同期批量上马中小型独立功用项目引入社会中介机构施行综合监测管理对提高建设管理成效的促进作用

目录HYPERLINK\l"_Toc174157494"1施工阶段工程监理的微观性与局限性2HYPERLINK\l"_Toc174157495"1.1社会对建设监理认识上存在误区2HYPERLINK\l"_Toc174157496"1.2监理的独立性难以体现2HYPERLINK\l"_Toc174157497"1.3监理人员的整体素质提高缓慢2HYPERLINK\l"_Toc174157498"1.4监理招投标尚需进一步科学化2HYPERLINK\l"_Toc174157499"2三峡库区三期地质灾害防治工程高切坡防护项目综合监理综述3HYPERLINK\l"_Toc174157500"2.1高切坡防护项目管理情况3HYPERLINK\l"_Toc174157501"2.2高切坡防护项目实施进度4HYPERLINK\l"_Toc174157502"2.3高切坡防护项目投资控制4HYPERLINK\l"_Toc174157503"2.4高切坡防护项目质量安全状况4HYPERLINK\l"_Toc174157504"2.5综合评价5HYPERLINK\l"_Toc174157505"2.6问题及建议5HYPERLINK\l"_Toc174157506"3工程综合监理特性6HYPERLINK\l"_Toc174157507"3.1主体特性6HYPERLINK\l"_Toc174157508"3.2工程综合监理的目的7HYPERLINK\l"_Toc174157509"3.3工程综合监理的工作依据7HYPERLINK\l"_Toc174157510"3.4工程综合监理的工作原则、程序和方法7HYPERLINK\l"_Toc174157511"4工程综合监理工作对完善建设监理制、提高建设管理成效的促进作用9HYPERLINK\l"_Toc174157512"4.1工程综合监理成果特征9HYPERLINK\l"_Toc174157513"4.2工程综合监理成果对提高建设管理成效的促进作用9HYPERLINK\l"_Toc174157514"4.3工程综合监理进一步体现了监理的独立性、有助提高建设监理工作的社会地位10HYPERLINK\l"_Toc174157515"4.4工程综合监理有助于促进监理从业人员素质提高11HYPERLINK\l"_Toc174157516"5工程综合监理的适用领域、推广方向11同期批量上马中小型独立功用项目引入社会中介机构施行综合监测管理对提高建设管理成效的促进作用——三峡库区三期地质灾害防治工程高切坡防护项目综合监理模式研究杨东升彭茂林工程建设监理制，随着我国工程建设事业的改革开放应运而生，发展到目前已成为工程建设管理中的一项重要制度。十多年来，工程建设监理制经历了积极探索、初步建立组织体系、组织体系逐步完善和监理工作深入开展、逐步规范化的发展过程。在这十多年的发展过程中，这项制度为提高我国工程建设质量和投资效益、缩短建设周期发挥了巨大作用。即便如此，如何坚持和完善建设监理制，使其取得更高成效，同时使人们进一步加深对建设监理认识，提高建设监理工作的社会地位，使建设监理进一步走上科学化、规范化、制度化的轨道，仍是政府各级主管部门和建设监理从业人员不断探索和研究的重要课题。工程监理自开展至今，其相对政府监理微观、具体的监管措施，对单个工程或项目产生的监管成效与我国社会经济高速发展、同期上马实施批量建设项目对宏观、微观并重的监管效果高要求相比，已经凸显出其自身的弱点和不足。举世瞩目的三峡移民工程自移民工作实施伊始便引入了工程综合监理制，至今已取得了预期的效果，工程综合监理单位作为政府监理的辅助执行机构，全面协助政府监理对项目工程（工作）实施实行强制（法令）性、宏观性、全面（统一）性的归口监督、管理成效得到了具体验证。受此启发，三峡库区文物保护及修缮工程、三峡库区三期地质灾害防治工程高切坡防护项目先后施行了工程综合监理，截止目前，已经取得了阶段性成效。笔者通过三峡库区三期地灾高切坡防护项目综合监理工作取得的阶段性成效，结合切身参与综合监理工作的经历浅析同期批量上马中小型独立功用项目引入社会中介机构施行综合监测管理对完善建设监理制、提高建设管理成效的促进作用。1施工阶段工程监理的微观性与局限性1.1社会对建设监理认识上存在误区虽然在《建筑法》、《建设工程质量管理条例》及《建设工程监理规范》等法律、法规文件中明确阐述了建设监理的概念、性质、工作内容，以及监理单位与建设单位、承包单位等之间的关系，但在对建设监理的认识方面，仍有不少建设单位和承包单位存在着误区。少部分建设单位认为，建设工程是否委托监理，并不是十分重要的事情，即使是委托监理，也是迫于无奈，因为其所建工程属于国家规定的监理范围之内的工程。还有一些建设单位和承包单位认为，委托监理就是找了一个质量责任承担者。“建设单位花钱雇监理”，权利是建设单位的，责任是监理单位的。如果出现质量问题，责任就是监理单位的。1.2监理的独立性难以体现监理应是独立的第三方，但由于与委托单位属甲、乙方关系，因此监理工程师在实际工作中难以以独立的第三方身份开展工作。特别是当委托方与施工单位关系密切时，监理常常成为摆设。而监理工程师的决策和指令也易受到其它部门和单位的干扰，致使监理工程师无法独立行使权利。1.3监理人员的整体素质提高缓慢我国的建设监理事业取得今天的成绩，其中凝聚了广大监理从业人员数十年的心血。但总的来说，大部分监理人员的综合素质距离监理工程师的要求尚有差距。技术水平高、管理经验丰富的复合型人才缺乏。有领导才能、具有总监理工程师素质的人才更是难得。由于监理市场的不规范，阻碍了监理行业健康有序的发展，兼之有些监理单位短期行为的思想较严重，不愿意在人才的引进、培养、留用等方面投入资金和感情，造成监理人员的收入不高，自身事业发展无大的突破，这就造成优秀监理人才的严重流失。1.4监理招投标尚需进一步科学化随着《招标投标法》的颁布实施，多数工程项目的监理任务都通过招标的方式进行委托。但是在监理招投标过程中，下列问题比较突出：（1）监理投标书越来越厚，但内容缺乏针对性。如有的招标文件内容较简单或对招标文件吃得不透，编写标书时就不得要领或不够认真，而且还图省时省力，多数单位在投标时将以前的投标文件照抄照搬或生拼硬凑，使得标书越来越厚，而其中的监理措施却空洞没个性，缺乏针对性和可操作性成了放之四海而皆准的格式文本。（2）监理单位的信誉和人员素质缺乏考察，标书内容虚假。建设监理是一种高智能的技术服务，其服务质量的好坏要取决于监理单位的信誉（包括能力）和监理人员的素质及服务意识。因此，监理单位的信誉和监理人员的素质，尤其是总监理工程师的素质应当是监理招标中重点考察的内容。目前，监理招标大多停留在对标书的书面评价上，而标书的内容在很大程度上带有虚假的成分，很难考察企业信誉和总监理工程师素质的真实情况。即使标书的内容是真实的，中标后又往往不兑现。（3）监理评标方法有待进一步科学化。在一些地区的评标办法中，根据监理单位的资质等级评定不同的分值。同样是通过资格预审的监理单位，资质等级越高，监理评标分越高。事实上，资质等级高的单位，只能说明其整体实力较强，但并不能说明其派往招标工程上监理人员的素质。2三峡库区三期地质灾害防治工程高切坡防护项目综合监理综述为保证重庆市三峡库区三期地质灾害防治工程高切坡防护目标的实现，按照国务院三峡工程建设委员会办公室的要求，长江工程监理咨询有限公司和中南电力勘察设计院受重庆市移民局的委托，于2006年6~12月开展了重庆库区三期高切坡防护项目实施的综合监理，重点进行了如下几方面的监督检查、监测评价工作：一是实施工作的管理效能和合规性；二是实施进度；三是投资概算执行情况和投资控制情况；四是质量控制措施、安全生产措施落实情况和质量安全状况。2.1高切坡防护项目管理情况2006年，重庆市高度重视三峡库区三期高切坡防护项目的实施，落实了市级部门的职责，多次召开会议研究和部署实施工作；重庆市移民局等主管部门制定和颁布了三期高切坡防护项目实施管理办法、细则和规定，深入库区检查指导实施工作，及时采取措施解决实施中出现的新情况和新问题，保证了三期高切坡防护项目的规范实施和顺利推进。库区有关区县认真组织本区县三期高切坡防护项目的实施。一是加强领导，建立了行政首长负责制，落实了区县级部门的职责；二是成立了项目法人，具体负责三期高切坡防护项目的实施，配备了专门人员，建立了岗位责任制；三是制定了实施的规章制度，明确了操作规则；四是严格资质审查，已选定的参建单位均具备相应的甲级或一级资质。2006年重庆库区三期高切坡防护项目施工图设计及审查总体符合国家行业规程、规范和标准，施工招投标总体符合国家和重庆市有关招投标的规定，施工和竣工验收监管总体到位。2.2高切坡防护项目实施进度根据重庆市移民局、发改委对初步设计的批复，重庆库区15区县三期高切坡防护项目总数为963处，其中提前启动项目246处（指规划阶段和初步设计阶段已启动建设的项目），现阶段应开展施工图设计及审查等前期工作项目717处。2006年，在应开展施工图设计及审查的717处项目中，已完成施工图设计及审查的项目661处，占92.19%；正在开展施工图设计及审查的项目44处，占6.14%；未开展施工图设计的项目12处，占1.67%。截止2006年12月底，已累计开工在建、完建项目和完成施工招标尚未开工建设项目共615处，占项目总数（963处）的63.86%。其中已累计完建项目243处；在建项目202处；已累计完成施工招标尚未开工的项目170处，目前正在进行施工准备，预计将在2007年1月开工建设。此外，2006年12月份已进入施工招标程序（指已发布施工招标公告）的项目58处，占项目总数的6.02%，预计将在2007年1月完成施工招标。重庆库区三期高切坡防护项目实施进展总体顺利。2.3高切坡防护项目投资控制根据重庆市移民局、发改委对初步设计概算的批复，重庆库区15区县963处三期高切坡防护项目概算总投资110445.00万元。2006年，重庆库区已签订施工合同的三期高切坡防护项目257处（不含提前启动项目246处），合同工程治理费共计22667.51万元，是其概算工程治理费（26642.51万元）的85.08%，投资控制良好；重庆市已向库区各区县下达三期高切坡防护项目投资计划80294.88万元（共644处项目），占其概算总投资的72.70%，满足实施工作的需要；重庆库区有关区县已支付参建单位三期高切坡防护项目投资合计9540.27万元，未发现挤占、挪用三期高切坡防护项目资金的情况。2.4高切坡防护项目质量安全状况2006年，重庆库区三期高切坡防护项目实施质量保证体系运行正常，已开工建设的225处项目质量控制措施、安全生产措施基本已落实到位，质量安全状况总体良好，未发现重大质量安全问题，未发生重大质量安全事故，已竣工验收项目质量合格。2.5综合评价2006年，重庆市及三峡库区有关区县加强了领导，落实了三期高切坡防护项目实施的责任，建立了较完善的三期高切坡防护项目实施管理制度，全面实行了项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和责任追究制度，加强了实施工作的监管。重庆库区各区县在三期高切坡防护项目实施中，基本建设程序和国家、重庆市规定执行情况总体良好。2006年，重庆库区三期高切坡防护项目实施工作正在整体推进，进展总体顺利；三期高切坡防护项目“任务、资金”双包干控制措施已基本落实，初步设计投资概算执行情况总体良好；已开工建设的高切坡防护项目质量安全保证体系已建立，运行情况良好，质量安全控制措施已落实，质量安全状况总体良好。2.6问题及建议进一步加强领导、落实责任，加快三期高切坡防护项目前期工作进度。自2006年10月16日，重庆市移民局会同市级有关部门再次召开三期高切坡防护工作会议以来，重庆库区多数区县强化了管理，三期高切坡防护项目施工招标等前期工作进展显著。但少数区县重视不够，三期高切坡防护项目施工招标等前期工作进度不理想，主要情况是：（1）万州区应开展施工招标的项目130处（不含提前启动项目，下同）中，2006年已完成施工招标和已进入施工招标程序（指已发布施工招标公告，下同）的项目41处，仅占31.54%；未开展施工招标的项目89处，占68.46%。（2）忠县应开展施工招标的项目112处中，2006年已完成施工招标和已进入施工招标程序的项目37处，仅占33.04%；未开展施工招标项目75处，占66.96%。（3）开县应开展施工招标的项目64处中，2006年已完成施工招标和已进入施工招标程序的项目35处，占54.69%；未开展施工招标的项目29处，占45.31%。（4）丰都县应开展施工招标的项目58处中，2006年已完成施工招标和已进入施工招标程序的项目37处，占63.79%；未开展施工招标的项目21处，占36.21%。2006年已完成施工招标的项目无一开工建设。建议：（1）有关区县要进一步加强领导、落实责任；要采取有效措施，扭转施工招标等前期工作进度不理想的局面。（2）各区县要对尚未进入施工招标程序的项目进行梳理，分类采取措施，加快施工招标等前期工作进度。一是对具备施工招标条件的项目，要督促相关部门立即进入施工招标程序；二是对正在进行施工图设计及审查项目、正在进行投资预算修改及审查的项目，要督促项目法人限时完成相应工作，并及时委托招标代理单位开展施工招标准备工作，抓紧进入施工招标程序；三是对2007年2月底以前还不具备施工招标条件、不能进入施工招标程序的项目，要逐处向重庆市主管部门说明。3工程综合监理特性通过对重庆库区三期三期地质灾害防治工程高切坡防护项目及其综合监理工作开展情况的了解，可以看出，工程综合监理具有以下特性：3.1主体特性1、项目的特性相对单一整体功用建设项目而言，批量实施项目的主要特征有：同批项目数量大，专业类别相同或相近；规划同时段内实施完成；由主管部门归口统一管理、主管部门涉及单位较多，项目按地域划片实施，有多家项目法人单位；单个项目投资额在20～1000万元不等，个体差异较大；单个项目独立发挥功用，其中任何一个项目实施进展与其他项目无直接关联或关系不大。2、中介机构（监理单位）的特性在一定程度上，工程综合监理单位可定义为政府监理的执行机构，全面协助政府监理对项目工程（工作）实施实行强制（法令）性、宏观性、全面（统一）性的归口监督、管理。与工程监理业主赋予社会监理单位的职权相比，中介机构由项目实施归口主管部门直接委托，各项目业主、地方建设主管部门亦属监管范畴；其监管阶段延伸至前期规划设计、审查与招标发包阶段；其不参与微观控制措施的落实，只对现象或实物进行甄别、判定；其对自身职权的行使不取代项目法人对项目实施过程应进行的监管活动。3.2工程综合监理的目的通过综合监理工作的开展，促进批量实施项目发挥规划设计功用，确保每个工程项目实现既定的建设质量目标、进度目标和投资目标。具体如下：（1）项目实施符合国家有关法律、法规、规程、规范和标准，符合地方有关文件规定；（2）项目实施进度满足主管部门下达的计划进度要求；（3）项目投资使用安全、有效，并控制在国家和地方或主管部门批准的概（预）算内；（4）项目建成质量达到设计要求，施工安全得到有效控制；（5）各项目工程资料真实、完整，档案整理、立卷规范。3.3工程综合监理的工作依据（1）国家及主管部门颁布的与项目有关建设管理文件、技术规程、规范和标准；（2）地方及主管部门颁布的项目实施管理文件；（3）国家主管部门、地方主管部门下达的项目计划、资金预算和投资拨付计划；（4）项目地质详勘、初步设计、投资概算文件及其审批文件；（5）项目施工图设计文件、设计变更文件及其审查审批文件；（6）项目设计、施工、监理等工程建设合同；（7）国家有关法律、法规。3.4工程综合监理的工作原则、程序和方法1、原则（1）诚信、守法、公正、科学的原则诚实守信地履行项目综合监理合同；严格遵守国家的法律、法规；以科学的态度和手段，运用先进的理论与方法，做好项目实施的监督检查和监测评价；以事实为依据，以规程、规范、标准和有关政策规定为准绳，客观地反映项目实施情况。（2）全面监理、突出重点的原则监督检查项目实施的全过程、各个方面和各个环节，重点监督检查项目实施的合规性、进度控制、投资控制、质量安全控制。（3）跟踪监督检查与巡视检查相结合的原则设立综合监理组和配备足额的驻地监理工程师，深入现场跟踪监督检查项目的实施即时现状；同时，设立专家组巡视检查项目的实施状况。（4）以定量分析为主、定性分析为辅的原则以调查、监测、检查和数据量测与计算分析为基础，编制综合监理月报、简报、专题报告、年报和总结报告等。2、程序及方法（1）项目实施合规性监督检查主要包括各项目法人制定的规章制度的合规性、参建单位（勘察设计、设计审查、招标代理、工程施工、工程监理、质量安全监督、材料和试件检测、工程审价等单位）资质的合规性、实施程序（项目审批、计划申请下达、施工图设计与审查、施工招投标、施工和验收）的合规性、施工图设计及审查的合规性、施工招投标的合规性、计划执行的合规性、资金使用的安全性监督检查。（2）项目实施进度监督检查包括对实施计划编制进度、施工图设计及审查进度、施工招投标进度、施工进度、收尾工作进度的监督检查，分析进度偏差，提出纠偏措施。（3）项目投资控制的监督检查包括对项目规模和标准控制、项目建设性质和内容控制、合同投资控制、投资拨付管理、投资使用效率、工程结算、竣工决算控制、各项目法人所监管片总投资控制。（4）项目质量与安全的监督检查包括对各独立功用项目实施阶段质量保证体系、质量保证体系文件、主要材料、试件的验收和检验、分项工程验收执行验收规程状况、安全生产措施及落实情况、质量安全问题和事故处理过程和结果的监督检查，参加项目建设主管部门组织的质量安全检查（5）项目收尾工作的监督检查包括对中间交工验收、竣工验收、工程资料的整理、立卷和归档、建成项目维护管理和工程质量安全监测落实情况的监督检查，参与项目法人组织的单位工程自验、相关验收部门组织的终验。4工程综合监理工作对完善建设监理制、提高建设管理成效的促进作用4.1工程综合监理成果特征综合监理成果主要包括综合监理月报、简报、专题报告、年度报告和总结报告。综合监理简报和专题报告是对项目实施过程中重点问题和突发事件的及时报告，报告主要内容包括项目基本情况、重点问题与突发事件的主要内容及可能引起的后果分析、拟采取的措施、综合监理建议等。综合监理简报由驻地监理组组长组织编写，项目部总监或总监代表审核同意后发送。综合监理专题报告由项目部总监代表组织编写，项目部总监审核同意后发送。综合监理月报、年报为综合监理工作例行报告，主要是对一个实施片区一月内、分年度的项目实施总体情况进行综合报告，主要内容包括质量、安全、投资、进度和合规性，以及经验、问题和综合监理建议等内容。综合监理月报、年报由驻地监理组组长和综合组组长组织编写，项目部总监审签发送。综合监理总结报告是在综合监理工作完成后，项目部对综合监理项目情况和综合监理工作进行的全面总结，由项目部总监主持编写，技术负责人审核后签发并存档。4.2工程综合监理成果对提高建设管理成效的促进作用中介机构（监理单位）通过向建设项目归口主管部门提交各阶段例行综合监理报告和即时突发事件专题报告，供其在第一时间了解项目宏观监控状态，实施过程各个环节进展情况、异常状况，及时制订纠正偏差的实施方案，科学修正项目目标。同时对各实施片区项目法人的同类报表进行对比，追索差异由来，对违规操作、违规实施的环节或项目及时制止。经由归口主管部门级级通报，各级主管责任单位、参建进一步明确自身的权责，合规、有序处理实施中发生或发现的各类问题，使实施过程中的问题或不足得到及时纠正或改进。实现多头促进项目目标，主要体现在：（1）作为真正意义上的独立第三方，工程综合监理部及其所设现场机构的工作内容相对单纯，其各阶段工作成果不受各实施片区项目法人的意志左右，成果的独立性有保障。因综合工作实施主体游离于建筑体系中相互存在利害关联的其他主体之外，工作成果对各项目的形象进度、质量现状、造价偏离目标状况乃至项目的建设性质变更、项目存在状况的监测评价准确性、客观性可以得到切实保障。对于归口主管部门，综合监理成果对现象的甄别、判定结论更具公正性、科学性，供主管部门对项目总目标的坚持或修正定性的参考价值更高。（2）综合监理工作对项目实施过程中阶段性监测成果较之项目法人层层上报、层层修正的阶段性成果更为直观、明了、真实可靠。批量实施建设项目大部采用投资控制、质量控制、工期控制并重，多部门、多渠道、多环节控制并举的监管措施，其涉及部门包括地方计委（发改委）、财政局、建设委员会等多家不同职能部门，缘于各级部门监管侧重面各不相同，其对各项目法人提交的阶段性初步成果要求均不一致，各部门为在实施片区间的横向对比中保持或扩大优势，对各类报表将有一系列修正甚至修改，由于项目数量大，核实难度高，新的偏差由此衍生。综合监理由于服务对象的单一、组织结构的严谨，阶段性成果延续性、可追溯性强，各类报告、报表格式统一，能更直接、真实地反映现实状况，于归口主管部门对更高层次的督察、稽查备考，对下属各项目法人的督