澳大利亚海洋管理体制研究报告

PAGEPAGE40提交农业部南海区渔政局委托研究项目： 澳大利亚海洋管理体制研究报告喻常森朱波（AndrewChub）中山大学大洋洲研究中心副教授澳大利亚西澳洲大学博士生 目录序言7澳大利亚海洋管理组织8澳大利亚政府的组织机构8(Ⅰ)政府部门8(Ⅱ)专门机构8(Ⅲ)法定机构8澳大利亚海洋管理体系的主要参与方8(Ⅰ)边防指挥部8(Ⅱ)澳大利亚海关与边防局10(Ⅲ)澳大利亚国防部队12(IV)澳大利亚渔业管理局15(V)澳大利亚海洋安全局19(VI)澳大利亚农业、渔业、森林部20澳大利亚海洋管理各部门之间的联系22“全能政府”方式22“领导机构”概念22主要和次要的利益相关方23应对海上安全威胁的领导机构23(Ⅰ)在保护区域内的非法活动24(Ⅱ)自然资源的非法开采24(Ⅲ)海洋污染24(IV)违禁进口和出口24(V)非正规的海上移民25(VI)对海上生物安全的协调25(Ⅶ)海盗、抢劫和海上暴力26(Ⅷ)海上恐怖主义26海关和边境防卫局与农业、渔业、森林部的谅解备忘录27联邦和州各机构的职责分工28澳大利亚有关海洋管理的法规及界定29近海海洋立法29刑法29澳大利亚的海上区域划分30(Ⅰ)沿海水域（3海里限制区域）31(Ⅱ)领海（12海里限制区域）31(Ⅲ)毗连区（24海里限制）31(IV)专属经济区（200海里限制）31(V)延伸大陆架32澳大利亚渔业区32澳大利亚当前海洋管理中存在的问题及对中国的借鉴意义33澳大利亚海洋管理体系中的问题33供中国考虑的问题34附录：澳大利亚海洋执法资产36澳大利亚海关和边境防卫局36澳大利亚国防部队36澳大利亚海上安全局38进一步研究的推荐阅读材料40图表图表1：澳大利亚边防指挥部的组织结构10图表2：澳大利亚海关及边境保护局的组织图表12图表3：国防部及澳大利亚国防部的组织结构14图表4：澳大利亚渔业管理局的组织结构15图表5：澳大利亚海事安全局的组织图表19图表6：农业、渔业和森林部的组织图表21图表7：澳大利亚海洋司法区域的概念图30表格表格1：在保护区域进行非法活动危险管理的主要机构23表格2：处理自然资源非法开采的主要机构24表格3：处理海洋污染威胁的主要机构24表格4：处理违禁进出口的主要机构24表格5：处理无规律海洋移民的主要机构25表格6：协调海上生物安全威胁管理的主要机构25表格7：海盗、抢劫和海上暴力威胁的处理机构26表格8：海洋恐怖主义威胁管理的主要机构26地图地图1：澳大利亚海上搜救区18地图2：2002年海上犯罪行为发生海域毗连区28地图3：澳大利亚海洋司法30序言作为一个岛国，澳大利亚的边防战略很大程度上是海洋战略。除了澳大利亚首度直辖区外，所有的州和地区都有海岸和港口。澳大利亚国家安全、经济和环境都暴露在外部的威胁下，这些威胁可能通过澳大利亚的港口和长达59000公里的海岸线进入到人口稀少的内陆。按照《联合国海洋法公约》，澳大利亚拥有1100万平方公里的专属经济区，在这个经济区内澳大利亚也有重大的国家利益。外部的政治和经济动荡会导致偷渡到澳大利亚的现象时有发生。非法捕捞威胁到澳大利亚渔业的持续发展。外来的害虫和疾病威胁到澳大利亚的自然环境、农业和居民健康。澳大利亚的富饶对于那些进行违禁品的非法交易和企图逃税的人来说具有很大的吸引力。污染，恐怖主义和海盗也被视为澳大利亚领海的潜在威胁。澳大利亚的海洋管理体系最大的特点是政府各部门全面参与，并且围绕威胁管理这一核心概念组建起来。作为澳大利亚纲领性的文件，《澳大利亚海洋安全指南》清晰地列出了针对澳大利亚海洋国家利益的8大威胁。●非法开采自然资源：主要是来自外国的非法捕捞。●保护区内的非法活动：包括近海石油与天然气设备和专属经济区的活动●偷渡入境：主要是那些企图移居澳大利亚的人●违禁品进出口：走私●海上恐怖主义：包括海上袭击和从海上发动的对澳袭击●海盗，海上抢劫与暴力事件●生态安全：害虫或疾病的传入●海洋污染：原油泄漏、非法排放、废弃危险品这些各种各样的问题（或者说是澳大利亚政府界定下的威胁）都有可能在澳大利亚的领海区域内发生，需要包括从联邦到各州的政府官员的共同参与。因此，澳大利亚政府致力于在政府各部门全面参与的海洋管理体系下促进不同政府部门之间的合作。本研究报告将会分成四章。第一章介绍了主要负责海洋管理的澳大利亚行政机构；第二章则讲述了澳大利亚政府各部门全面参与的海洋管理办法和不同机构的联络系统；第三章列举了澳大利亚海洋管理活动的相关法律法规；第四章将将讨论澳大利亚领海管理的现存问题，并提出几点中国海洋管理制度建设值得借鉴的建议。澳大利亚海洋管理机构澳大利亚政府的组成澳大利亚政府的行政功能现在由19个业务部门行使，每一组都有一个部和其他行政组织，如管理局、委员会、法定机构以及其他团体。澳大利亚总理从议会成员中任命部长去负责这些部门，一个部门里所有的行政部门直接或间接向部长负责。(Ⅰ)政府各部门澳大利亚的国家部门根据澳大利亚宪法设立。每一个部由部长领导并向部长负责。澳大利亚各部一般相当于中国政府里的国务院部委。与澳大利亚海洋执法体系联系最为紧密的部门是国防部、司法部和农（业）渔（业）和林业部。(Ⅱ)专门机构专门机构是与国防部并存的一系列行政组织。专门机构是在1997年《金融管理与问责法案》的基础上建立起来的，它们在财政上独立并直接向相关部长负责。一些专门机构是法定机构，因为他们的功能和结构都是经由法律途径建立起来的。还有一些专门机构是根据1999年《公共服务法案》运作，这就意味着他们可以招募和雇佣他们自己的员工。澳大利亚海关与边防局和澳大利亚渔业管理局都是基于上述两个法案设立的法定专门机构。它们各自具有法定义务，财政上独立，可以雇佣自己的员工，并且直接向相关部长负责。(Ⅲ)法定机构法定机构是指由通过法律建立并被授权代表相关政府（州、地区、联邦），负责制定和执行法律法规的机关单位。由法定机关制定的法律条文一般作为规章制度来执行。事实上，议会经常为了提高效率，增加透明度，巩固问责制和完善两党制而委派代表到法定机构负责制定法律。在本报告将重点分析作为主要法定机构的澳大利亚海洋安全局的功能。2.澳大利亚海洋管理体系的主要参与者(Ⅰ)边防指挥部澳大利亚主要的海洋执法组织是边防指挥部（borderprotectioncommand--BPC）设置目标与基本任务●提供统一的民用和军用船只和飞机去保护澳大利亚的海洋利益免受前述8种安全威胁。●代表相关机构执行澳大利亚法律。边防指挥部是在2005年3月成立的多部门工作小组，统一指挥民用、军用船只和飞机保护澳大利亚的海洋利益。它可以动用澳大利亚海关与边防局和澳大利亚皇家海军等相关部门的各种资源。边防指挥部受澳大利亚政府指挥与控制，目的在于采取有效措施去应对8种被澳大利亚认定为威胁国家利益的海洋安全威胁活动：非法开发自然资源；保护区内非法活动；偷渡入境；违禁品进出口；海上恐怖主义，海盗与海上抢劫与暴力事件；生态安全危害；和海洋污染。边防指挥部是澳大利亚政府各部门全面参与保护国家海洋利益战略的重要组成部分。它的员工来自国防部、海关与边防局、渔业管理局，农业、渔业和林业局，并代表这些部门执行澳大利亚法律。（b）海洋管理活动●监管●执法●情报分析为了侦查和阻止针对澳大利亚海洋利益的威胁，边防指挥部从澳大利亚海关与边防局和澳大利亚国防部部署了船只和飞机进行海上监测和空中巡逻，并提供卫星缩略成像服务。侦查活动旨在探测非法捕捞和非法移民。边防指挥部也会进行定期的巡逻去保护近海的石油天然气设备。当发现安全威胁，边防指挥部会联络其他相关部门制定适当的应对措施（详见第二章），然后在它的指挥下部署船舰并根据澳大利亚政府的法律执行程序作出反应。近些年来，边防指挥部最常见的执法活动是拦截那些搭载外国国民的涉嫌非法入境的船只，许多这些船只都集中在西北海岸，希望根据联合国难民公约在澳大利亚获得庇护。边防指挥部设有两个情报分析中心，分别是针对海洋安全的中心和海上安全情报办公室。前者是澳大利亚海洋信息整合中心，它集中了在澳大利亚海洋环境中活动的船舰信息，包括船员、货物、定位、航线、速度和停靠港等各种船只具体信息的数据库。目的主要是为了防范海上恐怖主义。后者是边防指挥情报中心，它的功能在于处理和分析情报，为边防指挥部的监测和反应任务提供风险评估。（c）组织结构运作特点：统一指挥图示1.边防指挥部运作结构在民用职能方面，边防指挥部主要向澳大利亚海关与边防局的首席执行官负责，而至于军事职能，它主要向澳大利亚国防部负责。边防指挥部这一机制在于集中控制军用和民用船只飞机，按照澳大利亚法律来应对上述指定的八种安全威胁，“统一指挥”是其机制运行。边防指挥部的指挥官从澳大利亚海关与边防局和澳大利亚国防部获得民用资产和军用资产的使用权和控制权，并被委派进行民事海洋执法。指挥官通过位于堪培拉的澳大利亚海洋安全行动中心进行针对民用资产控制的培训，而通过位于达尔文市的澳大利亚国防军639联合特遣部队总部进行对军事资产指挥的培训。现任的指挥官是拥有两星军衔的澳大利亚皇家海军少将戴维.约翰斯顿。（d）执法依据作为一个多部门的特别工作组，边防指挥部代表其他澳大利亚政府机构进行执法活动，行使由《海关法案》、《移民法案》和《渔业管理法案》赋予的权力。（II）澳大利亚海关与边防局澳大利亚海关与边防局（后称“海关边防局”）是澳大利亚政府部门中负责维持边界安全与完整的机构。a)目标与任务●监督和制止跨越澳大利亚边界的非法商品交换和人员活动。海关边防局是直属司法部长的澳大利亚政府专门机构，并直接对内务部部长负责。它的目的在于监督和制止越过澳大利亚边界的非法商品交换和人员活动。海关边防局雇佣了超过5500个员工去从事一系列与边防和进出口相关的工作，以及参与海洋管理活动。例如，海关边防局对机场乘客进行安检工作，扫描邮包和海运集装箱确认是否存有非法药品，对进口商品征税以及情报分析等。在越来越多的人乘船到澳大利亚寻求庇护之后，澳大利亚海关局在2008年改名为海关边防局并被赋予对海洋走私查处的全部政府责任。b.)海洋管理活动 ●情报搜集 ●巡逻 ●提供武装执法人员 ●为边境保护配置人员海关边防局拥有一个由8艘海湾级巡逻艇（2013年到2015年之间将会被新的海岬级巡逻艇替代）和三艘装甲舰组成的巡逻队，搭载了海关边防局的海洋单位的执法人员。这些人员接受在海洋上使用武力、进行船舶搜索和武装登机等训练。海关边防海上指挥部拥有对于海关和边境保护船只和飞机拥有总的指挥权。这些船主要用于搜索走私、毒品和武器进口、逮捕外国渔船、搜集信息和情报、管理环境污染和帮助搜索与援救活动。海上支持指挥部是上面提到的边防指挥部的一个组成部分（见上文）。因此海关边防局船只经常会在边防指挥部的指挥下活动——尽管并不总是如此。c)组织结构澳大利亚海关边防局是澳大利亚政府的司法部长下属的一个部长级机构，负责部长是当前的内政部长杰森·克莱尔。司法部长对该部门的部长和其部门与机构负全责，包括影响部门预算的问题。在司法部长的预算报告中，包含了相关执法、维持秩序和安全等各种行动小组费用。正如图2所示，海关边防局的责任远大于海洋执法的范畴。海运业务支持部门对在资产部分提到的海关边防局的船只和飞机拥有全权控制权，但是其执行秩序经常会收到边防保护指挥部的查询和质问。澳大利亚海关边防局是澳大利亚政府的总检察部门的一个部长级机构，负责部长是当前的内政部长Jason

Clare。总检察部门对该部门的部长和其部门与机构负全责，包括影响部门预算的问题。在总检察部门的预算陈诉中，法律、秩序和代理安全组的维持涵盖了海关边防局的内容。

正如图2背面所示，海关边防局指挥中心的责任远大于海洋执法的范畴。它对海关边防局的船只和飞机拥有全面指挥权，但是，主要命令还是由海关边防保护局指挥部统一下达。d.)法律依据海关边防局的主要权威来源于澳大利亚联邦宪法中有关海关税收以及贸易与商品法律的相关规定，而。这些在1901年《海关法案》和1995年《海关关税法案》中得到阐述。海关边防局也通常代表其他政府机构，负责管理涉及到跨境商品和人员流动。澳大利亚海关成立于1985年6月10日，它是依据1985年海关管理法案的4（1）节相关规定成立的。(III.)澳大利亚国防部队为澳大利亚防务负责的军事组织就是澳大利亚国防部队。目的和任务保障澳大利亚国内和海外利益地区稳定澳大利亚防务军由澳大利亚陆军、皇家海军和皇家空军以及预备役部队组成。全职军人人数超过了55000人。澳大利亚防务军成立于1976年，目的是将三种军事力量统一到单一的统领机制中。负责陆上行动澳大利亚陆军现在拥有30000多的全职军人。澳大利亚皇家海军拥有超过14000的全职军人和51艘军舰。澳大利亚皇家空军拥有17000全职军人和275架战机。澳大利亚2013年政府国防白皮书阐述了澳大利亚防御力量的目的，即：“防止或打败针对澳大利亚领土的攻击；为澳大利亚周边的稳定和安全做出贡献；并更好地实现澳大利亚地国际义务。”澳大利亚防御力量执行着10项海外任务，大部分是在阿富汗、东帝汶和所罗门群岛地区。目前，在防御澳大利亚本土的军事行动中唯一的任务就是执行任务的坚决性。 军队参与澳大利亚海洋管理的任务b.）海洋管理系统的活动沿海巡逻监视飞行为边界保护指挥机构提供人员澳大利亚国防部队对澳大利亚海洋执法贡献主要表现为组建639联合特遣队，也称为“坚强行动”。根据可接触的公开信息，有超过500名的隶属澳大利亚国防部对的军人参与到了澳大利亚政府的海洋边界保护的行动中。总部设在达尔文的639联合特遣部队有权代表边境指挥部，向澳大利亚皇家海军的阿米代尔级巡逻舰和澳大利亚皇家空军监视飞机发出命令，阻止任何来自海上的安全威胁，特别是在非法偷渡和外国的非法捕捞。而那些没有参加“坚强行动”的澳大利亚防务军部队，当他们遭遇突发事件的时候，可以通过现场存在和标准报告程序为总体海洋监管及安全做出贡献。c.)组织结构澳大利亚国防军由DavidHurley将军担任司令。在国防部长的指挥下与国防文职部门并行运行。澳大利亚国防军与国防部门一起组成了澳大利亚国防组织，这个组织由国防军和国防部门最高政府雇员-国防秘书长联合领导。这种两头政治是澳大利亚政府结构所独有的。如边防局组织结构图展示，澳大利亚国防军国内海洋安全行动需经由联合行动的司令之手，此人是联合行动指挥部的负责人。联合行动指挥部是澳大利亚国防军联合部队部署的最高决策者。639联合特遣队的指挥官与边防部指挥官同属一人，他直接向联合行动的司令负责。639联合特遣队的副司令负责边防部队日常边境保护行动，并根据司令部要求，与海关和边境保卫部门协调行动。d.)法律授权澳大利亚宪法的第51条赋予了澳大利亚政府制定有关澳大利亚国防和国防军法律的权力。宪法第119条规定了联邦政府防御澳大利亚免遭入侵的责任，并列出了政府能在国内动用部队的情况：“根据在州政府申请，联邦应该保护任何一个州不被入侵并对国内暴力展开反击。”正是在这个基础之上，澳大利亚国防军开展在沿海边界保护的行动。(IV.)澳大利亚渔业管理局澳大利亚渔业管理局为澳大利亚政府中负责澳大利亚捕渔业区渔业资源的可持续化管理任务的机构。目的和任务*对澳大利亚捕鱼区的鱼类资源的管理澳大利亚渔业管理局成立于1991年，职责是代表澳大利亚社会，负责联邦渔业资源有效管理和可持续性利用。这是一个专门机构，与农林渔部业务范围相同。澳大利亚渔业管理局和农林渔部一道直接向农业、渔业和森林部部长负责。一般说来，澳大利亚渔业管理局负责澳大利亚捕鱼区商业捕鱼的规划和管理，不仅仅是在沿海水域。各州和特区政府的相关部门负责规划和管理辖区内沿岸和内陆的商业捕鱼，同时也包括对所有娱乐性捕钓活动的管理。海洋管理活动对于所有澳大利亚捕鱼区内的国内外船只非法捕鱼活动的侦查、研究、制止和逮捕。捕鱼许可证管理渔业数据收集和分析合法职能包过了保证与澳大利亚渔业管理局国内渔业管理措施的一致性，保证得到许可证的外国船只遵守澳大利亚海洋管理体系规定；在澳大利亚捕鱼区内监视和逮捕没有得到许可证的外国渔船，包过实施制止和逮捕行动。澳大利亚渔业管理局的官员通过与其他国内的机构及紧密地合作，开展制止和逮捕行动，以确保在澳大利亚渔业区的渔业资源，其他国内机构包括海关与边界保护局、澳大利亚国防军和公诉机关等。并与国际渔业管理组织和国外渔业机构建立联系。按重要程度，将澳大利亚渔业管理局在制止非法、未经报告和非常规捕鱼这三大主要领域工作排列如下：北部水域：澳大利亚在这个水域与东帝汶、印度尼西亚和巴布新几内亚有边界的重合。大部分非法、未经报告和非常规捕鱼的渔民来自印度尼西亚和巴布新几内亚，他们的捕捉目标是鲨鱼、海水热带鱼、热带龙虾或者海参。南部海洋的赫德岛和麦当劳群岛：澳大利亚对些南部极地水域的巴塔哥尼亚美露鳕和鲭冰鱼捕捞活动进行管理。正常情况下，澳大利亚渔业管理局官员参与海事和边界保护局巡逻船只上执行公务，并与法国海军巡逻船一道进行联合渔业巡逻活动。太平洋：在太平洋海域上，澳大利亚渔业管理局参加了美国海岸警卫队的巡逻任务。这些负责在水域中防止非法、未报告和费正规途径的捕鱼巡逻，这一活动，从属于中西太平洋渔业委员会的海洋保护措施的一部分。澳大利亚渔业管理局在堪培拉设有总办公室，在大堡礁附近的达尔文和星期四岛屿设有地方办公室。这些办公室主要负责制定有关监视和资源使用的计划，并将这些信息提交给公诉机关，用来对因从事非法捕鱼被逮捕的人提起控告。澳大利亚渔业管理局也向其他澳大利亚政府机构提供证据收集和调查程序的培训，帮助这些政府机构加强执行1991年通过的《促进渔业管理法案》能力。澳大利亚渔业管理局作为边防指挥部内的一个实体单位，参与协助任何出现的危险分析。组织结构澳大利亚渔业管理局的责任由委员会和最高行政长官共同承担。委员会负责国内渔业的管理，而最高行政长官负责在澳大利亚的渔场中作业的外国渔船管理，并为委员会提供决策咨询。最高行政长官也是委员会成员，并且是被指定为全日制的。所有其他委员会成员被指定为按计时付酬的。委员会成员的任命来源于专门领域的权威。澳大利亚渔业管理局是根据《1997年财政责任法案》中规定而设立的实体部门，这就意味着，在财政拨款方面，它由相关政府部长负责。澳大利亚渔业管理局委员最高行政长官渔业作业总经理渔业管理行政经理联合服务处A/g总经理信息、计划和数据管理达尔文外国协调行动国外政策、计划和国际渔场协调行动北部渔场与共同管理海底和中层水域的渔场金枪鱼和国际渔场环境、政策、经济和调查服务第一执行秘书处和交流部财政法律服务人力资源企业支持IT支持与操作应用与技术表4：澳大利亚渔业管理局的组织结构d.)法律授权澳大利亚渔业管理局的功能和结构的法令分别依据1991年的《渔业经营法案(FMA)》和1991年《渔场管理法令(FAA)》。澳大利亚渔业管理局同时受到1984年《托雷斯海峡渔业法案》的约束。(V.)澳大利亚海洋安全局(AMSA)澳大利亚海洋安全局是澳大利亚政府授权成立的海洋安全和环境保护方面的专门机构。a,)目标和任务加强海运安全负责起草海洋环境保护规定履行澳大利亚国际海洋义务澳大利亚海洋安全局是在1991年1月1日的澳大利亚议会批准设立的具有法定权威的机构。其职责包括，负责海洋安全基础设施建设和维护、在澳大利亚搜索和救援区域开展搜救工作以及海洋环境的保护。澳大利亚海洋安全局负责落实国际海洋组织的安全维护的责任，除了搜救任务之外，还包过巨型液体和固体货船、危险物品、普通货船、集装箱船的运输安全，同时包括对货物升降装置的标准制定和运行。澳大利亚海洋安全局也负责一系列的常规的安全机制的执行，如一般事故的报告。它也对澳大利亚处理海洋环境突发事件的国家计划的管理，这个计划涵盖整个国家政府和企业，一杯对重大海洋污染事故和海事伤亡事件作出有效的反应。海事管理活动负责澳大利亚国际救援合作中心的运行维持对于海上交通的援助海洋环境保护制定确保安全的各项措施澳大利亚海洋安全局负责澳大利亚救援与合作中心的运作，后者负责协调在澳大利亚搜寻与救援领域中的海上和空中搜救行动的协调。而澳大利亚搜寻与救援领域远远超出了其专属经济区的面积，达到了5280万平方千米，包含了印度洋、太平洋和南大洋。澳大利亚救援与合作中心的人员构成，包括海军、海军陆战队、空军、民航或者警察的服役背景的人员。澳大利亚救援与合作中心也协调医疗转运、广播海洋安全信息和操作澳大利亚船舶报告系统。这个系统与关于海洋人员安全的国际公约(SOLAS)一致，被设计用来增加海洋上人员的安全性。澳大利亚海洋安全局从澳大利亚航空救援部租赁了5架道尼尔328-120型飞机用来为五大战略地域提供搜救服务。澳大利亚海洋安全局的一项关键责任就是澳大利亚海洋航行援助的管理。澳大利亚海洋安全局在澳大利亚海岸线周围360处地点提供了由470项针对海上航路援助组成的网状系统，以帮助航海者筑造一个安全有效的航行通道。网状系统包过了传统灯塔、信号浮标、浮标、雷达信标，不同的全球定位系统与自动识别系统基站，广播验潮仪和测量表。澳大利亚海洋安全局的另一项责任是实施法律法规来保护澳大利亚的海洋环境。大部分这项工作遵循73/78防污公约（1973年通过的防止船舶污染的国际公约，作为1978年的修订协议），例如强化禁止船舶排放油、污水和垃圾。另外，所有在离岸处开采石油和天然气的负责人必须向澳大利亚海洋安全咨询。澳大利亚海洋安全局的主要职责还维护大堡礁和托雷斯海峡船舶交通服务(REEFVTS)，这项职责已经由澳大利亚和昆士兰政府落实到位了，目的在于改善这些地区船舶交通安全与效率和保护他们的独特的环境。澳大利亚海洋安全局与州和领地政府一道对负责检查在澳大利亚水域航行的船舶的适航性、安全、污染预防、以及在某些地区实施强制引航，如托雷斯海峡。作为一个法定机构，澳大利亚海洋安全局可以在其发现违反其规定的情况下提出控告。c.)组织架构澳大利亚海洋安全局职责的广泛性和多样性从它的组织结构上便可见一斑。澳大利亚海洋安全局的主要职责有八个部门，其中有五个直接负责澳大利亚水域中的“前线”海事和环境安全。澳大利亚海洋安全局由首席执行官负责，而执行官则向基础设施和交通部部长报告。澳大利亚救援指挥中心是澳大利亚海洋安全局的应急反应分部。应急反应分部的总负责向报告来澳大利亚海洋安全局的首席执行官报告，而后者又向基础设施和交通部报告。地图一：澳大利亚海上搜救区d.)法律授权澳大利亚海事安全局是依照《1990年澳大利亚海事安全局法令》成立的机构。它是由《1997年联邦政府和公司法案》所管辖。澳大利亚海事安全局海事调查员可以根据《1912年航海法案》的授权登船进行检查和扣押不适航或不合格船舶。澳大利亚海事安全局实施《海上生命安全国际公约》（1974ChVI和ChVII）的条款，确认这些传播是否符合“船舶港口国”条款对货物进行验证，包括积载、分离、包装和文件手续。澳大利亚海事安全局也实施73/78管理公约，即《1973年船舶污染防治公约》，按照1978年协议修改，禁止从船舶排放燃油、污水和垃圾。（VI.）农业、渔业和林业部农、林、渔业部是澳大利亚设置德州针对农业、渔业和林业等相关产业的持续发展进行管理的国家部委。)目的和任务*确保澳大利亚农业、渔业和林业的竞争力和可持续性。农、渔、林部是政府负责执行政策和制定措施确保澳大利亚农业、渔业和林业的竞争力、收益性和可持续性的部门。范围涵盖从制定计划来鼓励可持续的资源管理，到干旱援助、气候变化、自由贸易协定，大多数有关澳大利亚的海事管理系统以及生物安全。b.)海事管理活动*海洋生物安全威胁的预防农、渔、林业部的海事管理，主要通过生物安全服务集团（即澳大利亚检疫检验服务局）来保护澳大利亚的农业远离外部生物危害，比如外来疾病和病虫害。澳大利亚的检疫法规是世界上最为严格的，由于它整个国土的地理位置，使得它可以避免来自世界其他地方的许多植物和动物性疾病。农、渔、林业部负责动物、植物和人的检疫等边界控制，包括乘客和货物，在港口、机场和购物中心使用X射线机和嗅探犬来检测可能对澳大利亚生物安全造成危害的物质。设在堪培拉的边境保卫局也有来自农、渔、林业部的生物安全官员。c.)组织结构农、渔、林业部是国家层面上对农业、渔业和林业负责管理的一个部门。生物安全服务集团在该部副秘书长RonaMellor的直接领导下，由五个与安全相关的部门，负责生物安全。（见表6背面）d.)法律授权农、渔、林部的边境安全执法活动根据《1908年澳大利亚检疫法案》的指导下进行。澳大利亚农、林、渔业部DepartmentofAgriculture,FisheriesandForestry（DAFF）组织结构图2013年4月1日启用总机：+61262723933第二章各部门之间的联系1.“全能政府”的路径早在21世纪初的恐怖袭击之后，对安全的关注促使一些政府，主要是说英语国家的政府，寻找能够更好地协调政府机构的做法。澳大利亚政府运用“全能政府”路径的方法直接提供整体性服务和处理跨辖区重叠和组合的问题。一份发表于2004年的提名为《连接政府》的澳大利亚政府报告以下面的范式总结出“全能政府”路径：整个政府指，公共服务机构进行跨部门之间的合作以实现共同目标，作为一个整体的政府回应特定的问题。方式可以是正式的也可以是非正式的。它们可以集中精力于政策的制定、项目的管理和服务的提供。全能政府路径寻旨在建立政府机构间水平的和垂直的联系，更好地利用稀缺的资源和资产，减少策略实施的冲突，协调利益，特别是特定领域利益相关各方的行动。在澳大利亚，全能政府策略的实施，伴随着中央政治参与者更重要的角色扮演，比如司法部长、总理和内阁。它也需要设立新的组织单位，比如说领导机构、内阁委员会、多部门机构和跨机构协作单位。全能政府策略本质上是协商式的，负责相关政府机构的部长可能在所负责的事务上产生分歧，或者在如何处理组织之间的事务时出现混乱。澳大利亚政府已经运用了全能政府路径的方法来管理所定义的对国家海洋利益可能产生的以下八大威胁：非法开采自然资源：主要是外国非法捕鱼；在保护区进行非法活动：比如逼近近海石油和天然气设施；违规的海域进入：主要是有意移民澳大利亚的人；禁止的进/出口：走私；海上恐怖主义：包括海上袭击和从海上发动攻击；海盗、海上抢劫或海上暴力活动；生物安全：害虫或疾病的引入；海洋污染：泄漏、非法倾倒和危险垃圾。2.“领导机构”的概念全能政府路径的中心是“领导机构”的概念，在这个概念下，个别政府机构被挑选出来，负责对某一特定领域发挥领导和协调作用。一个“领导机构”需要建立和维护信息，这样才可以为其他机构使用，通过保护隐私和安全来增加信任度。领导机构的地位取决于问题的具体性和紧迫性，可以随着政府对问题的解决的进程而变化。举例来说，来自澳大利亚渔业管理局、澳大利亚国防和海关以及边境保护局的官员，都可以同时登上海军巡逻艇。来自这三个机构中的任何一个的官员都可以担任一个给定问题的领导机构的角色。如果该船的任务是逮捕非法的外国渔船，澳大利亚渔业局则可以担当领导机构的角色。如果该船是为了拦截禁止性进口，那么将由海关边防局担当领导机构。如果该船遇到海盗或海上暴力，边境保护局将成为领导机构。澳大利亚政府的海上威胁管理包括三个阶段，每个阶段都有一个指定的领导机构：*预防和准备*反应*恢复因此，例如，负责监督检测违规移民的领导机构是海关边防局（预防和准备阶段），一旦违规迁移的“威胁”被发现，就到了反应阶段，边境保护局成了领导机构，协调所涉及的问题。然后，如果无证移民被逮捕，恢复阶段则是移民和公民事务部担当领导机构，负责移民的接收、处理和清除。领导机构不是一直进行“水上”拦截或者暴力的使用。在许多案例中，这些行动由一个主要的利益相关者进行，比如说边境保护局、澳大利亚国防军或者是联邦或州的警察。在大堡礁海洋公园非法捕鱼的一个案例可以作为一个例子：大堡礁海洋公园管理当局将成为领导机构。边境保护局、澳大利亚联邦警察或者州警察可以作为主要的利益相关者执行任务，而澳大利亚渔业局可能作为第二利益相关者参与监管。总理和内阁部可能会代表整个政府回应任何威胁，如果必要的话，举例来说，如果这个威胁是对国际政治具有严重威胁或重大意义的话。3、主要和次要利益相关者在澳大利亚的全能政府战略中，除了“领导机构”，其他和一个特殊问题或时间领域的关联机构被定义为“利益相关者”。主要利益相关者是指那些将回应给定问题的机构。次要利益相关者可能在复杂或特定的威胁反应、意想不到后果的威胁，或需要额外支持的威胁中发挥作用。领导机构的选择，以及对给定的安全威胁回应的主要和次要利益相关者取决于威胁的性质和背景。边境保护命令文件《澳大利亚海事安全安排指南》在一系列可能的情况下，规定了哪个机构应该承担领导机构职责，以及哪些机构作为主要和次要利益相关者。当情况复杂或者模糊时，机构和政府或者大臣之间可能会发生这些角色担当的协商和讨论。如果有必要的话，总理和内阁部门可能之间应对安全威胁。应对海事安全威胁的领导机构下表显示了威胁管理的三个阶段，在应对八类海事安全威胁的领导机构的担当。这些信息包含在《澳大利亚海事安全安排指南》的4-11章。（I.）在保护区的非法活动表1：保护区内非法活动威胁管理的领导机构预防和准备回应恢复围绕石油和天然气平台或管道的活动资源、能源和旅游部门边境保护局和国家或地区法律执行机构围绕电信、电缆的活动澳大利亚通信和权威媒体涉及到环境或历史保护区的活动环境、水产部和州或领地环境机构在大堡礁海洋公园的活动大堡礁海洋公园管理当局主要利益相关者*澳大利亚渔业管理局主要负责非法捕鱼活动*边境保护局负责控制、交通、监控或要求的命令或控制*澳大利亚的南极部门负责南极岛屿的环境保护*海关边防局负责所要求的执行或运输需求*澳大利亚联邦警察和州或领地警察负责武装执法或协助起诉（II.）非法开采自然资源表2：负责非法开采自然资源的领导机构 预防和准备反应恢复专属经济区的非法捕鱼活动或由外国船只进行的捕鱼活动澳大利亚渔业管理局澳大利亚船只在3海里界限内的非法捕鱼活动州或领地的渔业管理局门威胁或迫害野生动物环境、水资源部门非法开采非生物资源资源、能源和旅游部在大堡礁海洋公园进行的活动大堡礁海洋公园管理当局主要利益相关者：边境保护局根据需要执行海关或边境保护根据需要执行情报机构根据需要收集分析相关情报澳大利亚联邦警察或州或特区警察为了公安执法或协助起诉（III.）海洋污染表3：应对海洋污染威胁的领导机构预防和准备应对恢复沿海水域的海洋污染澳大利亚海洋安全局和州或领地政府超出沿海水域的海洋污染澳大利亚海洋安全局主要利益相关者：●大堡礁海洋公园管理当局(IV)违禁进口和出口表格4：处理违禁进出口的主要机构预防和准备应对恢复海关和边境防卫部主要的利益相关者：●农、林、渔业部负责检疫问题上确保生物安全●受进出口影响的商业部门，决定禁止性进出口的价值，决定是否要提起控诉●进行情报收集和分析的情报机构●负责武装执法和控告的澳大利亚联邦、州、领地警察(V)无规律的海上移民表格5：处理无规律海上移民的主要机构预防和准备应对恢复澳大利亚海关和边境防卫局边防指挥部移民与公民事务部主要的利益相关者：●澳大利亚国防部队根据需要对运送、武装反应和监督承担责任●司法部在需要提供政府法律指引的情况下承担责任，澳大利亚危机协调小组在需要情况下承担责任，而如果需要大规模危机回应时，澳大利亚的危机支援小组承担责任●澳大利亚海上安全局负责监督和对国际海上人命安全公约及污染问题作出回应●海关和边境防卫部在有交通、反应和监督需要的情况下承担责任●情报机构负责情报的收集和分析●总理和内阁部负责高层次的政策建议●澳大利亚联邦警察或各州、领地警察负责武装执法和控诉(VI)对海上生物安全的协调表格6：协调海上生物安全威胁管理的主要机构预防和准备应对恢复对海洋商业生物的威胁农业、渔业和森林部对海洋生物的威胁环境、水资源、遗产和艺术部对公共健康的威胁健康和高龄事务厅主要的利益相关者：●澳大利亚渔业管理局负责规范渔业活动和对在澳大利亚渔业区的非法渔业活动进行阻止，包括对外国非法渔船的处理。●澳大利亚农业、渔业和森林部负责检疫安全的生物安全●海关和边境防卫部负责对违禁进出口品行为进行阻止和拦截●环境、水资源、遗产和艺术部对环境或本地物种威胁进行管理●大堡礁海洋公园管理局对公园中的环境及本地物种威胁进行管理(Ⅶ)海盗、抢劫和海上暴力表格7：海盗、抢劫和海上暴力威胁的处理机构预防和准备应对恢复更适宜用州和领地而非联邦法律处理的犯罪活动基础设施和交通部（通过交通安全办公室）州和领地的执法机构（如水上警察）发生在州和领地港口及内水的海盗、抢劫和暴力活动州和领地的执法机构（如水上警察）上述情况之外的海盗、抢劫和暴力活动边防指挥部主要的利益相关者：●澳大利亚国防部在有交通、武装反应和监督需要的情况下承担责任●司法部在需要政府法律方向或者大规模恢复的情况下承担责任●澳大利亚海事安全局规划和监督海洋安全活动以及对国际海上人命安全公约及污染问题作出回应●海关和边境防卫部在有交通、反应和监督需要的情况下承担责任●情报机构负责情报的收集和分析●总理和内阁部负责高水平的政策建议●澳大利亚联邦警察或各州、领地警察负责武装执法和控诉(Ⅷ)海上恐怖主义表格8：海洋恐怖主义威胁管理的主要机构预防和准备回应恢复基础设施、交通部（通过交通安全办公室）边防指挥部主要的利益相关者：●澳大利亚国防部队在有转运、武装反应和监督需要的情况下承担责任●司法部在需要提供政府法律指导、危机协调（安全保护协调中心）或大规模恢复(EMA)时●澳大利亚海事安全局规划和监督海洋安全活动以及对国际海上生命安全公约及污染问题作出回应●海关和边境防卫部在有交通、反应和监督需要的情况下承担责任●情报机构负责情报的收集和分析●总理和内阁部负责高水平的政策建议●澳大利亚联邦警察或各州、领地警察负责武装执法和控诉海关、边境防卫部、农业、渔业、森林部三者之间的谅解备忘录2004年的《政府连接报告》指出，政府组织之间的谅解备忘录是建立全能政府形式的关键组成部分。农业、渔业、森林部（DAFF）和澳大利亚边境防卫部等所有涉海部门之间均签署了特殊谅解备忘录。这一谅解备忘录定义了这些部门之间在合作范围和目标上各自所扮演的角色。条款中有一项规定是各个机构中的自身官员将会参与定期举行的高等级会议，当部长所考虑的问题影响到所有的机构时，他们将联合进行会商。此外，备忘录还规定他们将就共同利益交换资源和信息。海关与边境保护局通常在处理海洋安全威胁时承担领导责任，是重要的利益相关者。然而在很多情况下，农业、渔业、森林部是第二利益相关者。、海关与边境保护局的活动都对农业、渔业、森林部具有一定影响。例如，涉及澳大利亚生物安全的海洋威胁上，海关与边境保护局是主要的利益相关者，负责拦截对澳大利亚农业构成生物安全威胁物种的进口。农业、渔业与森林部同时必须为海关与边境安全部提供高水平的建议。联邦和州/领地各机构的职责分工地图2：《2002年海上犯罪行为法案》划定的毗连区就海洋安全威胁来说，州、领地和联邦机构之间的职责分工主要针对威胁发生的地点、各机构应对威胁应对能力、可能适用的法律方面而有所不同。总体来说，州和领地的海域警察通常都会对包括非法捕鱼等犯罪行为作出反应，只要这些反应在他们的能力范围之内。否则，边防指挥部将可能承担起主要机构的角色，涉及到海关与边境保护局或者澳大利亚国防部队的工作当中。有关发生在沿海水域以外，但却在专属经济区或澳大利亚渔业区之内的非法捕鱼行为，澳大利亚渔业管理局是在澳大利亚海关和边境防卫部支持下采取行动。而州/领地或者联邦的其他机构的参与情况，都随威胁的特殊性质而不同。国家层面和州层面的的政府职责分工中，最为明确的就是和海洋犯罪相关的东西。在领海中（多达12海里——见第三章），自动适用州的刑法。然而，在更为远海域的法律适用问题一直难以界定——这是由于澳大利亚刑法的主体是在各州层面上生效的。因此，2000年联邦海上犯罪行为就规定了各州和领地刑法可以适用于澳大利亚周边的海洋。正如在地图2中所示的每一个“毗连区”。第三章澳大利亚有关海洋管理的法规及界定1.近海海洋立法正如我们在上文提到的，在法律权威方面由个别独立的法律分支机构来执行。澳大利亚联邦政府在海洋管辖权限方面的海上执法条款主要包含在以下的立法中： ●《1901年海关法案》 ●《1958年移民法案》 ●《1908年检疫法案》 ●《1991年渔业管理法案》 ●《1999年环境保护与生物多样性保护法案》 ●《1903年国防法案》(近海部分：3A)2.刑法澳大利亚联邦法律以及各州和领地的法律适用于领海范围内，也可以由各州在其领域内适用于外国公民。从领海边界到专属经济区和大陆架，澳大利亚联邦和各州、领地的法律适用于澳大利亚公民和在其范围内澳大利亚船舶上的人。在同样的领域内，澳大利亚司法部长对在上述领域内在外国船舶上的澳大利亚公民既有执法权。正如在前面章节《2000年海上犯罪法》中的第六部分指出的，该项法案就是为了弥补因为在澳大利亚刑法适用于公民、舰船以及某些在澳大利亚附近水域的外国舰船时带来的多种管辖的麻烦。该项法案在图2中用“相邻区域”表示。澳大利亚各州，北领地，安顺和卡特尔岛屿领地拥有大量相邻的区域。在相邻区外，经司法部长的书面同意，杰维湾特区法律也可以适用。地图3：澳大利亚海洋司法3.澳大利亚的海上区域图表7：澳大利亚海洋司法区域的概念图（1）沿海水域（3海里限制区域）澳大利亚各州和北领地的海域最低潮位置向外延伸3海里为沿海水域。沿海水域的水体中区域和水下大陆架的管辖权限属于相邻的各州和领地,构成澳大利亚各州和领地的组成部分。而沿海资源管理，如渔业和石油等，则是根据《离岸宪法协定》（OCS）进行管辖。澳大利亚议会在20世纪80年代通过了一系列的立案，并在1982年1月到1983年2月间开始生效，包括：1980年《沿海水域（州权力）法案》、1980年《沿海水域法案（以各州命名）》、1980年《沿海水域法案（北方领地权力）》、1980年《沿海水域法案（北领地命名）》。联邦政府有权利用沿海水域从事航行、检疫、通讯、国防的用途。各州及领地的刑法适用在沿海区域，也能适用于相邻区域。（2）领海（12海里限制区域）从澳大利亚各州和领地的海边最低潮向外延伸12海里为澳大利亚的领海，这与《联合国海洋公约》和1973年《海洋和淹没土地法案》规定相一致。根据这些法律，澳大利亚的主权范围延伸到其领海、海床、海底以及之上的空中。联邦法律和各州、领地的法律适用于澳大利亚领海范围内。对澳大利亚领海权行使主要限制在于允许外国船只在其领海范围的无害航行。（3）毗邻区（24海里限制区）正如《联合国海洋公约》和1973年《海洋和淹没土地法案》规定的，在这个区域内，澳大利亚可以行使类似于在其领海范围的一些法律措施，如可以有效组织和惩罚违反其海关、经济移民、卫生法律和规定的行为。（4）专属经济区（200海里范围内）澳大利亚拥有世界上第三大面积的海上专属经济区，总面积为1138万平方公里，这些范围内的经济专属于大都是基于大陆领土基线划出的。澳大利亚拥有超过12000个岛屿，其中包括圣诞岛、吉林科克斯岛屿、赫德和麦克唐纳群岛、诺福克岛屿、珊瑚海岛屿和阿什莫尔和卡捷岛。然而这些岛屿相对比较小，根据《联合国海洋公约》关于岛屿的定义（例如要能够维持人类生存或者经济活动）能够拥有大片水域和水底资源的经济权利。例如吉林科斯岛屿、诺福克岛屿以及赫德和麦克唐纳岛屿可以拥有上述的经济权利。澳大利亚宣称拥有的专属经济区也包括南极洲海岸的大片海域，并宣称拥有南极大陆42%的土地。然而，这种宣称仅仅被几个小国家认可。澳大利亚已经签署了大量有关南极洲的国际公约，因此同意不再向南极洲宣称拥有领土，也实行一些列的限制性活动，这些活动包括不在南极地区进行军事行动、不在南极洲开矿和勘探自然资源，以及实行严格的检疫制度，以保护南极洲的自然生态环境。为了和《联合国海洋公约》和《1973年海洋和淹没土地法案》规定一致，澳大利亚1994年《海洋立法修正案》详细规定，澳大利亚的主权还可以延伸至专属经济区，这个前提是只能用于勘探和开发以及保护和管理这些水域的自然资源，也可以在这些水域从事如利用水力资源、洋流以及风能发电等活动。管辖权的延伸目的是为了保护和保存海洋环境，以及行使相关的权利和履行相关义务。澳大利亚专属经济区的外延界限是是根据《海洋和淹没土地海洋法案》的规定首次制定的宣言，该宣言在1994年7月26日制定，并在1994年7月29日出版在《S290公报》中。专属经济区界限一般是从领海基准线延伸至200海里，但是在宣言中澳大利亚在处理与相关国家重叠的专属经济区时，澳大利亚的专属经济区宣称的范围小于200海里，尤其在北部与印度尼西亚的专属经济区重叠问题上。尽管没有有关专属经济区的双边协议，专属经济区的界定主要根据《1991年渔业管理法》中“除外水域”的声明中，该声明在1992年2月24日出版在《第S52公报》中。（5）延伸大陆架大陆架的延伸是指从领海基准线为起点延伸到200海里专属经济区以外的海底和海床区域，延伸大陆架的边缘是大陆架的边界，这是根据《联合国海洋公约》第76条款的规定。根据《联合国海洋公约》的规定，澳大利亚的主权可以延伸至延伸大陆架，只能用于以下目的：可以在海床和海底地区进行勘探和开发矿产资源和其他的非生物资源和附着生物资源。在这些区域，澳大利亚的管辖权限可以包括相关的海洋活动研究以及相关的权利和义务。4、澳大利亚的渔业区域《1991年渔业资源管理法》规定了澳大利亚的渔业区域，这些规定也包括在2007年《海洋立法修正案》中法律条款的相关规定中。澳大利亚的渔业区包括以下：●澳大利亚专属经济区边界附近的水域；●也包括澳大利亚每一个外部领土范围内专属经济区边界附近的水域但不包括以下：每个州或者内部领地范围内沿海水域和内部水域；也不包括“例外水域”的水域范围。澳大利亚渔业区域基本上与澳大利亚专属经济区相重合，除了1992年2月24日《第S52号公报》中“例外水域”的声明的水域。该声明有着重大作用（详见d段中的定义）。“例外水域”声明在托雷斯海峡和南极洲两个区域内起作用（1992年声明中第5和第6部分）。澳大利亚海洋管理存在问题及其对中国的借鉴意义1.澳大利亚海洋管理体制当前的问题●资源缺乏●情报失误 ●边境保护问题的政治化澳大利亚海洋管理体制面临着可怕的挑战。投入的资产，例如巡逻船和侦察机都相对较少（见附录）。然而在澳大利亚需要管辖的海岸线和海洋区域却非常广阔。同时，政府认为澳大利亚国家利益面临多样化的既有和潜在威胁。如今，所有的澳大利亚政府机构都因为政府的预测收入的减少而面临着可能的资金削减。正如海关和边境保护《2012-2013年度计划》所显示的：“海关和边境保护的运作环境在现在和可预测的将来可以被总结为，对发生在跨越多渠道的物理和电子环境下的边境流通缺乏有效的管理资源。”鉴于需求不断增加而资源较少的环境趋势，海关及边境保护等机构认识到单纯的防止对澳大利亚海洋边境规定的破坏是一项徒劳的任务。因此，这必须依靠情报而不是单纯物理层面的管理，而资产评估也必须对短缺资源进行管理。然而，近来在澳大利亚边境保护体系中有很多情报工作失败的例子。一个最近的例子是在2013年4月9日，当时38名移民者搭乘一艘驶自斯里兰卡的渔船穿越印度洋，并且在澳大利亚管辖的海域内行驶了数千米而未被发现。只是到最后该船驶入繁华的杰拉尔顿港才被发现，并使当地居民大为吃惊。一项调查发现，并没有对船只进行拦截的可行性情报。因此，这件事成为澳大利亚海洋情报搜集网络缺陷的一个明显警示。杰拉尔顿港的事情并不仅仅只是情报的失败，西澳大利亚洲州长科林●巴奈特因此批评联邦机构，尤其是海关和边境保护工作的不充分。巴奈特说他的洲政府在船只到达之后，在处理这件事上“扮演了主要角色”。然而，实际应该明显扮演主要角色的是海关和边境保护部。再者，巴奈特还抱怨说联邦机构对信息了解“并不及时”。因此，尽管澳大利亚政府从联邦层次上在各个不同的机构之间创造关联机制，并在部署其全能政府的道路上已经前进了很多，但是联邦和洲层面的这一关联和协调机制还是很不充分的。世界各地纷争不断，这使澳大利亚对很多无家可归或是受迫的人以及一些经济移民来说成为一片“乐土”。联合国难民重新安置项目通常包括花费多年不确定的时间来为难民营寻找安全的场所。澳大利亚政府在两大主要政党的领导下针对外来船只制定了强硬的制止政策，包括强制拘留和在马努斯岛启动的离岸程序。此外，在过去的13年中，发生过多起寻求庇护者在乘坐船只沉没后而导致死亡的事件。然而，难民和寻求政治庇护者通常不仅仅在他们本国面临迫害和虐待，在澳大利亚的一些邻国他们也面临这些遭遇。这些邻国当中，有很多都未签署联合国难民公约。因此，这些无家可归和受到迫害的人群（包括经济移民）有强烈的愿望进入澳大利亚，即使是乘坐人口走私者所经营的小船只。澳大利亚海洋法执法机构面临的一个问题是寻求庇护问题的政治化。澳大利亚的政策被批评为不人道的，并且是违反联合国国际人权标准和它曾签署的《联合国难民公约》的。联合国难民事务高级专员纳维●皮莱称澳大利亚强制拘留的政策是非法的，违反了澳大利亚在国际人权事务上所承担的义务。一个必须要问的问题是，为什么澳大利亚政府明知有损其国际声誉却还要坚持这一强硬政策？实际上，在批评澳大利亚在应对排着队涌入的移民时的政治抑制政策时，联合国高级专员就给出了答案。据一些学者，如昆士兰大学的马特●麦当劳指出，乘船进入澳大利亚者的安全化问题（也就是将这一现象视为对澳大利亚国家利益的威胁）导致了对短期政治收益问题的利用。这使海洋执法部门陷入了困难的境地，同时政府又不可避免的希望海洋执法能够阻止在澳大利亚陆地的非常规登陆。具有争议的结果是稀缺资源的大规模浪费。2.供中国考虑的问题●军民整合以优化资产使用●全能政府的建立以便加强专门化和水平协调能力●对威胁进行整体管理 中国的海洋管理体系，特别是执法机构不论是在国内还是国外一直都是关注的焦点。官僚的竞争、管辖范围