关政策，保证资金支出的优先范围，又使地方政府在实际中能因地制宜，给地方一定的自由支配权。

三是完善省下列转移支付制度，强化省级财政平衡省内各主体功能区财政差别的责任。省下列转移支付制度改革滞后是当前我国市县级财力差别大于省级财力差别的一个基本的原因。一方面要加快推进省下列体制改革，建立明确的公式化财力分配制度，加大省内调节力度，提高一般性转移支付的有效性；另一方面可以考虑引入“省内各主体功能区财政差别〞因素，并作为地方接受中央转移支付测算考虑的鼓励因素之一，强化省级财政的内部财力平衡责任。

四是针对限制开发区和禁止开发区特征，增设相应转移支付工程。一方面，由于限制开发区和禁止开发区的划分，使这些地区对经济社会的奉献主要体现在农业和生态功能，即这些地区放弃了工业化和城镇化的开展时机，其直接效果是这些地区财政收入减收。应类似于现行财力性转移支付中的“退耕还林还草〞和“天然林爱护项目〞的设置，在财力性转移支付中，对这两类地区设置更为综合“生态建设与恢复〔或者，为了便于区别可直接称为“限制开发区转移支付〞和“禁止开发区转移支付〞，其转移支付资金的依据在于，因这两类地区在生态和自然资源方面的奉献，相应开发程度