第三讲 行政制度比较

比较政治制度（ComparativePoliticalSystem）第三讲行政制度比较主要内容一、行政与行政制度二、国家元首制度三、西方国家的行政制度四、中国的行政制度五、中西方行政制度的主要差异一、行政与行政制度1、行政的基本概念西方学者的三种观点：从“三权分立”的角度来解释行政，认为“行政”是指与立法、司法并立的“三权”之一。从政治与行政分离的角度来解释行政，认为“政治”是国家意志的表达，“行政”是国家意志的执行。从管理功能的角度来解释行政，认为协调众人努力达成一定目标的一切管理都是行政。我们将“行政”定义为“国家行政机关等行政主体为实现国家目标和统治阶级利益，依照宪法和法律的规定，组织和管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动”。内涵：主体:国家行政机关(狭义政府)及授权组织客体:国家政务、社会公共事务和行政机关内部事务方式:依法治理手段:组织和管理性质:执行性活动目的:实现国家目标和统治阶级利益2、行政制度(即政府制度)的内涵与特征行政制度是以一定的行政思想和观念作指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。行政制度作为人类社会的一种政治现象，与其他社会现象相比，具有如下基本特征：（1）环境制约性。（2）鲜明阶级性。（3）效力强制性。（4）形式多样性。二、国家元首制度1．国家元首的产生国家元首产生的方式共有4种：（1）世袭（2）由人民直接选举（3）间接选举，代表由人民选举或由政府机关选派（4）由议会选举国家元首产生方法任期英、瑞典、比丹荷西君主世袭终身或直到退位澳大利亚英王（总督）世袭终身（5年）以色列总统议会选举5年奥地利爱尔兰总统直接民选6年7年意大利印度总统国家、地方议会议员组成的选举人团选举7年5年美国总统各州选出总统选举人组成选举团

4年德国总统联邦大会选举5年君主制国家的国家元首一般都是世袭的，且终身任职。议会君主制国家：西班牙、葡萄牙、荷兰、比利时、瑞典、挪威、卢森堡、摩纳哥、列支敦士登加拿大、澳大利亚、新西兰、毛里求斯、牙买加等大多数英联邦成员国，日本、泰国、西萨摩亚、莱索托等国。二元君主制国家：约旦、尼泊尔、不丹、文莱、汤加、摩洛哥、斯威士兰等。共和制国家的国家元首一般由选举产生，并有一定任期美国总统由间接选举产生，即先由选民在本州投票选举总统选举人，组成选举人团，再由各州的总统选举人投票选举总统。总统任期4年，可连选连任两届。根据美国宪法，总统是由选民选派的选举人选举。每个州的选举人数同该州在国会两院中的议员总数相等。联邦政府所在地哥伦比亚特区在国会中没有代表，1961年生效的宪法修正案给予该特区3个选举人名额，所以，目前全国50州的总统选举人总数为538人，一旦一名总统候选人获得的选举人票达到270票，即超过全国选举人数目的一半，即可宣布当选。法国总统的选举制度经历了从间接选举到直接选举的变化。1958年宪法规定总统由总统选举团选举产生，1962年宪法第6条修正案规定，总统由直接普选产生，任期7年，可竞选连任。2000年宪法将总统任期改为5年，连任不超过两届。2．国家元首的职权（1）实权元首在总统制共和国中，总统是实权元首，既是国家元首，又是政府首脑，处于国家权力中心的地位。美国和法国属于此类。美国总统是全世界最有权力的职位之一，他的权力由宪法赋予：“保卫美国联邦宪法及执行国会制定的法律。”，“行政权属于美利坚合众国总统。”（包括军权）而且，美国总统在立法和司法事务方面也有很大权力。在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。他可以发出对联邦机关有法律约束力的政令，有权选任所有行政部、院、署、局等机关首长（须经参议院认可），以及其他数百名联邦政府高级官员。总统是美国武装部队的总司令，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。宣战权虽属国会，但在一些情况下总统往往越过国会不宣而战。在战争和紧急情况下，经国会授权，总统还可拥有更大的权力。在立法方面，总统可以否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2／3多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会提出各种咨文，包括国情咨文、预算咨文、经济咨文、特别咨文等，建议他认为必须的立法。这是总统影响立法的一个重要手段。此外，总统还享有委托立法权。据此，总统不仅有权在原有的行政体系内进行某些改组，而且有权设立新机构。在司法方面，总统有权任命联邦最高司法官员。他可提名任命联邦法官，包括最高法院法官在内，但须获得参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦免。

在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官员。他任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认可），接见外国大使及公务人员。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院2／3多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意。所以，总统往往以签定行政协定来代替缔结条约。

（2）虚位元首在内阁制君主国或共和国中，国家元首是虚位元首，从理论上和形式上他们拥有作为国家元首的广泛的权力，如立法权、行政权、司法权、外交权、军事权等，但这些都限于发布、签署等形式上的权力，没有实际的决策权。对一切行政措施不负政治上的责任，只是行使国家元首礼仪上和形式上的权力，国家实权操于内阁之手。如英王和德国总统等，均为虚位元首。比较分析：英、美、法三国元首制度的特色英国是实行君主立宪制的国家。在这样的政权组织形式下，英王被视为整个国家的最高代表。英王的作用：作为国家元首，是国家统一和民族团结的象征；作为英联邦元首，起着维系英国与其他英联邦成员国之间的传统关系；作为非政党人物，不参与政党斗争；能够对首相提出有价值的政策建议；能够为整个民族提供社会行为的典范。

美国：平衡统治和权力分立职权更为集中、反应更为灵敏的权力中心罗斯福新政显示了行政力量干预经济的威力；里根经济政策，使美国经济持续繁荣，说明了总统领导下推行行政政策的有效性。

法国：从理论上说，法国的制度不乏模棱两可之处，因为有两个权力机关是由普选直接授权的：作为国家元首的总统和传统的国民议会。从宪法上看，总统的权力和权威是建立在议会多数派的基础之上的，当议会多数奉总统为自己首领的时候，总统较易行使其权力，而当多数派与总统互为敌手的时候，就会面临比较困难的共治局面。三、西方国家的行政制度（一）西方国家行政制度的基本类型1、内阁制政府制度内阁制政府制度，也称为责任内阁制政府制度或议会内阁制政府制度。它是西方一些国家中由内阁（政府）总揽行政权力并向议会负责的一种政府制度。其起源于英国。其主要特征是：（1）强调议会至上（2）内阁组成独特（3）内阁总揽行政权力（4）政府对议会负责（5）国家元首“虚位”内阁制的形成与发展：近代英国的内阁缘起于诺曼底公爵时期；到18世纪末19世纪初，内阁日益成为一个独立于王权之外、依附于议会下院、主管行政决策的权力实体；19世纪中叶，议会处于至尊的地位，内阁秉承议会意志管理国家，被称为议会的“执行委员会”；进人20世纪后，内阁权力继续扩大，建立了内阁委员会制度。内阁委员会分为临时委员会和常设委员会两种形式：前者负责处理某种特定事务，为时短暂；后者负责经常性的工作，为常设机构。内阁委员会只向内阁负责，不向议会负责，工作保密，并且受内阁集体责任制原则的约束；随着内阁权力的不断扩大，首相的权力也相应扩大；英国内阁制政府制度具有一套较为完备、精致的规范，并在相当程度上促进了资产阶级的国家机器适应和保护社会生产力的发展，为许多欧美国家所仿效或采用。英联邦国家、意大利、奥地利、希腊、日本、以色列、印度、新加坡等都实行内阁制政府制度。构成：英王首相枢密院内阁及其直属机构政府各部背景资料：英国的中央政府制度内阁制利弊分析利：1、立法部门与行政部门的密切合作，使政府能保持正常的运转以及稳定；2、内阁政府控制议会，间接对人民负责，首相可以采取改组内阁的方式处理不称职的内阁成员；3、具有一定的灵活性。在非常时期，人民可以选举临时领袖，领导全国安度难关。也可以使战争时期内阁权力高度集中，议会的权力相对减少，政府和议会的任期自动延长。弊：1、理论上议会控制内阁，实际上内阁控制议会，导致行政权力膨胀；2、由多数派组阁，政府易受政党的操纵；3、政府具有不稳定性。多数为多党联合执政，这样的内阁稳定性不如总统制和一党执政的内阁制政府。内阁制目前是世界上最主要的政治制度。“关于总统制和内阁制的比较，内阁制的前途显然要比较光明。除了拉丁美洲若干国家以外，美国的制度并没有为别国所模仿，似乎将来也不会有人加以模仿。”2、总统制政府制度总统制政府制度是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。这种政府制度由18世纪末的美国所创建，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥、亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦、非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。其主要特征是：（1）总统独立于国会之外（2）总统一人兼任国家元首和政府首脑（3）政府与国会完全分离（4）政府成员与总统是僚属关系（5）政府不对国会负连带责任——总统的办事机构

总统的办事机构是对服务于总统的若干幕僚机构和办事机构的总称，通常指构成所谓“总统府”的各种单位。1939年罗斯福总统根据《改组法》正式建立起总统的办事机构。既充当总统的智囊和幕僚，为总统出谋划策；又代表总统监督和指导各行政部门的工作，是总统权力的延伸。

总统的亲信、专家、顾问和行政人员组成，由总统任命，不经参议院的批准。主要职能：

为总统提供各种信息、提供管理国家的咨询、拟定决策的预选方案；帮助总统检查各部门工作，推行政令；为总统处理来信，接待来访，起草文件和演讲稿；安排总统的工作日程。

构成：

白宫办公厅：它是总统处理日常事务的办公机构，是总统个人的办事班子，也被称为“白宫班子”，是总统办事机构中的中枢和核心单位。其高级官员由总统的竞选班底以及少数的专家和学者担任。白宫办公厅主任丹尼斯.麦克多诺国家安全委员会

根据1947年的《国家安全委员会法》和1949年对该法的修正案而设立。由总统任主席，法定成员有副总统、国务卿和国防部长，法定的情报顾问是中央情报局局长，法定的军事顾问是参谋长联席会议的主席，总统国家安全事务助理负责日常工作。

主要职能：

作为总统的顾问机构，向总统提出关于国家安全的内政、外交和军事的总体政策和建议，因而是美国政府关于外交、国防事务的最高决策机构。中央情报局

它是美国最大的情报机构，接受总统和国家安全事务委员会的领导。主要职能：

除了协调政府各情报系统的情报工作以外，主要是在世界范围内从事搜集情报和进行政治颠覆活动。国务院：

位居联邦政府各部中首席地位，1789年由美国的联邦外交部改组成立，是美国政府主管外交并且兼管部分内政事务的行政部门。

国务院的行政首长是国务卿，是内阁成员中的首席阁员，其地位仅次于副总统，是总统外交事务的总顾问。由总统提名，经参议院同意后任命，对总统负责。

主要职能：主管美国在全世界的大使，主管美国一切涉外官员和事务，协助总统与外国商谈和签订条约与协定，安排总统接见外国使节，为总统的对外事务和对外政策提供咨询和选择方案。前美国国务卿：赖斯美国国务卿：希拉里总统制利弊分析利：分权与制衡，防止权力的专断与滥用弊：1、总统权力过大，缺乏有效措施对总统权力进行监督，任期内即使不称职，只要不犯罪，任何人都无权罢免；2、分权不是万能的，总统利用宪法存在的漏洞反制约国会，是总统权力有不断扩张的趋势；3、国会与政府之间为了相互监督而建立庞大的机构，容易造成人浮于事，产生冲突。总统制与内阁制差异总统制内阁制政治制度和原则分权与制衡中央集权内阁成员与政府首脑的关系下属和长官同僚立法与行政关系分立合二为一任期有固定的任期没有固定的任期政府的人员组成总统、副总统、各部部长、中情局局长议会多数党领袖、资深党员组成的内阁成员政府的机构组成总统办事机构、政府各部、独立机构内阁、中央各部3、半总统制政府制度半总统制政府制度是一种介于总统制政府制度与内阁制政府制度之间、兼有内阁制特点的总统制政府制度。采用这种政府制度的国家主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来，俄罗斯和东欧一些国家也采用这种政府制度。其主要特征是：（1）形式上设有两名行政首脑（总统和总理）（2）政府不对总统负责而对议会负责（3）总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中心背景资料：法国的中央政府制度构成：总统和总统直属机构总理及总理直属机构中央各部法国的中央政府

作为法国的最高行政机关，负责在执行总统的对内和对外政策的前提下，制定向议会提出的法律草案，并根据已经颁布的法律制定具体的政策法令；有权力决定并指导国家的对外政策；掌管行政机构和武装部队；根据宪法规定的条件和程序对议会负责。总统与总理的权力划分：政府首脑是政府总理，尽管总统掌握着国家的最高权力，但权力的行使还主要是通过政府内阁掌握的行政机关。“总理领导政府活动。总理对国家防务负有责任。总理保证法律的执行。”总理由总统任命，并根据总理提名任命部长，组成政府，总统主持部长会议，掌握和行使国家最高行政决策权。总理领导政府，处理日常事务，负责国防，确保法律的执行。总理和政府并无决策权，只是总统的咨询、执行和办事机构。2014年8月27日,在法国巴黎总统官邸爱丽舍宫,法国总统奥朗德(前左)与总理瓦尔斯握手。

法国政府“闪电洗牌”根据总理瓦尔斯的建议,法国总统奥朗德26日任命新一届内阁成员,新内阁由16名部长和17名国务秘书组成。16名部长中,男女部长各占一半。从启动到结束,法国政坛此次“洗牌”仅用了两天时间,被清洗出内阁的高官不足一掌之数。分析人士指出,这次法国政府迅速重组的目的十分明确:维护总统奥朗德和总理瓦尔斯的执政权威性,坚持紧缩性的经济改革方向。

中央政府的运作：内阁会议参加成员：总理作为内阁会议主席，总理、各部部长、部长级代表、国务秘书。职能：执行和实施总统决策的工具。

会议议题：

讨论国内、国际的重大问题；讨论和通过向议会提出的法律草案；批准限制性内阁会议或者部际会议通过的文件；通过高级官员的任命等。会议职责：

一方面向总统提出建议和意见，另一方面去协调政府各部的行动。限制性内阁会议：在总统府举行，由总统主持，相关的部长参加，主要是讨论特定的、技术性强的问题，并且经常为内阁会议准备文件。

部际委员会会议：在总理府举行，由总理或者总理指派的部长主持，相关的部长、国务秘书、高级官员、专家和办公厅主任参加。任务是就一些专门的问题向内阁会议提供文件和资料。4、委员会制政府制度委员会制政府制度也称为合议制政府制度，它是指国家最高行政权不是集中在国家元首或政府首脑一人手中，而是由议会产生的委员会集体行使的一种政府制度。瑞士是实行这种政府制度的最典型的国家。其主要特征是：（1）议会至上（2）委员会成员权力相当（3）合议决策联邦委员会是国家最高行政机构，由７名委员组成，分任７个部的部长，实行集体领导。设主席和副主席，由联邦委员轮任，任期１年，不得连任。2010瑞士联邦委员，多丽丝·洛伊特哈尔德(DorisLeuthard

右二)是2010瑞士联邦总统。

从左至右：迪迪尔·布尔克哈尔德(DidierBurkhalter)，联邦总秘书CorinaCasanova，艾维琳·维德默-施龙普夫(Eveline

Widmer-Schlumpf)，乌里·毛勒(UeliMaurer)，米什琳·卡尔弥-瑞(Micheline

Calmy-Rey)，汉斯-鲁道夫·梅尔茨(HansRudolfMerz)，多丽丝·洛伊特哈尔德(DorisLeuthard2010联邦总统)，莫里茨·洛伊恩贝格(MoritzLeuenberger)。(Keystone/HandoutBundeskanzlei/AlexSpichale)委员会制与总统制的比较同：联邦议会议员不得被选为联邦委员会委员，但委员会制不象总统制那么严格，委员可以列席联邦议会的会议，也可提出议案。异：（1）行政机关即联邦委员会从属于立法机关，不能离开立法机关而独立存在。（2）联邦委员会成员由联邦议会选举产生，委员会必须服从并执行联邦议会通过的法律，不得否决也不得退回议会要求复议。（3）委员可列席联邦议会的会议，报告政务，陈述意见，也可以提出法律草案，但不能与联邦议会平分秋色，委员会主席对议会制定的法律无否决权。（4）联邦委员会实行集体领导，主席任期1年，与其他委员职权平等。委员会制与内阁制的区别（1）联邦委员会不受党派控制，不代表议会任何一院中多数党或数党的利益。选举委员时不标榜任何政治纲领。（2）委员会不能对抗立法机关、无权解散议会；议会也无权通过不信任投票推翻联邦委员会，委员如失去议会的信任，或他们提出的议案被议会修改或否决，他们不必辞职。（3）联邦议会议员、联邦法院法官、其他联邦或州的公职人员，不能被选为联邦委员会委员。委员会制利弊分析利：能有效地防止专政独裁。避免了总统制和内阁制下立法和行政之间复杂的制约关系。行政部门内部实行集体领导，从主席到委员拥有平等的职权，主席任职1年，这在一定程度上使权力不过分集中。弊：由于实行合议制，一旦两院意见分歧，容易出现责任不明确，相互推委，相互牵制，出了问题，责任不明。5、国务院制政府制度中国最高国家行政机关——国务院由全国人民代表大会产生并对其负责、受其监督的政府制度。其主要特征是：（1）国务院从属于全国人民代表大会（2）实行民主集中制基础上的总理负责制总理负责制可概括为“三权一责”(1)全面领导权。总理全面领导国务院工作。副总理、国务委员协助总理工作，并与秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长一起对总理负责，总理代表国务院向全国人大及其常委会负责；(2)最后决定权。国务院工作中的重大问题，经由国务院常务会议或全体会议充分讨论之后，总理具有最后决定的权力。这一权力不受少数服从多数原则的限制；(3)人事提名权。总理有权向全国人大或全国人大常委会提出副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的任免人选；(4)全面负责任。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大常委会提出的议案，任免行政人员，均由总理单独签署。这是总理个人对其权力全面负责任的制度形式。（二）西方国家的中央政府1、中央政府的组成（1）内阁（2）行政机构（3）独立机构（4）政府企业机构（1）内阁内阁的由来内阁的原意为密室，早期是国王与顾问和助手开会的地方。1714年即位的乔治一世出生于德国，不懂英语，对英国的事务也不感兴趣，甚至不出席内阁会议而让大臣们去料理国事。大臣们有事就自己先商定对策，然后再提交国王，内阁制由此得以形成。国王也就逐渐成为“统而不治”的国家元首。内阁承担实际行政职责。1721年，罗伯特沃尔波尔事实上成为英国历史上第一任内阁首相。美国政府的内阁

不是中央政府的一级组织，作为总统的咨询机构而存在，无权作出任何行政命令，内阁会议只是“应卯和汇报”的会议。由总统召集并主持，会议讨论的议题由总统决定，内阁成员可以在会议上发表自己的意见，但是否被采纳完全取决于总统。（2）行政机构（3）独立机构美国政府的独立机构：美国的独立机构是独立于联邦政府的其他部门，直接由总统领导，向总统负责的行政管理机构，由国会通过专门的立法而成立。是政府为了适应管理社会经济事务的需要而逐渐发展起来的，地位低于内阁部。独立机构

独立管制机构（管制性委员会）行政或事务性独立机构美国国家科学基金会人权委员会人事管理局行政服务总局联邦通讯委员会联邦能源管制委员会原子能管制委员会证券与交易委员会（4）政府企业机构田纳西河流域管理局联邦储蓄保险公司铁路客运公司邮政服务局

2、西方国家中央政府的职权（1）执行法律权（2）行政立法权（3）立法参与权（4）行政领导、监督权（5）官员任免权（6）经济社会事务管理权（7）行政司法及司法行政权（8）军队统帅权（9）外交权（10）其他方面的权力（三）西方国家的地方政府1、西方国家地方政府的一般特征：（1）西方各国的地方政府制度有着共同的理论根据（2）西方各国有着共同的分土而治的历史传统“英美以地方自治为主，而以国家行政附之，欧洲大陆主要以国家行政为主，而以地方自治附之”。——吕复（3）西方各国地方政府都具有独立的法人地位2、西方国家地方政府的类型（1）依附型所谓依附型地方政府，是指职权范围较小，主要遵照中央指挥、指令行动并主要向中央政府负责的地方制度形式。

第五共和国创始人戴高乐曾说：“高度中央集权国家长期以来一直是法国统一不可缺少的条件。”第五共和国宪法第七十二条规定：“共和国的领土单位为市镇、省和海外领地”。

（2）自主型自主型的地方政府制度，主要是指实行联邦制的国家中的州和地方政府，它们享有立法、人事、财政、司法、警察等多种不受中央管辖、干涉的权力，主要向选民负责。根据美国宪法，联邦政府享有种种“列举权力”。凡属未赋予联邦政府及未禁止各州行使的权力都属于州和人民。这些权力称为“保留权力”，其范围没有确定，无论在国家或州宪法中都没有完全列举，数目不详，新权力随时出现并付诸实施，州权与联邦权一样，与日俱增，不断扩大。（3）中间型中间型的地方政府制度，是指那些既要向中央负责，又要向选民或议会负责，受到上、下双重制约的政府形式，这主要是指英国和日本的情况。战后《日本国宪法》规定，都道府县和市町村的行政长官都由居民直接选举产生。地方政府有权管理财产、分理事物，有权在法律的范围内制定条例，国会通过的仅属某一地方的法律，需经当地半数以上的居民同意方能实行。日本《地方自治法》规定，地方政府有权处理不属于全国范围的各种地方性事务，具体包括三十二项，主要有征税、年度预算、管理财产、经营农牧渔业，经营电气、煤气、自来水，管理交通、教育、科研，维持地方秩序，兴办社会福利事业等。3、西方国家地方政府的机构设置与职权（1）地方政府层级设置普遍实行两级制或三级制国名层级面积（万平方公里）人口（万人）日本237.7812685菲律宾329.947530土耳其477.956550泰国451.316240比利时33.051021法国355.166040意大利330.135768英国324.415950挪威238.54448丹麦24.31523芬兰233.81518西班牙350.594020（2）地方政府管理幅度具有逐步扩大趋势例如，美国设有51个一级行政区（50个州和1个特区），二级行政区仅县和市就多达22000个，平均每个州政府下辖有440多个县和市。法国本土设有22个大区、96个省和36000多个市镇，其中省是最重要的地方政府，每个省平均下辖有370多个市镇。日本的47个都道府县下辖有3273个市町村，平均管理幅度为69个。俄罗斯的89个联邦主体共设立1834个二级行政区，平均管理幅度为21个。德国16个联邦主体下辖有660个二级行政区，其中管理幅度为40个。

（3）大都市区实行多中心合作的治理体制20世纪70年代以来，发达国家的大都市区迅速发展起来。许多大都市地区并未建立有统一的政府机构，而是存在着多个政治实体，中心城市和郊区市镇在行政上互不依属，都是平等的政治实体，分别独立行使自治权。例如，美国的旧金山大都市区有102个市镇，还有485个特别区。（4）实行以行政分权为核心的主体制度主要是实行地方行政团体的法人制度。地方行政团体组织的地方事务有道路、公共秩序、环境卫生、城乡计划、公用事业和福利服务等。（5）地方政府内部行政权与立法权合一第一种即行政权、立法权集中于议会，英国是议会至上的国家，议会行使行政权具有长久的历史。第二种形式，即立法权和行政权趋集于行政系统。（6）地方政府的职能不断扩大联邦制国家一段时间的集权趋势使中央包袱沉重，效率低下，倾向于将部分中央权限和事务还权于地方政府。单一制国家战后经济的发展也促使中央政府将大部分管理公共事务的职能下放给地方政府，使地方政府成为为社会提供服务和管理的主要机构。4、西方国家中央与地方政府的关系西方国家中央与地方关系，从静态角度看，其国家结构分为单一制和联邦制两种形式。其中央与地方权限划分为集权制和分权制，结合国家结构和中央与地方的权限划分，西方国家中央与地方关系大致有联邦分权模式、单一集权模式、单一分权模式三种形式。（1）联邦分权模式联邦分权模式是一种实行时间最长的、已相当成熟的联邦制的典型模式，以现代的美国、德国为典型。

联邦分权模式的共同特点是：(1)中央(联邦)与地方(州)权力范围划分的法律化。(2)中央与地方的纵向权力结构是一种分权协作型的结构。(3)中央与地方权力运行机制的灵活性。(4)中央和地方关系的调整呈现出一个双重的过程：一方面是联邦政府权力的扩张，另一方面则是州政府和地方政府职能的扩张。（2）单一集权模式法国是一个历史上以中央高度集权为特征的传统单一制国家。其特点在于：（1）中央与地方的权力关系是一种委托－代理关系。（2）中央通过行政监督和司法监督的方式对地方代议机关和地方行政长官实施控制和影响，保证国家的一体化，从而显示出明显的中央集权特征；（3）地方政府的法律地位、行政地位和财政地位呈现出一种不断提高的发展趋势。（3）单一分权模式这种模式以现代英国、战后日本为典型。单一分权制基本政治理念在于地方自治。其中央与地方关系特点是：（1）地方政府职权范围确定的法律化和程序化；（2）政党组织在协调中央与地方关系中发挥越来越重要的作用；（3）中央与地方关系存在一种内在的相互依赖关系，中央政府与地方政府是相互独立、相互依赖、相互需要和相互协商的关系；（4）总体趋势是走向集权。西方国家中央与地方政府关系的特点：（1）集权和分权难以求得比较稳定的平衡，集权和分权的矛盾普遍存在（2）中央集权化和地方分权化始终贯穿于西方国家中央和地方关系的发展过程（3）西方国家协调中央与地方关系的基本手段是法制和财政控制四、中国的行政制度中国历史传统和文化因素对行政制度的影响——中国的封建制度中国历史传统和文化因素对行政制度的影响——法家、儒家、道家法家——秦道家——汉初儒家——汉，此后历代儒家：尊王攘夷——奉天承运——王忠君爱民——安邦治国——官尊卑有序——逆来顺受——民（一）中国的中央政府制度中国的中央政府即国务院，它既是全国人民代表大会的执行机关，也是中国的最高国家行政机关，对全国人民代表大会具有从属的性质。这种从属性主要表现在以下三个方面：第一，国务院由全国人民代表大会组织产生。第二，国务院对全国人民代表大会负责并报告工作。第三，国务院受全国人民代表大会的监督。1、中央政府的机构设置作为国家的最高行政机关，国务院担负着繁重的工作，为此，国务院设置了一套完备的机构，国务院由总理，副总理，国务委员，国务院办公厅，各部、委、行、署，各直属机构和办事机构等组成。（1）国务院组成部门国务院各部、委、行、署是在国务院的统一领导下负责领导和管理某一方面的国家行政事务的机关，是根据国务院领导和管理国家事务的需要而设置的。各部、委、行、署虽然都是国务院管理某些行政工作的部门，但是部、行、署与委员会又有所不同。一般来说，部、行、署所管辖的业务比较单一，只需通过自己的组织系统便可以完成工作；而委员会所管辖的业务则带有综合性、联系面广的特点。改革开放后6次政府机构改革

第一次：1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从5．1万人减为3万人。第二次：1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。第三次：1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。第四次：1998年：不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。第五次：2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。第六次：2008年：国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革和职能转变方案的决定，国务院组成部门减少到25个。（2）国务院直属机构国务院直属机构是在国务院的领导下负责主办各项专门业务的行政机关。根据《国务院组织法》的规定，国务院可以根据工作需要和精简原则设立若干直属机构。国务院所负责的国家行政工作范围很广，其中有一些专门性的工作不便划归各部、委、行、署管理，因此，国务院依法设立了一些直属机构承办这些专门业务。国务院直属特设机构：国务院国有资产监督管理委员会。国务院直属机构：中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家安全生产监督管理总局、国家统计局、国家林业局、国家知识产权局、国家旅游局、国家宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局，国家预防腐败局。（3）国务院办事机构国务院办事机构是协助总理分别掌管国务院某项专门工作的机构。从性质上说，它们属于国务院内部的办公机构。国务院共设置4个办事机构，即国务院侨务办公室、国务院港澳事务办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。根据国务院组织法的规定，不论直属机构或办事机构，每个机构都可设2～5名负责人，但它们不属于国务院的组成成员；另一方面，不论直属机构或办事机构，它们都是国务院的一部分，但它们的地位比部、委、行、署要低。（4）部委管理的国家局国务院根据需要设立由部委代为管理的国家局。国务院现有此类机构18个，即国家信访局（由国务院办公厅管理）、国家粮食局（由国家发展和改革委员会管理）、国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）、国家国防科技工业局（由工业和信息化部管理）、国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理）、国家外国专家局（由人事部管理）、国家公务员局（由人力资源和社会保障部管理）、国家海洋局（由国土资源部管理）、中国民用航空局（由交通运输部管理）、国家测绘局（由国土资源部管理）、国家邮政局（由交通运输部管理）、国家文物局（由文化部管理）、国家食品药品监督管理局（由卫生部管理）、国家中医药管理局（由卫生部管理）、国家外汇管理局（由中国人民银行管理）、国家煤矿安全监察局（由国家安全生产监督管理总局管理）、国家档案局、国家保密局、密码局。国家档案局与中央档案馆、国家保密局与中央保密委员会办公室、国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。工业和信息化部对外保留国家航天局、国家原子能机构牌子。教育部对外保留国家语言文字工作委员会牌子。环境保护部对外保留国家核安全局牌子。（5）议事协调和临时机构国务院根据需要还可以设置一些议事协调机构和临时机构。其中多是跨部门或跨地区的具有综合、协调性质的机构，也有些是为弥补常规机构的不足而设立的。（6）国务院直属事业单位新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会、国家自然科学基金委员会、国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室、国家档案局。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室、国务院新闻办公室与中共中央对外宣传办公室，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。国家档案局与中央档案馆，一个机构两块牌子，列入中共中央直属机关的下属机构。2、中国中央政府的职权（1）行政领导权（2）行政立法权（3）行政提案权（4）行政监督权（5）人事行政权（6）建制权（7）戒严权（8）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他管理权限。（二）中国的地方政府1、地方政府的性质和组成中国是单一制的国家，中国的地方政府是指国务院以下的、设置于地方各级行政区域内的地方各级行政机关，分为四级设置，即：省政府、市政府、县政府、乡镇政府。从性质上来看，中国的地方各级人民政府是地方的国家行政机关，它们主要负责组织和管理本地区的行政事务。同时，地方各级人民政府也是地方各级国家权力机关的执行机关，地方国家权力机关所通过的决议，人民政府必须贯彻执行。从汉到元明清地方政治制度演变两汉：汉承秦制，实行“中外朝制”，地方实行郡国并行制，东汉末，地方转变成为州、郡、县三级。魏晋南北朝：这一时期基本上承袭了汉朝的州—郡—县三级的地方政府层级制度。从秦汉到魏晋南北朝时期我国地方政府制度经历了由郡—县二级制到州—郡—县三级制的转变。隋唐时期：公元607年，隋炀帝大举并省、州、县，又恢复到了郡—县二级制。唐朝建立后，到贞观十三年有358州，县则有1551个。北宋：地方分州县两级，后又将“道”改为“路”在州县之上。元朝：设中书省、枢密院和宣政院。地方实行行省制。省下有路、府、州、县。此外，还有以路辖州、以路辖州再辖县、以路辖县、以府辖县等等形式，成为中国历史上独一无二的典型。明朝：在中央之下设置布政使司为最高地方政府层级，取消五级制，改路为府，把州分成直隶州与府州两种，形成了布政使司—府—州—县、布政使司—府—县和布政使司—直隶州—县三种构成方式。清：将总督、巡抚变为固定官职，将巡抚调整到与省的范围相一致，康熙皇帝又将明朝的15个省分拆为18省，雍正期间则进一步将明朝复式的三级、四级政区层次完全简化为单式的省—府—县三级制。民国时期：省、市、县、乡省政府委员会、参议会、高等法院。从特点上来看，中国地方政府具有如下特点：第一，层次复杂、繁多第二，组织结构相似。第三，一身二任的功能，也可称为“双重隶属性和双重执行性”。2、地方各级政府的机构设置与职权（1）省政府的机构设置与职权省政府机构设置的多少，应根据需要而定。略去各省区的差异不计，原则上应设置如下机构：社会政治方面，应设置民政厅、公安厅、安全厅、司法厅等。在民族事务较多的省区，设民族事务委员会。处理侨务方面的工作，则设侨务机构为政府办事机构。财政经济方面，应设财政、工业、商业、交通、农林、劳动等厅、局、室。内部监督方面，设行政监察机关和审计机关。日常事务方面设办公厅。省政府一般设置机构45个左右。

（2）市政府的机构设置与职权中国的市政府，有的是副省级(15)(如一般省政府所在地的市，其政府机构略简于直辖市政府)，有的是地级市(282)，有的是县级市(374)(其政府机构设置类同于县政府)。这里讲的市政府是作为中国四个基本层级地方政府中的地级市政府。地级市一般管辖若干个区或县，其政府通常设立民政、公安、司法、检察、计划、财政、粮食、工业、商业、劳动、文化、教育、卫生、体育运动、各项市政建设和公用事业等局或委员会，还可以设立办公室。民族事务和华侨事务较多的市也可设立民族事务委员会和管理华侨事务的机构。副省级市目前有十五个，包括10个省会城市所在市和5个计划单列市，分别是：哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都、西安、大连、青岛、宁波、厦门、深