区域开发PPP模式研究(保密)

最区域开发PPP模式争论什么是PPP？PPP〔Public-Private-Partnership〕，即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来供给公共品或效劳的一种方式。广义的PPP是指公共部门与私营部门为供给公共产品或效劳而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式开放合作，共享收益，共担风险。我国推广的PPP工程运作形式包括 O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多种类型，可见我国官方的PPP应为广义PPP。PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，依据社会资本担当的风险大小和介入的程度凹凸，合同类型可分为效劳合同、治理合同、租赁合同、特许经营权合同等。特许经营权合同中，社会资本在合同期内担当设计、建设、运营、维护根底设施等大局部工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。我国目前PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。PPP在中国有怎样的进展历程？PPP在中国并非颖事物，但此次推广也并非“往事重提”，而是“旧瓶装酒”PPP在我国已经受53波高潮。第一阶段：探究阶段〔1984-1993〕。改革开放以来，外资大规模进入中国，一部格外资尝试进入公用事业和根底设施领域。地方政府开头与投资者签订协议，合作进展根底设施建设，本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注，无相应政策和规章，地方政府与投资者都是在探究中前进。这一阶段代表性的工程有深圳沙角 B电厂BOT工程、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等，其中深圳沙角B电厂BOT工程被认为我国真正意义上的第一个BOT工程。其次阶段：小规模试点阶段〔1994-2023〕。与探究阶段无政府部门牵头状况不同的是，该阶段试点工作由国家计委〔现“发改委”〕有组织地推动，也掀起了第一波PPP高潮。国家计委选取了5个BOT试点工程：合肥王小郢污TOT工程、兰州自来水股权转让工程、北京地铁四号线BOT工程、北京房山长阳城工程，其中来宾B电厂工程也被认为是我国第一个PPP试点工程。第三阶段：推广试点阶段〔2023-2023〕。02年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的根底性作用，03年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，04年建设部〔现“住建部”〕出台《市政公用事业特许经营治理方法》，为PPP工程开展确立法律法规依据。政策东风下，各地推出大批PPP试点工程，掀起了PPP其次波高潮。该阶段外企、民企、国企等社会资本均乐观参与，污水处理工程较多，也有自来水、地铁、城、开发区、燃气、路桥工程。第一个被官方广泛推广的PPP工程——北京地铁四号线工程也于这一阶段诞生。第四阶段：短暂停滞阶段〔2023-2023〕。随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府根底设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但PPP模式在此阶段却停滞不前，主要缘由在于地方政府融资平台进展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府供给了充分的资金，PPP进展进入短暂的停滞阶段。第五阶段：进展阶段〔2023年至今〕。十八大提出“”，13年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告，确定PPP模式在改善国家治14年以来，中心到地方均推出大量PPP工程，PPP进入了进展的阶段，并掀起第三波高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善。当前为何要大力推广PPP？今年以来政府力推PPP的缘由主要有以下两点：第一，城镇化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依靠的土地财政却难以为继，信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。城镇化是本届政府在经济领域要打好的第一202360%，由此42万亿。且从中短期来看，在地产投资和制造业投资持续萎靡的状况下，基建投资是稳增长重要抓手，需要投入大量资金。之前地方政府财政收入的很大一局部来源于“卖地”，但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难以为继。调构造的目标和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PPP可撬动社会资本参与根底设施投资建设，缓解地方政府财政支出压力。PPP的推出有利于缓解地方政府债务压力，降低系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰，将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”。融资平台模式下，平台对融资本钱不敏感，形成资金黑洞推高无风险利率，PPP模式剥离了政府信用，将隐形政府信用转化为企业信用或工程信用，有利于降低融资本钱、拉长融资期限。地方政府承诺的财政补贴和税收优待等将纳入预算治理，符合预算改革提倡的公开透亮化要求，中央政府能对地方政府债务做到心中有数。PPP工程的风险和回报机制如何？工程回报机制指的是工程收入的来源方式，主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等，由工程自身经营属性所打算。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购置公共产品和效劳，一般适用于可市场化运作，收入能掩盖本钱和合理回报的工程；可行性缺口补助，是指使用者付费缺乏以满足社会资本或工程公司本钱回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优待贷款和其他优待政策的形式，赐予社会资本或工程公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购置公共产品和效劳。而对于工程的风险分担，《操作指南》规定工程的设计、建筑、财务和运营维护等商业风险由社会资本担当，而法律、政策和最低需求等风险由政府担当，不行抗力等风险由政府和社会资本合理共担。PPP工程有哪些运作方式？从我国官方文件中涉及到的PPP运作方式来看，发改委主要推广的有O&M、BOT、BOOT、BOO等；而财政部主要推广的有O&M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等，财政部出于缓解存量工程资金压力的目的增加了ROTTOT等方式。一般来说，从工程是否是存量工程来看，存量工程可承受托付运营O&M、MC、TOT、ROT等方式，而建工程BOTBOO等方式。从工程盈利性角度来看，经营性工程可承受BOT、BOOT等方式，准经营性承受BOT、BOO等方式，而非经BOO、O&M等方式推动。假设期限较长或全部权不需转移给政府部门，社会资本担当的风险则较大。在BOOT和BOO形式中，社会资本参与度较高，担当的风险也较高；而O&M、MC等形式中，社会资本参与度相对较低，担当风向也较低。政府如何对PPP工程进展评价？财政部于11月29日下发《政府和社会资本合作操作指南》〔以下简称《操作指南》〕，可以看做是财政部《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》〔76号文〕的落实和细化。《操作指南》的最大特点PPPPPP工程的设计、融资、建筑、运营、维护至终止移交的各环节操作流程进展了全方位标准。操作指南规定，财政部门对工程的评估实行物有所值〔VFM〕评价方法，从定性和定量两方面开放，只有通过这一评估才能获得批准。VFM评价在国际上普遍运用于评估一个工程是否适合PPPPPP与否两种状况下所需本钱净现值的大小，假设PPP模式下本钱净现值更低，则适合承受。PPP模式下所需的本钱包括公共部门保存本钱、社会资本支付费用等，不承受PPP而承受传统政府选购模式下的本钱成为公共部门比较值〔PSC〕，其考虑了将风险自留产生的时机本钱，主要包括建设运营净本钱、可转移风险担当本钱、自留风险担当本钱和竞争性中立调整本钱等。随着本轮PPP热潮的兴起，PPP模式在越来越多的区域开发中得到了应用，依据财政部全国PPP综合信息平台2023229日，全国纳入信息平台的片区开发PPP工程达450个，涉及总投资额约8090亿元。而区域开发因其系统性，在PPP运作方式的选择上也较其他类别工程更为简单，以下笔者结合多年在城市建设PPPPPP运作方式进展分析。PPP4种模式：单体工程PPP运作、区域内同类工程打包运作、区域内关联工程打包运作、区域整体打包运作。单体工程运作方式。所谓单体运作，是指对区域内各单体工程分别承受PPP模式招商。如单条道路的PPP工程、单座体育馆的PPP工程等。单体工程运作是目前PPP模式在区域开发中应用最广泛、易操作的一种方式。单体运作的优势在于：第一，工程边界条件清楚，合作模式、回报机制和风险安排机制等更简洁说清楚，更利于标准、公正、透亮化操作；其次，社会资本参与门槛低，提高其乐观性，能够形成有效竞争，降低本钱；第三，在政府财力有限的状况下，通过启动某一重点根底设施的建设，能够有效带动区域开发建设，如地铁PPP工程对地铁沿线开发具有明显的带动作用，可实现政府代表公众得以享有区域价值提升带来的收益。其劣势主要在于：第一，假设区域内实行单体运作的工程多，则会导致工程过于零散，增加前期工作量，降低规模效益；其次，不利于形成区域内工程的整体协同和资源共享。同类打包方式。所谓同类打包，是指对区域内同类工程进展打包合并，整体引入社会资本进展投资、建设和运营。同类打包PPP工程通常包含同一行业内的多个根底设施工程，如多个市政道路组成的PPP工程包，几个综合管廊构成的PPP工程包等。《国务院关于创重点领域投融资机制鼓舞社会投资的指导意见》提出，鼓舞打破以工程为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营本钱，提高投资效益。同类打包运作方式可实现规模化经营和资源共享，能有效降低工程的建设和运营本钱，但其在区域整体协同方面略显缺乏。关联打包方式。所谓关联打包，是指对区域内相关联的多个工程进展跨行业打包，引入社会资本进展投资、建设和运营。关联打包PPP工程通常包括多个严密关联行业的根底设施工程，如污水处理厂+排水管网打包、市政道路+地下综合管廊打包、海绵城市的关联性工程打包等。财政部、住房和城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作工程推介工作的通知》〔财建[2023]29号〕提出，城市供水、污水处理、供热、供气、垃圾处理工程应实行厂网一体、站网一体、收集处理一体化运营，鼓舞工程通过有效打包整合提升收益力量，以促进一体化经营、提高运营质量和效率。关联打包的优势主要在于：能突破工程性质限制，通过关联性较高行业工程的整合，实现不同类型工程的协同建设、运营，提高工程的整体收益力量，降低建设和运营本钱，实现规模化经营和资源共享。其劣势主要在于：第一，工程对社会资本要求较高，招商的难度增加；其次，如打包工程所跨行业较多，对工程运作机制的设计力量要求较高。整体开发方式。所谓整体开发，是指将区域开发视为一个整体，托付给一家社会资本〔或联合体〕，由其进展整体筹划和开发建设。整体开发在我国城市开发建设中尚处于探究阶段，现有的区域整体开发的PPP探究，在合作机制设计上尚存在诸多问题，如：在赐予社会资本充分自主性的同时，相关的规划引导机制和监视考核机制不健全，政府对区域开发的管控力量缺乏；社会资本的投资回报机制设计不标准，缺乏有效的考核机制等，最终消灭区域开发地产化、政府无法享受到区域开发的增值收益等问题。这些问题的存在，使得一些现有的整体开发政企合作工程难以成为标准成功的案例。整体开发的优势主要在于：在企业能有效兼顾社会责任的前提下，整体开发模式能有效统筹区域开发资源，提升区