第4章 行政领导体制

第四章行政领导体制

一、行政领导体制概述二、行政领导体制类型三、我国行政领导体制改革

四、行政领导集体五、案例讨论一、行政领导体制概述1、行政领导体制的含义2、行政领导体制的内容3、行政领导体制的作用

1、行政领导体制的含义体制是国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的具体体系和组织制度的总称

领导体制指政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限划分为基础所设置的机构和各种领导制度的体系

行政领导体制是行政组织内部以领导权限划分为基础所设置的机构及其相互关系的制度和规范。领导体制是领导关系的制度化、体系化

行政领导体制包含四层含义是领导系统内部的一种权限划分关系这种划分关系表现为纵向和横向两个方面在权限划分基础上设置机构是一种组织制度通过组织制度把权限划分关系规范化、合法化，成为一种有组织权威的约束力，保障特定的权限划分关系不受破坏主要存在于正式组织中非正式组织的领导关系，是依靠领导者的个人魅力建立的，无需通过领导体制加以规定行政领导体制的核心和实质是权限划分关系相应的组织形式是外在表现形式相应的组织制度是权限划分关系的保障

2、行政领导体制的内容

有四个方面：行政领导组织结构领导的层次与跨度行政领导权限和责任划分行政领导管理制度行政领导组织结构是指行政领导组织内部上下左右之间的相互关系和联系方式。包括纵向关系。即上下领导层之间的隶属关系；横向关系，即平行的各部门之间的协作关系。它一般包括直线式、职能式、混合式、矩阵式组织结构四种。但是不管行政领导组织结构怎样，一般都由以下五个系统构成

决策中心是行政领导机关的灵魂，包括党委会、行政领导办公会等信息机构是决策中心向外了解的桥梁，情报、资料、统计、信访等部门都是行政领导机关中的信息机构。咨询参谋机构是为决策服务的，是决策中心的参谋部。我国设立的顾问机构、政策研究机构、研究中心等都属于这一类执行系统执行决策中心的各项决定。一个系统内，可以按业务需要分成若干部门，组成执行系统。监督系统根据决策对执行系统实行监督，以保证决策指令执行准确无误。各级纪律检查委员会、司法机构、审计部门等都属于监督机构

领导的层次与跨度领导层次与跨度问题产生于领导者的委托。领导者受时间和精力的限制，往往需要委托一定数量的下属为其分担管理工作。委托的结果是领导者减少了必须直接处理的业务工作量，但同时又产生了领导的纵向层次与横向幅度的问题

领导层次，是领导组织结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少领导层次。领导跨度，又称为领导幅度，它是指一个领导者直接有效地指挥下级的范围和幅度。对于一个规模固定的领导机构来说，领导的幅度和层级是成反比例的关系。反比关系决定了两种基本的领导组织机构形态，即扁平型领导机构形态和锥形领导结构形态。有学者根据统计分祈，提出行政机制的“二八律”，其基本要点是：在一般领导机构中，担任正职的领导者宜有两位副手和八位下属，担任副职的领导者则应当有两位助手和八位下属。行政领导权限和责任的划分中心内容是建立严格的从上而下的领导行政法规和岗位责任制，对不同领导机构、部门之间以及领导者之间的职责权限作出明确的规定。职责划分必须明确、完整，那种职责不清、责任不明的现象是领导体制缺乏科学性的典型特征阅读：解剖市长的权力行政领导管理制度行政领导管理制度即狭义的人事制度，包括选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换、回避、退休制度等。它是国家行政制度的组成部分，既属于用人范畴．也属于领导体制范畴。我国行政领导受国家公务员法的约束

3、行政领导体制的作用

邓小平同志认为，“领导制度、组织制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样的伟大人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”可见，一个好的行政领导体制的重要性。一般来说，有四方面作用：1、领导体制是领导制度贯彻和执行的客观机制领导制度决定组织的性质，与国体相联系。领导体制是领导活动的具体制度和体系，是领导制度的具体体现，与政体相联系。领导制度相对稳定，领导体制的形式多样，需要不断变革。2、领导体制是领导者与被领导者之间建立关系、发生作用的依据（个人认为不是桥梁与纽带）领导者与被领导者之间的互动关系是依据领导体制来进行的。依照领导体制的设计，才能将每个成员组合编织到一起，形成层次分明、行动统一、目标明确的有机整体。健全的领导体制使领导者的意图、指令、任务和规划层层下达，并将执行情况通过体制规定的渠道上报，形成紧密相连、反馈及时的传递系统3、为领导活动提供组织保证领导是一个复杂的社会活动过程，光靠领导个人和领导班子难以达到好的效果，只有建立一定领导体制，把各级各类领导机关组织起来，形成一个有机的领导工作体系，才能保证领导活动的正常进行。健全的领导体制，可以充分发挥领导者个体和群体的主观能动作用4、科学的领导体制是实现行政管理法制化和民主化的前提和保征领导体制具有制度刚性。能够使领导活动或领导者的行为受到制约、引导和规范，是制约、监督领导活动的组织条件，它使领导活动减少了神秘色彩，增加了可操作性。依法建立并健全用人制度、激励制度、绩效制度、考核制度和竞争制度是行政领导体制的重要内容，它可以促进行政管理法制化，进而为行政管理民主化提供前提二、行政领导体制类型依据权限划分关系看，现代领导体制中权力关系有以下四种基本类型：集权制与分权制完整制与分离制首长制与合议制层级制与职能制集权制与分权制根据领导系统中纵向权力配置的集中与分散程度划分是指一切重大问题的决定依赖于上级领导机关，下级必须依据上级的决定和指示办事的体制集权制的优点集权制的缺点

分权制是指下级机关在自己的管辖范围内，有权独立自主地决定问题，上层对下层有权决定和处理的事情不得干涉。分权制的优点分权制的缺点集权与分权是一对矛盾，既对立又统一如何处理集权与分权的关系呢？

有学者认为，要坚持以下六个原则：第一，可能损失原则如果下级制定某项决策容易失误，决策实施后可能产生严重损失或不良后果时，这种决策一般应由上级来制定。第二，责任范围原则如果一项重大决策必须由上级承担法律责任，就由上级来决定。第三，决策范围原则凡是需要作出一致规定的行为，应由上级来决定。第四，监督考核原则凡属于考核内容的工作，如监督考核某一层次领导工作，应当由上级来决定。第五，业务性原则各地、各部门业务性质相同的工作，一般由上级来决定。第六，地域规模原则凡是大规模的发展计划和战略规划工作，应由上级来决定。与上述情况相反的，由下级决定。就实际情况来看，中国共产党的组织原则是民主集中制，我们讲的集权制是与分权制相结合的集权制，它应促使中央和地方、上级和下级两个方面的积极性都充分发挥，并使之有机地结合起来完整制与分离制按照上级对下级的指挥控制方式和程度划分凡是同一个领导层次的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，所接受的上级指挥、控制和监督，完全集中于一位上级领导者，或者一个上级机关者，称之为完整制，或一体制、集约制，俗称一元化领导。反之，如果上级的指挥、控制和监督不集中于一位上级领导者，或者一个上级机关者，即称分离制，或独立制，又称谓多元化领导

完整制的优点容易协调各方面的矛盾和利益，且能防止政出多门、各自为政完整制的缺点分离制的优点权力在高层分散存在，便于相互牵制，有利于防止独断专行和该系统滥用职权有利于发挥下级机关的积极性和创造性各单位分立，便于彼此之间展开竞争，有利于真正的领导人才产生实际中的领导体制是一体制与分离制的融合，在不同单位不同机构因为不同任务需要谨慎灵活的运用。

首长制与合议制把法定的决策权集中于最高领导者一人手中的领导体制。行政部门一般采取首长负责制的领导方式。合议制，又称为委员会制。就是法定的最高决策权交给两位以上的行政首长组成的委员会的领导体制。层级制与职能制层级制又称为层次制职能制又称为分职制、机能制、功能制。主要是指一个系统或单位在横向上按照业务性质的不同，平行地设置若干职能部门，作为首脑机关的顾问、参谋，辅佐最高领导者实施领导的领导体制。三、我国行政领导体制改革我国行政领导体制的历史沿革我国行政领导体制的特点

我国行政领导体制存在的弊端我国行政领导体制的改革我国行政领导体制的历史沿革新中国建立以来，我国行政领导体制的发展大致经历了三个阶段(一)创建阶段（1949—1966)这一时期的特点是：确立中国共产党的领导地位；党和政府以及群众团体的领导机关都实行委员会制，在各自的系统进行统一领导；中央与地方的关系实行中央集权制，称作中央集中统一领导下的分散或分级管理。(二)动乱阶段(1966—1978)在十年动乱期间，新中国已建立的领导体制被彻底打乱。动乱后期，在一元化领导的口号下，把一切权力都集中到各级党委，形成严重的党委包揽一切的现象。这一时期的领导体制继续向集权方面发展，使集权的弊端更为严重。(三)调整、改革阶段(1978年后)这些改革措施包括：坚持和改善党的领导；加强各级人民代表大会的权威；实行首长负责制，建立统一、高效和强有力的行政领导；在中央统一领导下扩大地方自主权：实行政企分开，扩大企业自主权等等

我国行政领导体制的特点

(一)人民群众参与国家领导与管理人民群众当家作主，是我国领导体制的基础。一方面，我国各级领导者的权力都是人民赋予的。领导工作的实质在于为人民服务，他们虽然处于领导岗位，但其本质是人民的公仆。另一方面，人民群众的主人翁地位，更重要地表现在参与国家领导和管理上。我国行政领导的重要产生方式是选任制（二)以中国共产党为领导核心的领导体制我们的国家是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，共产党是领导社会主义事业的核心力量。在我国的领导体制中，中国共产党的领导起着核心作用，这是由我国的国体决定的。党的领导，是指要坚持党的政治路线、思想路线和组织路线，而不是党包办一切代替一切，不是政府领导都由共产党员担任(三)是一种集权制为主的领导体制之所以形成这种领导体制，一方面有着长久的历史原因，加强中央集权，是中国自古以来能够抵御外来侵略，完成统一中国这样一个多民族国家大业的重要因素。长期的封建自然经济、建国初期向苏联模式学习，对我国中央集权式的领导体制的形成也有一定的影响。

(四)“议行合一”的领导体制在政治上、思想上和组织上，一切工作部门都要服从共产党的统一领导。在人民群众当家作主行使权力的基础上，从中央到地方各级人民代表大会构成了一整套立法领导体系。这种立法体系是其他一切国家机关的基础。党是领导核心，立法、行政、司法相统一，这种国家领导体制，同资产阶级国家所实行的“三权分立”的领导体制有着本质的区别。我国行政领导体制存在的弊端1．领导职能相互混淆在我国领导体制中，领导职能划分不清是一个突出问题。党委、人大、政府这三个机构职能长期以来没有一个科学严格的界限；党政不分、政企不分的问题一直干扰着我国政治经济改革和发展

2．领导权力过于集中即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。权力下放不足和过于集中，势必使基层单位缺乏工作上的主动性和创造力。3．领导机构高度膨胀我国领导机构尽管历经多次精简，但始终没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪固。机构臃肿是我们当今的领导体制中一个比较突出的顽症

4．领导管理严重滞后我国领导体制中一直缺乏对领导机关尤其是领导者有效的权力约束机制。领导责任追究机制不够健全，领导管理制度严重滞后导致以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生，涉及领导者的各类案件无论在职务级别上、案件数量上还是在案件影响上，这几年都呈上升的趋势

视频：大款镇长5．用人制度缺乏活力我国的干部选拔任用制度改革还远远落后于社会