受案范围、管辖(24、25)

第二十四章

行政诉讼受案范围

第一节受案范围概述

第二节应予受理的案件

第三节几类不可诉行为按“Esc”键返回到总章目录教学目的和要求:1、了解行政诉讼受案范围的概念、确定原则和方式；2、掌握人民法院受理行政诉讼案件的范围和不予受理的事项。相关立法资料序号颁布单位名称颁布日期1全国人大中华人民共和国行政诉讼法1989年4月4日2最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释1999年11月24日3全国人大常委中华人民共和国外国人入境出境管理法1985年11月22日4全国人大常委中华人民共和国公民出境入境管理法1985年11月22日5全国人大常委中华人民共和国行政复议法1999年4月29日6全国人大常委中华人民共和国专利法1984年3月12日7最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定1997年4月29日8全国人大常委中华人民共和国商标法1982年8月23日推荐阅读孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查——受案范围·原告资格标准·新类型行政案件》，人民法院出版社2005年版。刘俊祥主编：《抽象行政行为的司法审查研究》，中国检察出版社2005年版。张淑芳：《我国行政诉讼受案范围不宜扩大》，载《法学》1999年第8期。薛珍：《我国行政诉讼受案范围应予扩大》，载《法学》1999年第8期。杨小君：《正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式》，载《中国法学》1999年第6期。刘德兴、黄基泉：《抽象行政行为应纳入行政诉讼受案范围》，载《现代法学》2000年第3期。恽汉明：《该“会议纪要”是否具有可诉性——兼评最高人民法院对行政诉讼受案范围的解释》，载《法学》2001年第4期。陈宏光、尚华：《行政诉讼受案范围动态分析与现实思考》，载《政法论坛》2002年第1期。喜子：《反思与重构：完善行政诉讼受案范围的诉权视角》，载《中国法学》2004年第1期。应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版。胡建淼主编：《行政诉讼法学》，法律出版社2004年版。导入案例张某应法官徐某之邀开着自家的轿车到谯城区法院办事，车子停放在法院院内。等到张某办完事出来，发现自己轿车的前后牌照全部被法警掰走。在某华找法警要牌照过程中，双方发生争执，张某的丈夫打110报警。民警两次前来处理遭到法警拒绝。民警走后，双方再次发生口角，引来群众围观。法警以张春华妨碍法院办公为由，将其强行送往拘留所。张某被关进拘留所后，法警才向其开出依据民事诉讼法作出的拘留决定书。张春华认为法警实施的是行政拘留行为，于是向亳州市中级法院申请复议。在复议无果后，张春华又以谯城区法院法警对其殴打致伤且被司法拘留为由向亳州中院提起行政诉讼。中院审理后，以张某的起诉不属于人民法院行政诉讼案件受案范围为由，裁定不予受理。张某不服一审裁定，上诉于安徽省高级人民法院。二审法院审理认为，谯城区法院属于国家审判机关，其作出的司法拘留决定及其工作人员的行为不属于行使行政职权的行为，不属于行政诉讼受案范围，故裁定驳回上诉，维持一审裁定。问题：人民法院司法警察作出的与诉讼活动无关的管理行为是行政行为吗？其是否属于行政诉讼受案范围？简析：通常情况下，在我国只有具体行政行为才能成为行政诉讼所解决的对象。行政机关的工作人员所履行的与自己职责没有关系的行为，不再行政诉讼的受案范围之内。本案中法警所从事的行为不是其职务行为，不属于行政行为，不在行政诉讼的受案范围之内。第一节行政诉讼受案范围概述一、受案范围的概念行政诉讼受案范围——也称法院的主管范围，指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的、法院受理审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围是行政诉讼立法的核心问题，其重要性在于其确定或标志了三个方面的范围和程度：1、司法权对行政权监督和制约的范围和程度；2、行政相对人受到司法补救和诉权的范围；3、行政终局裁决权的范围。（人民法院与行政机关在处理解决行政案件上的合理分工）二、我国确定行政诉讼受案范围的原则1．充分保护公民、法人和其他组织合法权益的原则；2．正确处理人民法院与行政机关在受理行政案件上合理分工的原则。3．立足现实，逐步扩大的原则。我国在确定行政诉讼受案范围方面采用的是混合式：首先，《行政诉讼法》以概括的方式确定了我国行政诉讼受案范围的基本界限，此后，又例举了行政诉讼的受案范围，即人民法院受理的行政诉讼案件以及不予受理的行政诉讼案件。三、受案范围的确定标准（一）行为标准根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织，只有在认为行政行为侵犯自己的合法权益时，才能提起行政诉讼。只能审查具体行政行为（可附带审查抽象行为）（53条，同复议）（二）违法侵权标准（职权标准）具有行政职权的机关和组织及其工作人员，只有当行政行为违法时，才具有可诉的性质，相对人对此不服才可以提起诉讼。合法性审查（行政处罚显失公正也是不合法，法院可以判决变更）注意：不审查具体行政行为的适当性。（三）合法权益标准（结果标准：损害合法权益）公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其人身权、财产权的才能够依据行政诉讼法的规定提起行政诉讼。四、受案范围的确立方式（一）概括式即对受案范围确立一个统一的、原则性的标准，比如《联邦德国行政法院法》。（二）列举式即由法律逐一列举属于受案范围的行政案件或不属于受案范围的行政案件或两者同时列举。（三）混合式正是由于上述两种方式各有利弊，所以有些国家采取混合的方式，即将以上两种方式混合使用，以相互取长补短。我国《行政诉讼法》确立受案范围采取的是混合式，以概括的方式确立了行政诉讼受案范围的基本界限，并以列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各类行政案件。《行政诉讼法》第12条第1款和第2款具体规定了法院的受案范围:第1款采用分类列举式,第2款采用法律、法规个别列举式。法院受理的行政案件有12类。（1）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（3）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（5）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（6）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（7）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（8）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（9）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（10）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（11）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（12）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

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应予受理的行政案件（行政诉讼法第12条）

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应予受理的行政案件（行政诉讼法第12条）一、行政处罚案件行政诉讼法明确规定行政处罚案件属于行政诉讼的受案范围。《行政处罚法》第8条规定，行政处罚的种类：1.警告；2.罚款；3.没收违法所得、没收非法财物；4.责令停产停业；5.暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；6.行政拘留；7.法律、行政法规规定的其他行政处罚。第12条（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；二、行政强制案件行政强制是对行政机关具有强制性行为或措施的总称，它包括行政强制执行和行政强制措施。1.行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生控制危险扩大等情形，根据需要对有关人员的人身或财产施加限制的强制性手段。2.行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第12条（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

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应予受理的行政案件三、行政许可案件行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第12条（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；四、自然资源确权案件行政确认包括颁发确认所有权或者使用权证书，也包括所有权或者使用权发生争议，由行政机关作出的裁决。对行政确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，有权向人民法院提起行政诉讼。第12条（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

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应予受理的行政案件五、行政征收、征用案件行政征收是行政机关为了公共利益的需要，依法将公民、法人或者其他组织的财物收归国有的行政行为。第12条（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；六、人身权、财产权保护案件保护公民、法人或其他组织的人身权、财产权是许多行政机关的法定职责，公民等针对行政机关拒绝履行行为和迟迟不作答复的消极不作为提起的行政诉讼，均属于人民法院的受案范围。第12条（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

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应予受理的行政案件七、侵犯经营自主权、农村土地承包权、农村土地经营权案件经营自主权是企业、个体经营者等依法享有的自主调配和使用其人力、财产和物力，自主组织生产经营活动的权利。第12条（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；八、滥用行政权力案件第12条（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

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应予受理的行政案件九、违法要求履行义务案件行政机关要求公民、法人或其他组织所履行的义务必须是由能够设定该项义务的法律、法规、规章所设定，且要遵循一定的程序。第12条（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；十、社会保障案件社会保障案件包括由抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇引发的案件。第12条（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

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应予受理的行政案件十一、行政合同案件行政合同又称行政契约、行政协议，它是行政机关为了履行行政职责与相对人经过协商一致所达成的协议。第12条（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；十二、侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件此类案件实际是提供了概括性的标准，前面列举的案件不同程度地涉及公民的人身权和财产权等合法权益，但并不足以概括全部的人身权、财产权等合法权益案件。只要涉及公民或组织的人身权、财产权等合法权益的案件，都可以提起行政诉讼。第12条（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。（目前常见的主要有八大类）

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应予受理的行政案件目前常见的主要有以下几大类：1．行政机关对平等主体间赔偿问题所作出的裁决或强制性补偿决定，当事人认为侵犯自己人身权、财产权而起诉的。2．行政机关对发明专利权的确认裁决，当事人认为侵犯了自己的人身权、财产权而起诉的。3．行政机关作出违背公民、法人或者其他组织意愿并直接导致增加义务或妨碍权利享有和行使的行政确认、其他各种行政处理及不作为的行政行为等，当事人认为侵犯了自己的人身权、财产权而起诉的。(十二)行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件4．行政机关对一方公民、法人和其他组织作出行政处理，另一方公民、法人和其他组织认为该处理涉及并侵害了自己相邻权或者公平竞争权而起诉的。5．行政机关作出复议决定、撤销或变更自身具体行政行为的决定，有关公民、法人或其他组织认为该类决定涉及自己的人身权、财产权，由此与之形成法律上的利害关系，因而起诉的等等。6．行政机关作出的受理、通知等程序性行政行为。如行政机关对行政相对人启动行政程序的申请不予受理或答复、以通知形式确定行政相对人涉及人身或财产的权利义务等。7．行政机关作出的直接影响行政相对人的人身权、财产权的证明行为与鉴定结论等。(十二)行政机关侵犯其他人身权、财产权的案件★★★行政诉讼受案范围；★★行政复议受案范围行政诉讼行政复议受案标准职权标准：具有行政职权的机关和组织及其工作人员的行为同行政诉讼行为标准：①具体行政行为（可附带审查抽象行为）（53条，同复议）②违法行为（行政处罚显失公正也是不合法，法院可以判决变更）

不审查具体行政行为的适当性。①可附带审查规章以下的抽象行为，并且排除国务院的规定（A、国务院部门的规定；B、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；C、乡、镇人民政府的规定）；②违法或不当（不合理）的行为结果标准：损害合法权益同行政诉讼（损害合法权益）受理范围第十二条（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。同行政诉讼《行政诉讼法》第13条规定了司法审查的排除性条款,即明确规定某些事项法院不予受理。1.国防、外交等国家行为2.抽象行政行为3.内部行政行为4.法律规定由行政机关最终裁决的行政行为第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）一、国家行为（又叫具有高度政治性行为、统治行为）指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。其特点：1.涉及国家整体利益和人民的根本利益；2.通常以国家的对内对外的基本政策为依据，法院很难作出合法性判断；3.国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治责任只能通过立法机关才能够追究。注意：行政复议没有国家行为。因为下级行政机关对某个问题可以作出决定，它的上一级行政机关就能对这问题进行审查。国家行为只有在诉讼当中才有，因为法院的性质决定了它只解决法律问题不解决政治问题。返回第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）二、抽象行政行为所谓抽象行政行为，是指行政机关制定行政法规、规章以及制定其他规范性文件的行政行为。抽象行政行为的判断标准：1.普遍约束力标准2.对象不特定标准3.反复适用性标准注意：对抽象行政行为不能单独起诉，但法院可以在审查具体行政行为时依职权可附带审查其他规范性文件。规章以上（含规章）的抽象行为不得附带审查；国务院的任何抽象行政行为也都不得附带审查。返回第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）三、内部行政行为（仅指对内部人员的奖惩任免）行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利、义务的决定行为：1.所针对的对象必须是公务员。2.决定行为作出主体与承受主体之间必须具有行政隶属关系，决定行为所涉及的事务也应该属于内部事务。3.决定行为所影响的公务员的权利应限于公务员基于公务员的身份而享有的权利。四、法定行政终局裁决行为（此法定指法律规定，排除其他法律规范）行政终局裁决行为是指法律规定的由行政机关作出最终决定的行为。注意：由于行政终局裁决行为意味着剥夺了公民、法人或者其他组织对该行为的诉权和人民法院对该行为的司法审查权。因此，行政终局裁决行为必须是法律规定的。

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几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）五、刑事司法行为刑事司法行为是指公安机关、国家安全机关和监狱等依《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为。排除假刑事侦查行为，

区分两者的标准是：公安、国家安全等国家机关在实施某项行为时，有无依照《刑事诉讼法》的明确授权：1.有无法律上的明确授权？2.实施行为时有无明确依据授权？3.该授权是否是刑事诉讼法上的授权？六、行政调解、仲裁行为《执行行政诉讼法解释》第1条第2款第3项规定，人民法院不受理行政相对人对“调解行为以及法律规定的仲裁行为”提起的诉讼。1.行政调解虽然由行政机关主持，但是却不涉及行政权力的行使。2.行政调解所遵循的是“自愿原则”。返回第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）六、不具强制力的行政指导行为行政指导是国家行政机关对特定的公民、法人或其他组织，运用说服、教育、劝告、建议、协商、示范、鼓励、政策指导等非强制性手段或以提供经费帮助、提供知识技术帮助为利益诱导促使其自愿作出或不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。行政事实行为不可诉：备案登记、告知、行政指导、行政检查。八、驳回申诉的重复处理行为（没有确定新的权利义务）重复处理行为是指行政机关作出的没有改变原有法律关系，没有对当事人的权利义务产生新影响的行为。返回第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）(九)对公民、法人或者其他组织权力、义务不产生实际影响的行为（行政行为未成熟）构成此类行为应具备两个条件：1.该类行为必须是行政行为，即是行政主体在行使行政职权过程产生的行为。2.该类行为没有使行政相对人的权利义务产生现实的变动、发生实际影响。具体而言，该类行政机关的行为有以下几种情况：①行政主体的行为处于内部准备阶段，并未形成外部具体行政行为，如行政行为作出后尚未送达的情况。②行政主体在行政相对人提起行政诉讼之前及时主动地收回已送达的具体行政行为而使之无效。③行政主体的行政行为涉及公共利益而非个人的特定利益。返回第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）十、劳动监察指令书（指令书不可诉，决定书可诉）如：劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的劳动监察指令书，不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，人民法院对此类案件不予受理。注意：劳动行政部门作出责令用人单位支付劳动者工资报酬、经济补偿和赔偿金的行政处理决定书，当事人既不履行又不申请复议或者起诉的，劳动行政部门可以依法申请人民法院强制执行。

（劳动监察行政处理决定书可诉，属具体行政行为）返回第三节

几类不可诉行为（行政诉讼法13条和相关司法解释）排除行政诉讼①国家行为案件（又叫具有高度政治性行为、统治行为，指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为）；非国家行为：征兵、签发护照、对军事设施的保护②抽象行政行为（不能起诉，但法院可以依职权审查）；③内部行政行为（仅指对内部人员的奖惩任免）；④法定行政终局裁决（此法定指法律规定，排除其他法律规范）；⑤刑事侦查行为（排除假刑事侦查行为，

区分两者的标准是，公安、国家安全等国家机关在实施某项行为时，有无依照《刑事诉讼法》的明确授权：首先，有无法律上的明确授权？其次，实施行为时有无明确依据授权？第三，该授权是否是刑事诉讼法上的授权？）；⑥调解、仲裁行为；⑦行政指导行为⑧驳回申诉的重复处理行为（没有确定新的权利义务）；⑨对权利义务不产生实际影响的行为（行政行为未成熟）；⑩劳动监察指令书（指令书不可诉，决定书可诉）行政事实行为不可诉：备案登记、告知、行政指导、行政检查行政复议①非具体行政行为不得直接审查（内部行政行为、对民事争议的处理、行政指导等）；②规章以上（含规章）的抽象行为不得附带审查；――国务院本身的任何抽象行政行为也都不得附带审查。③申请人有权撤回已经提出的行政复议申请，但在撤回以后，即使符合申请的条件也不得再申请复议，但在期限内可以起诉。④

行政复议的环节里面没有国家行为。因为下级行政机关对某个问题可以作出决定，它的上一级行政机关就能对这问题进行审查。国家行为只有在诉讼当中才有，因为法院的性质决定了它只解决法律问题不解决政治问题。全国司法统考报名行政案案例：2002年元月，中央党校函授学院98届政法专业本科毕业生、某单位教师向玉门市司法局报名参加本年度全国司法统一考试，玉门市司法局以该教师所持毕业证系中央党校文凭为由多次拒绝为其报名。该教师以司法局未履行法定职责为由将司法局告上法庭，而司法局以党校文凭未被国家教委认可为由坚持认为自己的行为合法。玉门市法院审理后认为：司法局严格按照国家司法部门、国家教委的文件要求作出的不给原告报名的行为属于合法行政行为，当庭判决驳回了原告的诉讼请求。评析：本案是涉及当事人参加考试的利益的行政诉讼，由此可见，我国目前实践中，并不把行政诉讼受案范围限制在人身权和财产权的范围之内，与被诉行政行为有合法利益即可诉讼。案例：内部行为是否可诉？宋国云、韩志文、付爱莲、吴树昌、毛政国、吴代石、杨胜才、詹银柱、李玉宝九人（以下简称宋国云等九人）为贵州省铜仁市人，其起诉称：宋国云等九人与铜仁市人民政府发生的多起土地纠纷案，牵涉到各有关部门及司法机关。有关政府机关明知开发商非法占用集体土地，该市建设局仍然向其发放各种许可证，土管局仍然用假处罚真包庇的办法为其强行征地。农民代表向贵州省省长作了书面报告，要求省长出面处理，省长却置之不理。更为严重的是，政府滥用职权，强迫公安局、检察院、法院都按照政府的意图办事。农民在无奈的情况下，致信给国土资源局、监察部、农业部、建设部、审计署、国家环境保护总局六部委（以下简称六部委），要求六部委成立联合调查组，来贵州省调查处理三级政府违法征收土地等问题。但六部委未答复原告亦未采取行动，这是典型的行政不作为。因此提起诉讼，请求法院判令六部委履行法定职责，立即依法制止贵州省人民政府、铜仁地区行政公署、铜仁市人民政府违法强制征收农民近2000亩土地的行为。评议：本案争议的焦点是，宋国云等九人致信给六部委，要求六部委成立联合调查组，到贵州省调查处理三级政府违法征收土地等问题。六部委对此未答复未采取行动，是否构成行政不作。行政不作为的构成须具备三个条件：作为义务的存在、作为之可能性和程序上的逾期不为等。六部委对原告所请求的事项不具有作为的法定义务。一般法律或者部门规章都会笼统地规定中央各部委负责本部门的工作，对下级机关有监督管理的权力，可纠正下级机关的违规行为等。但这种规定是”法律规范层面上的作为义务”，属于抽象的行政作为义务。而且，上级机关对下级机关的监督管理的权力也不具有行政性，是上级机关对下级机关的内部管理职权，而不是行政主体及其工作人员在进行行政管理活动中发生的一种义务，其不行使该职权不会对相对人的权利义务产生直接的法律后果。因此，上级机关对下级机关的监管职权不可诉。练习：对下列哪些行为不可以提起行政诉讼？（）A．商标复审委员会对申请人作出的终局决定。B．受公安机关处罚的外国人选择向上一级公安机关申诉，上一级公安机关作出的裁决C．省级人民政府对荒地的所有权的复议决定D．对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行为的部门申请复议，对行政复议决定不服而向国务院申请裁决，国务院依法作出的最终裁决答案与解析：ABCD。对于本题的四个选项都是法律规定的行政最终裁决行为。A选项参见《中华人民共和国商标法》第21条的规定。根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》规定受公安机关罚款或拘留处罚的外国人，对处罚不服的，可以向上一级公安机关申诉，也可以直接向当地人民法院提起诉讼，如果选择向上级申诉的，上一级公安机关作出的裁决为最终裁决的行政决定，不得再向人民法院起诉。因此B项应选。根据《行政复议法》第30条第2款的规定，省、自治权、直辖市人民政府确认土地……的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。拓展与反思也有不少人认为，应当有条件地保留最终裁决制度。他们提出，设置最终裁决的理由应当限于以下几个方面：（1）某一类行政行为涉及国家重要机密，一旦进入诉讼，将会严重危害国家利益；（2）某一类行政行为不可能或者极少可能侵犯行政相对人的合法权益；（3）某类行政行为专业性极强且非常复杂，以至于使法官的审查徒劳无益；（4）某一类行政行为已有近乎司法程序作保障、行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；（5）因不可抗力事件使行政救济以外的司法救济成为不可能。同时也针对这五个理由，也有人反对，认为其中（1）和（5）可以作为我国现阶段设置最终裁决的因素考虑，但理由（2）—（4）不应作为设置最终裁决的因素考虑。

公安机关“刑事侦查行为”与行政诉讼范围案例：1999年1月初，某公安分局接某公司对李某的举报，认为李某有侵占罪嫌疑，遂于1999年1月6日8时，根据《人民警察法》第9条规定，对李某留置盘问，期间将其带至看守所，限制人身自由共41小时。之后，李某向某公安分局提出行政赔偿申请，同年5月11日，某公安分局作出确认书，认为其适用《人民警察法》合法，驳回了李某的请求，并告知其诉讼权利。李某遂向法院提起行政诉讼，要求撤销某公安分局对其做出的留置盘问措施并对其进行赔偿。评析：关于留置盘问的性质是行政强制措施还是刑事强制措施？从法条规定来看，刑事强制措施由于事关犯罪嫌疑人的人身自由等基本人权，因此采用法定主义，即由法律规定强制措施的种类。根据《刑事诉讼法》的规定，刑事强制措施的种类有拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种，不包括留置盘问。从立法目的来看，留置盘问是对有违法犯罪嫌疑、但尚未进入刑事司法程序的案件采取的一种应急和临时处置。如果已经进入刑事司法程序，司法机关完全可以运用刑事强制措施来完成其司法任务。所以，留置盘问属于行政强制措施，属于行政诉讼的受案范围。第二十五章行政诉讼的管辖一、行政诉讼管辖概述(一)行政诉讼管辖的概念行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。(二)确立行政诉讼管辖的原则1．便于当事人进行诉讼的原则。2．保证人民法院正确、公正、有效行使审判权的原则。3．人民法院均衡负担原则。(三)行政诉讼管辖的种类1．级别管辖与地域管辖。2．法定管辖与裁定管辖。3．专属管辖与任意管辖。(一)基层人民法院管辖的第一审行政案件基层人民法院管辖除法律另有规定以外的第一审行政案件。

(二)中级人民法院管辖的第一审行政案件（15条）1、对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；2、海关处理的案件；3、本辖区内重大、复杂的案件；4、其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。（海关处理的案件:纳税案件和有关海关处罚、行政强制措施的行政案件等。）二、级别管辖3．本辖区重大、复杂的行政案件。重大案件——是指对本辖区的政治、经济、文化和社会生活有重大影响的案件；所谓复杂案件是指案情复杂、处理难度较大的案件。根据《若干问题的解释》第8条的规定，本辖区内重大、复杂的案件是指以下四种案件：(1)被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件。(2)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件。(3)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件。(4)其他重大、复杂的案件。(二)中级人民法院管辖的第一审行政案件(三)高级人民法院管辖的第一审行政案件高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。(四)最高人民法院管辖的第一审行政案件《行政诉讼法》第16条规定，最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

(五)专门人民法院、人民法庭不受理行政案件二、级别管辖练习：甲、乙两村分别位于某市两县境内，因土地权属纠纷向市政府申请解决，市政府裁决争议土地属于甲村所有。乙村不服，向省政府申请复议，复议机关确认争议的土地属于乙村所有。甲村不服行政复议决定，提起行政诉讼。下列哪个法院对本案有管辖权？（）A．争议土地所在地的基层人民法院B．争议土地所在地的中级人民法院C．市政府所在地的基层人民法院

D．省政府所在地的中级人民法院答案与解析：B。本案中，甲村对复议机关因土地权属纠纷所作的复议决定不服，向法院提起行政诉讼，属于因不动产提起的行政诉讼，符合《行政诉讼法》第19条地域管辖的规定，故应由不动产所在地人民法院管辖，所以排除C、D项。本案中甲村对省政府的行政复议决定不服，根据《行政诉讼法》第25条规定，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。省政府的复议决定改变了市政府行政裁决的结果，所以本案中被告应为省政府。根据《行政诉讼法》第14条的规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院作为一审的管辖法院。所以选项B“争议土地所在地的中级人民法院”正确，而选项A“争议土地所在地的基层人民法院”错误。本题是2007年司考卷二第39题。(一)一般地域管辖一般地域管辖也称普通地域管辖——是根据诉讼当事人的住所地来划分管辖法院。行政诉讼以被告所在地来确定一般地域管辖。根据《行政诉讼法》第18条的规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”三、地域管辖练习：1、X市X县工商局在进行执法检查时发现，该县机电公司从邻县贸易公司购进的3辆进口汽车的准运证均是伪造的，遂根据有关规定对机电公司作出没收3辆汽车和罚款5万元的处罚决定。县机电公司不服，向市工商局申请复议。市工商局认为县工商局的处罚过重，遂作出没收3辆汽车但不罚款的行政复议决定，如果机电公司对复议决定不服，下列哪个法院拥有对该案的管辖权？

A．县人民法院 B．市工商局所在地人民法院C．县法院或市工商局所在地法院D．邻县人民法院答案与解析：C。依照《行政诉讼法》第17条，经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，既可以最初做出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖。故C项正确。练习：2、张某为某市A区的个体户，一天他将200公斤苹果运往外市销售。途中被该市B区公安分局所设的检查站扣留，检查站以不准外销的理由将苹果强制收购。张某对此不服，向市公安局申请复议，市公安局维持了原处罚决定。张某仍不服，准备提起行政诉讼。请问，张某该向下面哪所法院提起诉讼？（）A．A区人民法院B．B区人民法院C．A区人民法院或B区人民法院D．市中级人民法院答案与解析：B。复议未改变原具体行政行为的，仍由作出原具体行政行为的行政机关所在地的基层人民法院管辖。故B区人民法院有管辖权，B项正确。(二)特殊地域管辖1．对限制人身自由的强制措施不服提起的行政诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。2．对不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。(三)共同地域管辖

——是指两个以上法院对同一行政案件都有管辖权的情况下，原告可以选择其中一个法院起诉。我国《行政诉讼法》第21条对此作了具体规定，两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。三、地域管辖案例：张某诉乙市公安局行政扣押案居住在乙市的个体经营户张某驾驶的A-03676号汽车因被乙市公安局怀疑为一周前在甲市交通肇事的车辆而于1996年12月10日晚被该局扣押，嗣后该局又将所扣押的车辆交给甲市公安局扣押，甲市公安局的扣押清单（传真复印件）于12月26日由乙市公安局转交给张某。由于张某认为自己驾驶的车根本不是在甲市的肇事车辆，故对乙市公安局的扣车行为不服，以该局认定事实不清为由向乙市基层人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销乙市公安局的扣押行为。乙市人民法院受理该案并于1997年8月25日开庭审理后，决定追加甲市公安局为本案的共同被告，并依法送达起诉状副本。甲市公安局在提交答辩状期间对管辖权提出异议，认为此案中甲市公安局是最初作出具体行政行为的行政机关，应依法将此案移送给有管辖权的甲市基层人民法院受理。庭审中乙市公安局也以公务协助和保守“办案机密”为由，拒绝陈述将所扣汽车移交给甲市公安局的具体时间。问题：在被告甲市公安局提出管辖权异议的情况下，如何认定地域管辖权？评析：本案中，甲市公安局提出的管辖权异议能够成立，案件应由甲市人民法院管辖。从本案的情况看，因原告收到的是甲市公安局的扣押财物清单，故可以判断行为的真正主体是甲市公安机关，所以本案的管辖法院应是甲市人民法院。行政诉讼的裁定管辖是相对于法定管辖而言的，属于管辖的另一种类型。上述级别管辖和地域管辖都属法定管辖，他们由法律直接规定。裁定管辖——不是根据法律的直接规定，而是由法院直接作出裁定或决定来确定诉讼管辖法院。裁定管辖包括：移送管辖和指定管辖。(一)移送管辖《行政诉讼法》第22条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。在行政诉讼中，移送管辖应当具备以下三个条件：1．移送案件的人民法院已经受理了案件。2．移送案件的人民法院发现自己对该案件没有管辖权。3．接受移送的人民法院对该案件有管辖权。四、裁定管辖(二)指定管辖——是指由于特殊原因或因两个人民法院对同一行政案件的管辖权发生争议，由上级人民法院以裁定的方式，决定案件由哪个人民法院管辖的制度。《行政诉讼法》第24条上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件,下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。指定管辖有下列两种情形：1．由于特殊原因，有管辖权的人民法院不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。2．因人民法院之间对管辖权发生争议引起的指定管辖。四、裁定管辖拓展与反思我国行政诉讼管辖制度存在的问题及对策行政诉讼管辖制度的确立有利于解决现实中存在的问题，有利于维护和保障诉讼当事人的合法权益。然而由于种种原因，我国行政诉讼管辖制度在具体的操作中却背离了其本身原有的价值轨道，出现了很多问题。有学者认为，现有问题主要是“行政诉讼管辖过于沿袭民事诉讼管辖的规定，且已不适应现实需要；司法权对行政权的依附在现实中造成了地方保护主义”，并认为现行的法律设计和现实的运行效果之间产生了较大差距。另有学者认为，现有的主要问题具体表现在：“体制方面的制约，即现行法院体制对政府的依附性太强，现行管辖制度的设计不能发挥应有的作用；客观形势发生了变化，行政诉讼立法时的许多制度设计主要针对的是行政处罚案件，这与当前的现实不符；法院内部认识不到位思想不统一；法院内部对行政诉讼的认识和审判思路的统一也不同程度地存在一些问题。”拓展与反思针对以上问题，有学者提出以下完善对策：首先，异地交叉审判。这是在行政诉讼法尚未修改的情况下，采取适当集中模式或依据管辖权转移的规定形成的审判模式。它包括两种情形：1、将几个相邻的基层法院的行政案件集中于一个基层法院审理；2、根据行政诉讼法管辖权转移的规定和其它相关规定，在一定辖区内异地审理一审行政案件。其次，提高初审管辖级别，设立巡回法庭。具体建议是：1．中级人民法院管辖地方一审行政案件。2．高级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件；（2）本辖区内的重大、复杂行政案件。3．最高人民法院管辖全国范围内的重大、复杂行政案件。拓展与反思最后，设立行政法院。其意义在于：1、行政诉讼蕴含的独特的司法功能———权力制约功能需要由相对独立的审判组织———行政法院来执掌；2、行政法院的设置可以提高行政法官的专业素养；3、行政法院的设置可增强行政审判的抗干扰能力；4、有利于更快捷、准确地解决行政