生态制度建设

中共甘肃省委党校吴晓军加快建立系统完整的报告提要一、生态文明建设要靠制度来保证二、生态文明制度体系三、我国生态文明制度建设中存在的问题四、生态文明制度建设的基本对策

1/31/2023建设中国特色社会主义生态文明3名词：生态文明人类在改造自然以造福自身的过程中，为实现人与自然和谐相处所付出的努力及其获得的全部成果的总和。人类社会继原始文明、农业文明、工业文明后的新型文明形态。名词：生态文明制度：指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性、约束性的规定和准则的总和，其表现形式有正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。1/31/20235一、生态文明建设要靠制度来保证（一）生态文明制度建设的目的生态文明建设的目的是处理好人与自然的关系，根本问题则是人与人、个体与社会之间的关系。调解人与人、人与社会的关系根本要靠制度。十八大报告中指出的：“保护生态环境必须依靠制度。”1/31/20236（二）生态文明制度建设的作用1.通过制度建设才能把生态文明的理念转化为实践2.通过制度建设才能处理好生态文明建设中的各种复杂关系3.通过制度建设才能对个体的行为形成约束1/31/20237（三）生态文明制度建设的原由生态文明制度建设是由当代社会发展的特征决定的特征之一是高度社会化。特征之二是高度市场化。必须要有统一的规范和标准才能使各个方而具有共识，并把这种共识变成具有约束力的制度。1/31/2023（四）中国的生态制度建设的迫切性好的制度可以使坏事变好事，不好的制度可以使好事变坏事。制度建设代表生态文明的“软实力”。建设生态文明具有很大的“制度红利”。建设生态文明需要长期稳定的制度保障。我国生产1美元国内生产总值的单位能源消耗是日本的11.5倍、法国和德国的7.7倍、英国的5.3倍、美国的4倍以上。二、生态文明制度体系1.决策制度

2.评价制度3.管理制度4.考核、救济、赔偿制度5.道德和自律制度顶层设计整体部署空间规划目标体系（资源消耗、环境损害、生态效益）绿色低碳循环发展的核算体系统计制度自然资源负债表综合评价资源用途管制制度资源监管制度排放标准和环境质量标准有偿使用机制生态保护机制市场交易执法监管考核办法奖惩机制离任审计制度责任追究宣传教育生态意识合理消费良好风气正式制度非正式制度调解人与自然的关系，实现人与自然的和谐发展：保护资源、保护环境、保护生态多样性1/31/202310这类制度是通过政府主导进行监管来达到保护自然和生态的目标，又称为强制性制度或政府监管性制度。

（一）强制性制度建设国土空间开发保护制度耕地保护制度总量控制制度水资源管理制度环境保护制度产业准入制度……

生态文明管理制度解决整个社会宏观领域的问题。保护自然和生态环境是一个社会问题，解决社会问题必须在全社会有统一的规范，需要从全社会的视角对于涉及宏观领域的资源、环境、生态等问题，以立法和建立规章制度的形式，通过带有强制性的法律法规和规章制度来规范整个社会的行为。这类制度又被冠以“别无选择的强制性制度”。“别无选择”，体现的是因为管理者通过法律或行政手段对不同经济主体进行“命令——控制”式的刚性约束，从而实现生态文明建设目的的制度与政策。强制性制度运用的前提是：必须有相关的可执行的法律、法规和标准。在管制的要求下，有关主体遵守这些法律、法规和标准是强制性的，如果出现违章行为，管制主体将会对其进行法律或者经济制裁。

别无选择的强制性制度在发达国家得到广泛的运用挪威规定软饮料进入市场必须要用可重复使用的包装。日本政府强制推行了诸多有效的节能管理制度，如“领跑者制度”意大利采取了“白色证书”制度。美国政府出台了一系列法律法规对相关产品的设计、生产、销售和回收订立强制标准。最低能效标准设置了市场准入限制等。欧盟各国严格执行一系列能效标识方案及最低能效标准，只允许生产和销售符合最低能效标准的产品。1/31/20231/31/202313我国建设强制性制度特别要致力于以下几个方面第一，实施最严格的耕地保护制度。必须严守18亿亩的耕地红线。第二，实施最严格的水资源管理制度。严格实施取水总量控制制度。第三，实施严格的能源管理制度。设定煤炭开采的“天花板”和能效标准。第四，实施严格的环境保护制度。必须严格控制废弃物排放的总量，并且要实施逐年递减的总量控制制度。第五，实施严格的温室气体控制制度。第六，实施严格的产业准入制度。（二）选择性制度建设这类制度是以市场主体交易的形式来实施的制度。环境税费制度生态补偿制度碳排放权制度排污权交易制度水权交易制度……主要是通过鼓励市场主体通过交易活动来达到保护自然和生态的目标。保护生态环境不仅要依靠政府的监管，同时也要通过各主体之间的利益关系，鼓励市场主体积极参与环境保护。在经济社会发展过程中，企业对资源的占用和污染的排放是不可避免的，如果绝对禁止资源的占用和污染的排放，实际上也就损害了企业生产发展的权益，由此造成的对经济社会发展的影响，本身也并不符合生态文明建设要达到的促进经济社会发展和保护生态环境相统一的目标。

当生产发展与保护生态环境之间发生矛盾的时候，运用产权理论，通过建立一定的资源占用权、污染排放权的交易制度，使企业与企业之间能够进行资源占用和污染排放权的交易。这实际上是允许企业购买一定的资源占用权和污染排放权，使整个社会的资源占用和污染排放总量不变的条件下更好地实现经济社会的发展。从企业的角度看，购买污染权付出的代价就构成其生产成本，从理论上说，只要这种成本低于它进行生产所取得的收益，它就愿意进行这种交易。从社会的角度看，只要集中治理污染的成本低于企业分散治理的成本，或者企业进行生产所能够得到的收益大于集中治理污染的成本，那么，这种交易制度就能够实现社会成本最小化、社会收益最大化的目标。1/31/202317权衡利弊的选择性制度是以“成本——收益”比较为基础的经济激励手段

主要包括两个方面：一是基于著名福利经济学家庇古提出的“庇古税”理论实施有效的生态环境财税制度，包括生态环境税收制度、生态环境补偿制度等；二是基于著名新制度经济学家科斯提出的“科斯定理”，实施有效的环境产权交易制度，包括水权交易、环境权交易（排污权交易）、碳权交易等。管理者向各类经济主体提供一套经济政策，使之通过趋利避害和优化选择实现生态文明建设目标的政策手段。

庇古税在发展福利经济理论时，庇古于1920年，对私人厂商生产所造成的环境破坏使社会福利受到损失（即经济的外部影）进行了研究，提出了一个生态环境经济的重要命题：“人类合理的生产活动意外地对环境引起了与市场没有直接联系又与各个被影响的方面没有直接财务关系的经济作用。”如何解决问题，经济学家按“外部因素内部化”的经济分析原理，强调运用税收、信贷、罚款、赔偿等经济杠杆，将社会损失列入私人厂商的生产成本，把外在因素变为内在，使环境资深得以保护并达到合理分配，以维护生态平衡的目的。这样就出现了根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。因为其由英国经济学家庇古最先提出，这种税被称为“庇古税”。由庇古税的原理，让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，必须坚持消费资源付费；污染环境、破坏生态付费。现在理性的作法是绿色税制改革。欧洲一些国家为促进经济的低碳化，普遍实施了绿色税制改革，开征有利于控制碳排放量、保护环境的新税种，调整原有税制中不利于环境保护的相关条目，对节能环保实行多种形式的税收优惠。税收改革首先是取消对环境有不利影响的经济补贴。改变扭曲的税收措施。如煤炭是污染最严重的燃料，但是一些国家对相当于一桶石油的煤炭的平均税额是0.3美元，而一桶石油的税额却是22美元。绿色税制改革就是：提高对污染最严重的产品和活动征税，调整相对价格。欧洲一些国家将含铅汽油与无铅汽油区别对待的差别税，导致市场上的含铅汽油大幅度下降（德国、荷兰低于25%），甚至从市场上消失（奥地利、芬兰、挪威、瑞典）。荷兰对家庭废弃物收费，家庭垃圾减少10－20%。环境税一般都是在某种特定的基础上，为解决特别环境问题而开征。如法国1985年开征硫税，1990年开征工业排放的一氧化氮。环境税的开征，可以对排放进行征税（如大气污染和水污染），也可以对产品进行征税。现在主要是后者。1990年代以来欧洲许多国家设立了许多以产品为税基的环境税，这些产品包括包装材料、化肥农药、电池、化学物质（溶剂）、润滑油、轮胎、一次性相机等。瑞典对市场上销售的电池征收电池费。铅蓄电池收费为30克朗/千克，氧化银电池收费为500克朗/千克，密封式镍镉电池收费为300克朗/千克。2001年，铅电池收费约为7000万克朗，镍镉电池、汞电池收费约为4100万克朗。收费的目的是防止电池中的镉、汞、铅排放到环境中。征收的电池费用于支出废旧有害电池的回收再利用产生的费用，其费用具体包括：处理或回收有害电池、普及电池条例规定的信息、市政对有害电池分类；铅蓄电池回收等等。1/31/202324科斯定理科斯定理，即生态产权市场理论，源于罗纳德·科斯。1960年，科斯发表了题为《社会成本问题》，假设有一工厂，它的烟囱冒出的烟尘使得50户居住于工厂附近的居民所洗晒的衣服受到损失，每户的损失为75元，50户损失的总额为3750元。假设只存在着两种治理办法可矫正这一污染之害：第一是在工厂的烟囱上安装一个除尘器，其费用为1500元；第二是给每户提供一个烘干机，使他们不需要去晒衣服，烘干机的费用假设为每户50元，总成本为2500元。50户各损失75元：50（户）×75元＝3750元方案一：安装除尘器＝1500元最优方案方案二：提供烘干机50（户）×50（元）＝2500元显然，在这两种解决办法中，第一种是比较节约的，它的成本较低，代表最有效率的解决方案。按科斯定理，不论给予工厂以烟囱冒烟的权利，还是给予50户居民晒衣服不受烟尘污染的权利(即上述的财产所有权的分配)，只要工厂与50户居民协商时的协商费用为零(即交易费用为零)，那么，市场机制(产权自由进行交易)总可以得到最有效率的结果，即采用安装除尘器的办法。按科斯的思路，如果把排放烟尘的产权给予工厂，即工厂有权排放烟尘，那么，50户居民便会联合起来，共同给工厂义务安装一架除尘器。因为，除尘器的费用1500元低于50架烘干机费用2500元，更低于晒衣服所受到的烟尘之害3750元。如果把晒衣服不受烟尘污染的产权给予50户居民，那么，工厂便会自动地给自己安装除尘器，因为，在居民具有不受污染之害的产权条件下，工厂有责任解决污染问题，因而工厂会选择费用较低的解决办法，即安装除尘器。在此思路上，科斯指出庇古税方法的严重缺陷。假设在本案例中，如果政府偏袒工厂，规定工厂交1000元的污染税(费)，那么居民的权益受到损害；反之，如果政府偏护居民，规定工厂要交4000元的污染税(费)，那么工厂的权益受到损害。即使政府按“公平税则”，规定工厂要按总的污染损害交3750元的污染税(费)，那么工厂的权益依然受到损害。由此，科斯得出第三个结论：传统外部性治理的政府管制“庇古税”方法限制了经济选择，明确产权和产权自由交易在外部性控制中具有重要意义。可见在科斯定理中，核心问题是产权制度的确立。所以十八届三中全会明确“健全自然资源资产产权制度”，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。水资源国家所有核定水权总量区域水权分配区域政府间水权交易区域政府间水权交易核定用水户水权用水户间水权交易政府监管一级水权交易市场政府主导下的初始水权分配二级水权交易市场区域政府主导下的市场配置三级水权交易市场用水户主导下的市场配置多层次水权交易制度模型《京都议定书》减排目标各国承诺的定期减排目标国内不同企业的减排任务碳排放权交易各国承诺的定期减排目标国内不同企业的减排任务协议国家承诺在一定时期内实现一定的碳排放减排目标，各国将自己的减排目标分配给国内不同的企业。当某国不能按期实现减排目标时，可以从拥有超额配额或排放许可证的国家（发展中国家）购买一定数量的配额或排放许可证以完成减排目标。国内，不能实现减排目标的企业也可以从拥有超额配额或排放许可证的企业那里购买一定数量的配额或排放许可证以完成自己的减排目标。国际机构监督政府监管1/31/202332权衡利弊的选择性制度在市场机制国家得到极为广泛的运用欧盟国家为促进经济的低碳化，普遍实施了绿色税制改革，开征有利于控制碳排放量、保护环境的新税种。德国政府则通过减免税、提高设备折旧率和税前计提研发费用的方式鼓励企业积极参与环保行为。日本政府先后出台了特别折旧制度、特别会计制度等多项税收优惠政策，以鼓励企业使用节能设备，开发节能技术。澳大利亚在墨累达令河流域的管理中，成功实施了水权交易和排污权交易双管齐下的市场手段。墨累－达令河管理机构第一层为国家一级的部级理事会，由联邦河各个州政府的代表组成。来自各个州政府的部长通过会议来管理分配土地、水资源及其他环境份额。第二个层次是部长会议的执行机构，由两个机构组成，一个是流域管理委员会，由流域每个州的两个代表来参加关于土地水资源河环境问题的讨论，委员会的委员们通常是各个机构的首脑，比如国家水资源协会会长等；二是委员会办公室，它从技术上支持委员会决议，采取行动，如调节水库库容、分配，各州水资源、制定流域长期的自然资源管理计划等。第三个层次是社区咨询委员会。1/31/202334权衡利弊的选择性制度在我国的运用主要包括两个方面：一是实施有效的生态环境财税制度，包括生态环境税收制度、生态环境补偿制度；二是实施有效的环境产权交易制度，包括水权交易、环境权交易、碳权交易等。据此，要重点建设下列制度：第一，改革完善生态环境税费制度。系统设计和完善我国税制，对于“黑色经济”、“线性经济”、高碳经济等产生负外部性的行为通过生态税、环境税、资源税等予以内部化。第二，改革完善生态环境补贴制度。系统设计和优化我国财政补贴制度，对于绿色经济、循环经济、低碳经济等产生正外部性的行为通过研发资助、生态补偿、消费补贴等予以内部化。第三，全面推进水权交易制度。基于取水总量控制制度，全面推行初始水权的有偿使用制度，全面推行水权在区域之间、行业之间和用水户之间的交易制度，优化配置稀缺的水资源，提高水资源效率。第四，全面推行排污权交易制度。基于废弃物排放的总量控制制度，全面推行初始排污权有偿使用制度，全面推行排污权在行业之间、企业之间的交易制度，优化配置稀缺的环境容量资源，提高环境容量资源效率。第五，积极探索碳权交易制度。在温室气体从强度减排转向总量减排的过程中，积极探索初始碳权有偿使用制度，积极探索碳权在区域之间、产业之间和企业之间的交易制度，优化配置稀缺的温室气体容量资源，提高碳排放效率。（三）考核、救济与赔偿制度坚持把资源消耗、环境损害、生态效益纳入考核评价范畴。用“绿色GDP”代替“GDP”考核。生态环境一票否决制三中全会：对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核通过事后救济和赔偿维护各个主体的合法权益来达到保护自然和生态的目标。是以行政责任追究和损害赔偿的形式来实施的制度，如生态环境保护责任追究制度、环境损害赔偿制度等。实际上是通过制度来处理个体利益和社会利益、个体成本与社会成木之间的关系。在社会生产和各种活动中，个体利益与社会整体利益之间是存在矛盾的，个体利益的增加并不等于社会整体利益的增加，个体成本的减少也并等于社会成本的减少。这是从行政责任和经济利益两方面制约损害他人和社会权益的行为，对损害者来说，是一种惩罚性的制度，对被损害者来说，是一种救济性的制度。建立这一制度要做的工作：第一，要对被损害者的权益进行界定，既被损害者是否具有要求赔偿的权利，或者被损害者是否具有要求追究损害者责任的权益。只有明确界定了被损害者的权益，才会具体落实赔偿的主体和赔偿的对象，从而建立赔偿的制度。第二，受损害的标准和赔偿标准的确定，只有确定了这些具体标准，赔偿的实施才具有可操作性，各方面的权益才能得到切实地维护。第三，相关运行制度、执行制度和机构的建立。（四）道德教化的引导性制度建设道德教化的引导性制度是指管理者通过对各种经济主体的道德教育并使之转化为内心信念从而实现生态文明建设目标的政策手段，如环境教育制度、环境自治制度等，这是一种基于个人素养的非正式制度安排。通过社会风尚、伦理道德等软约束，激发人们内心信念来实施一定的行为，从而达到一定的目标的制度安排。它强调的是道德教育和自我约束，可以从两个角度来考察：一是以习俗、道德、伦理为主体的社会精神对人们价值取向的影响；二是以习惯、知识等形式累积下来的非正式制度对人们行为的制约。通过教育，强化良心效应，使得人们从事外部不经济行为时感到不安，从而尽量不从事产生外部不经济效应的事务。美国每年10月是“节能宣传月”，这一活动自1991年开始己有二十年的历史。欧盟各国十分注重节能减排观念的宣传和节能减排信息与技术的普及，例如“聪明用能培训项目”、“安全和燃油经济性驾驶标准”培训项目等。法国在全国设立了100个能源信息点，通过电视公益广告、发放宣传资料、设立公用咨询电话等形式为个人、企业和政府提供服务。日本政府在2004年给非盈利组织提供了15.3亿日元的补贴用于开展节能和可再生能源宣传普及活动。经济产业省定期发布节能产品目录，开展节能产品和技术评优活动，表彰能源管理的有功人员、优秀企业、节能集体、节能优秀产品等。发达国家的成功的实践中国的运用道德教化的引导性制度

需要把握两个方面问题一是教育引导的方向主要是：资源节约意识——强化资源危机意识和资源节约责任意识；环境保护意识——强化环境危机意识和环境保护责任意识；绿色消费意识——强化绿色消费理念和“货币选票”意识；生态权益意识——强化生态权益保障意识和环境权益维护意识。二是教育引导的主体是媒体、学校、社区、社团的多主体联动，特别要强调绿色社团的作用。（一）过多依赖强制手段，环境经济手段地位薄弱当前中国环境管理主要依靠的是政府的强制手段，例如总量控制、区域限批、环境执法等行政手段。强制手段能充分发挥行政势能的作用，对一些污染防治问题产生立竿见影的效果。但缺点在于管理成本过高、企业节能减排被动、不利于环保技术改进等。三、我国生态文明制度建设中存在的问题1/31/202345（二）环境经济手段没有充分体现

“环境成本”和“污染者付费原则”“资源低价、环境无价”是当前中国发展普遍存在的问题，而中国的污染收费、环境税、环境惩罚等均没有恰当体现环境价值。如排污收费的现行标准仅为污染治理设施运行成本的50%，某些项目的收费甚至不到治理成本的10%。

中国对环境污染的罚款很低，污染者污染成本很低，对污染行为没有约束力。再者，中国政府对节能减排的补贴，补助支持力度小、受益面窄，公共财政投入不足。最后，生态补偿政策尚未实质性启动，生态补偿专项基金尚未建立。（三）环境经济手段的实施困难重重1.环境经济手段区域实现面临市场发育程度参差不齐的问题2.环境经济手段政出多门、缺少协调3.经济手段实施配套措施不足、技术保障不力1/31/202348四、生态文明制度建设的基本对策（一）加快落实政府在生态文明制度建设中的主体地位和发挥主导作用国家层面高位阶的立法尚待完善和补漏。必须把服务型政府和责任政府的建设结合起来，既要讲服务，也要讲责任。（二）加快建立和完善相关的法律制度

根据不同制度的性质和种类，立法机构和政府各职能部门要组织专门的队伍，对己有的制度加快进行完善，对还没有的制度要加快制定。有些制度可以边试点、边完善。

日本发展循环经济和建设节约型

社会的法律构筑立法层次：基础法：循环经济社会形成促进法综合法：固体废弃物管理和公共清洁法；促进资源有效利用法具体法：家电循环法；汽车循环法；建设循环法；促进容器与包装分类回收法；食品回收法；绿色采购法等家电循环法：废弃空调、冰箱、洗衣机、电视机等由厂家负责回收。建设循环法：2005年，建设工地的废弃水泥、沥青、污泥、木材等再利用率达到100%。（三）完善环境经济手段，保障其充分有效地实施分利用市场机制对资源环境配置的根本性采用作用，采用多种环境经济手段。落实“受益者付费”和“污染者付费”原则；推进绿色税收改革，在老百姓纳税负担不增加的情况下，调整税收结构，适时适地开征硫税、含铅汽油税等环境税税种；全面开展环境收费制度，改变环境收费偏低、收费面窄的现状，根据污染治理成本适当增加环境收费的额度，并增加污泥处理收费、机动车排污收费等新的收费种类；利用价格机制调控污染排放，例如研究制定脱硫电价、脱硝电价等；完善排污权交易市场，推动排污权交易，扩展化学需氧量、氨氮排污权有偿使用和排污试点区域。

（四）加快生态文明建设的体制、机制和政策研究，理顺生态文明建设管理机构之间的关系，建立独立的生态文明管理执法机构（五）以甘肃省建设“国家生态安全屏障综合试验区”为契机，提升生态文明制度建设水平一是确立生态文明建设必需有利于国家生态屏障建设、有利于甘肃区域经济发展、有利于群众生活水平提高的原则。明确甘肃“环境保护靠补偿、污染防治靠补助、经济发展予扶持”的基本思路。二是加强生态补偿机制制度从单一的要素补偿、分类补偿向经济社会全方位影响的综合性补偿发展；由输血式补偿向造血式补偿发展。充分考虑生态补偿与当地经济社会发展转型、产业优化发展、居民脱贫解困相结合。1/31/202354三是改革和完善现有的财政转移支付补偿机制①实施生态激励型的转移支付和重点生态功能区的转移支付，加快建设甘肃优良生态资源区的补偿政策。如根据森林覆盖率提高、土地流失面积减少、荒漠化土地总面积减少等变化程度作为主要考核内容，安排生态激励性转移支付资金。目前生态补偿多集中于生态退化治理区域，从公平角度应建立健全对生态优良资源区的补偿政策。解决生态补偿滞后问题。②完善生态专项转移支付。针对不同地区不同条件实现差别化的补偿。如对沙化、石漠化等造林困难地区，给予倾斜扶持;对阔叶林等生态效益突出的树种，以及木本油料等国家大力支持发展的树种，提高补贴标准。③设立生态高度脆弱区生态移民中央财政专项扶持资金