第三章我国城市土地制度

第3章

我国城市土地制度3.1土地度制所包含的内容

所有制：一定社会制度下拥有土地的经济形式，是土地关系的基础——土地归属。占有权-----实际支配和控制使用权-----可分离收益权----标志处分权-----核心3.1土地度制所包含的内容

使用制：一定所有制下使用土地所形成的经济关系，对土地使用程序、条件和形式的界定两权合一/两权分离有偿使用制/无偿使用制3.1土地度制所包含的内容

管理制度目的-——社会性保护土地所有权和使用权调整土地关系土地所有权和使用权必要限制合理分配与利用土地资源保证国家土地收益机构设置：分级分类——垂直统一管理中国城市土地所有制中国城市土地使用制中国城市土地管理体制社会主义土地公有制形式全民所有制劳动群众集体所有制具体形式国家所有制农民集体所有制所有权主体及代表全民-国家-国务院-地方政府一定范围的农民集体（三种）所有权客体及范围国有土地（城市市区土地，农村及城市郊区的一部分土地p53）集体土地（农村和城市郊区的一部分土地）农民集体的类型及代表村农民集体

（行政村，村集体经济组织或者村民委员会）村内农民集体（村内各该集体经济组织或者村民小组）乡（镇）农民集体（乡（镇）农村集体经济组织）三个层次地位平等、相互独立，无隶属关系，是单独享受权利承担义务的民事主体。城市：市建制的城市，不包括县城、建制镇。市区：不包括城市郊区。我国土地管理部门和学术界人士普遍赞成以“城市的建成区”界定城市市区的范围。城市土地一般应理解为进行城市配套建设、具备城市功能、基本连片的区域。旧中国的城市土地所有权形式复杂多样，有帝国主义国家的资本家、大房地产业主所有的土地，有以蒋宋孔陈四大家族为首的官僚资本家所有的土地，有资本主义商业、银行业等民族资本家所有的土地，有国民党政府机关及其各部门所有的土地，等等。中华人民共和国成立后，针对不同性质的所有权形式，分阶段，分别采取接管、没收、赎买、征收和法律宣布等方式，逐步实现了社会主义国家所有制。中国城市土地所有制（一）接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命分子等占有的城市土地，无偿把它们变为国有土地。毛泽东七届二次全体会议上指出：“必须接管帝国主义在华的资产，没收官僚资本归无产阶级领导的人民共和国所有，使人民共和国掌握国家的经济命脉，使国营经济成为整个国民经济的领导成分。”各政府根据相关规定，接管了一批国民党政府、帝国主义、官僚资本家以及战犯、汉奸、反革命分子在城市中的土地。中央人民政府政务院先后发布了《关于没收战犯、汉奸、官僚资本家与反革命分子的财产的指示》与《关于没收反革命罪犯财产的规定》。各城市对官僚资本家以及战犯、汉奸、反革命分子在城市中的土地做了进一步的清理和没收。1949年3月1949年3月-1951年1月1951年1-6月（二）改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产，用赎买的办法把它们转变成国有财产。这类资本主义性质的地产，是通过社会主义改造，用赎买的办法转变为国有的。在具体做法与时期上有所差异。城市资本主义工商业的地产，是从1950年开始，在加工订货、经销代销到公私合营的改造资本主义工商业的过程中，随同工商业资本家的其他财产一起收归国有的。城市私营房地产公司和私有房地产业主的地产，是在国家对私有出租房屋进行社会主义改造中（国家经租），随同房屋一起收归国有的。（三）以城市建设征收土地的方式，把城乡非国有土地转变为城市国有土地。新中国成立后，城市建设所需要的土地除少量是靠原国有土地解决的外，大量是靠征收城乡非国有土地来解决的。被征收后的土地，所有权属于国家，用地单位和个人只有使用权。国家在城市中通过征收变为国有的土地，1982年以前是城市私人和集体所有的土地。1982年以后，国家通过征收变为国有的土地仅限于农村集体所有的土地了。中共中央1956年有个原则指示，即“一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法，一律收归国有”。（四）通过法律程序把城市其余尚未国有化的土地变为国家所有。1967年10月31日，国家房管局、财政部税务总局在答复《关于城镇土地国有化请示提纲》时，明确主张全部城镇土地收归国有。

到1982年，城市绝大多数已为国家所有了，但还有少量土地仍然属于集体和个人所有。1982年经第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。”至此，除台湾、香港、澳门外，全国范围内已实现了土地的国有化。中国城市土地所有制中国城市土地使用制中国城市土地管理体制城市土地无偿使用时期（1949-1978年）城市土地有偿使用时期（1979-至今）城市土地流转制度的建立（1988-2000年）城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-）城市土地有偿使用制度的建立（1979-1988年）土地使用权有偿出让和转让土地收购一储备一开发一出让机制的初步形成征收土地使用费征收土地使用税以1978年改革开放为分界点，我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。中国城市土地使用制

传统城市土地使用：行政划拨；无偿无限期使用；禁止土地使用权转让。行政划拨无偿无限期使用禁止土地使用权转让所谓行政划拨，是指土地由国家行政管理机关调拨分配使用。所谓无偿无限期使用，是指国家机关、部队、学校、国有企业等从国家得到用地时不支付地价，在使用中也不缴纳地租或土地使用费，也没有规定明确的土地使用期限。所谓禁止土地使用权转让，是指禁止土地使用者以买卖、出租、赠与、交换等方式将土地使用权直接转给其他单位或个人。传统的城市土地使用制此外，由于国有土地使用权无偿划拨，需要政府相关部门层层审批，这不仅降低了政府管理效率，而且在缺乏严格监督机制的条件下，也极易滋生腐败，造成国有土地资产的大量流失。传统城市土地使用制的弊端：不利于城市的建设与发展。不利于企业转换经营机制与公平的市场竞争环境的建立。不利于土地的集约利用与合理配置。城市土地无偿使用时期（1949-1978年）城市土地有偿使用时期（1979-至今）城市土地流转制度的建立（1988-2000年）城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-）城市土地有偿使用制度的建立（1979-1988年）土地使用权有偿出让和转让土地收购一储备一开发一出让机制的初步形成征收土地使用费征收土地使用税以1978年改革开放为分界点，我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。中国城市土地使用制我国自20世纪80年代初开始了城市土地使用制的改革。改革的基本目标是：城市土地使用制改革的目标与进程实行城市国有土地的有偿使用制度。把城市国有土地使用权从所有权中分离出来。推向市场进行流转即全面开放城市国有土地使用权市场。近20年来所采取的措施征收土地使用费（税）。开展土地使用权有偿出让和转让试点工作。制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规。修改《宪法》和《土地管理法》。制定全国性土地使用权出让和转让法规，全面开放城市国有土地使用权市场。国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让可以采取协议、招标、拍卖三种方式。土地使用者将土地使用权在转移的行为。其方式包括出售、交换与赠与。将土地使用权抵押。土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物随之抵押。地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围内的土地使用权随之抵押。土地使用者作为出租人，将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。土地使用权可因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回、不履行土地使用权出让合同及土地灭失等原因而终止。土地使用权终止土地使用权抵押土地使用权出租土地使用权转让土地使用权出让现行城市土地使用制的基本内容中国城市土地所有制中国城市土地使用制中国城市土地管理体制中国土地管理以城乡分割、部门分管的多头分散管理体制为主。中共中央、国务院发布《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，成立国家土地管理局，确立全国城乡土地统一管理体制。国务院进行机构改革时，成立了国土资源部，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源实施集中统一管理，建立起现行的土地管理体制。新中国成立至1986年以前1986年1998年中国土地管理体制自新中国成立后至今，国家土地管理机构的设置大体经过统一、分散、再统一三个不同阶段。其间，持续时间长、占主导地位的是多头分散的土地管理机构设置。土地管理机构设置的演变1956年将土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国所有荒地的开发和国营农场建设工作。城市房地产管理工作移交给新成立的城市服务部；内务部负责土地遗留问题处理和部分征地划拨工作。1954年，国家撤销地政局，在农业部下设土地利用总局。1952年，城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部。以后，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作逐步向各部门分散。1949年7月制定的《中央人民政府组织法》规定，政务院内务部下设地政局，作为全国土地管理机构。至此，相对独立、专门从事土地管理工作的国家职能部门被取消，短短几年的土地统一管理体制宣告结束，随后开始了长达近30年的土地多头分散管理体制，以土地利用为主的土地管理工作由各有关业务部门分散进行。多头分散管理阶段无偿无限期土地使用制度导致不珍惜土地的行为发生，而各自为政、政出多门的分散管理体制，更加剧了这种局面。1966年至1976年的“十年动乱”期间，土地失管失控的情况更为严重，分散在各部门的土地管理工作同其他工作一样，基本陷于停顿状态。1982年，国务院进行机构改革，确定在农牧渔业部下设土地管理局，行使国务院授权归口管理全国土地的职能。归口管理全国土地的体制，对乱占滥用土地的现象起到了明显的抑制作用，土地管理的形势开始好转。中国土地管理以城乡分割、部门分管的多头分散管理体制为主。中共中央、国务院发布《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，成立国家土地管理局，确立全国城乡土地统一管理体制。国务院进行机构改革时，成立了国土资源部，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源实施集中统一管理，建立起现行的土地管理体制。新中国成立至1986年以前1986年1998年中国土地管理体制城乡土地统一管理阶段

1986年国务院第100次常务会议对于如何加强土地管理工作进行了专门研究。决定：确定全国土地资源统一管理体制，成立直属国务院的土地管理机构——国家土地管理局。从此，中国土地开始由多头分散管理转变为集中统一管理。到1998年，全国已形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系。中国土地管理以城乡分割、部门分管的多头分散管理体制为主。中共中央、国务院发布《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》，成立国家土地管理局，确立全国城乡土地统一管理体制。国务院进行机构改革时，成立了国土资源部，对土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源实施集中统一管理，建立起现行的土地管理体制。新中国成立至1986年以前1986年1998年中国土地管理体制1998年国务院进行机构改革，组建了中华人民共和国国土资源部。国土资源相对集中统一管理阶段至此，我国实行了集中统一的管理，建立起现行的土地管理体制。现行土地管理体制的建立

1998年国务院组建国土资源部，对国土资源的管理体制进行了重大改革。从机构设置上实现了国土资源由多部门分别管理向集中统一管理的体制转变。明确了与市场经济相适应的国土资源行政管理职能，实行政企分开、政事分开，使国土资源部的行政职能，主要集中到依法行政上来。进一步加强了执法监察。赋予了明确的国土资源规划的责权。将土地问题作为国土资源依法行政管理的重点。在事权和职能划分上，确立了国土资源管理双重领导体制。加强了土地管理，提高了土地利用效率，基本实现了土地总量的动态