对武陵山少数民族地区现状的调研报告

武陵山少数民族地区现状调研报告湖北省民族宗教事务委员会中南民族大学湖南省民族事务委员会贵州省民族事务委员会重庆市民族宗教事务委员会二○○九年十二月调研组主要成员顾问：赵仁秀湖南省民族事务委员会副主任徐飞贵州省民族事务委员会副主任向远道重庆市民族宗教事务委员会副主任组长：胡祥华湖北省民族宗教事务委员会副主任张跃平中南民族大学经济学院院长教授博导成员：胡令明湖南省民族事务委员会副巡视员黄平中南民族大学经济学院党委书记唐启明湖北省民族宗教事务委员会经济处处长曹承民湖南省民族事务委员会经济处处长孔刚重庆市民族宗教事务委员会经济处处长余文生湖北省民族宗教事务委员会经济处副处长李明高湖南省民族事务委员会经济处副处长吴继堂贵州省民族事务委员会经建处副处长张英中南民族大学经济学院副院长教授硕导沈道权中南民族大学经济学院副院长教授硕导陈祖海中南民族大学经济学院教授硕导梁世夫中南民族大学经济学院教授硕导柏振忠中南民族大学经济学院副教授硕导成艾华中南民族大学经济学院副教授硕导朱乾宇中南民族大学经济学院副教授硕导陈全功中南民族大学经济学院副教授硕导乔维全中南民族大学经济学院副教授硕导曹考中南民族大学经济学院讲师李先玲中南民族大学经济学院讲师统稿：张跃平柏振忠目录一、前言二、武陵山少数民族地区的贫困状况（一）贫困面广（二）贫困程度深（三）脱贫能力弱三、武陵山少数民族地区贫困原因分析（一）自然条件恶劣（二）人口素质低下（三）制度贫困突出四、加快武陵山少数民族地区发展的建议（一）制定促进武陵山少数民族地区经济社会发展的特殊支持政策（二）建设武陵山少数民族地区人口现代化作为扶贫开发突破的重点（三）大力加强武陵山少数民族地区交通基础设施建设（四）繁荣武陵山少数民族地区民族文化旅游产业（五）促进武陵山少数民族地区特色产业发展附1：武陵山少数民族地区地理范围的界定附2：武陵山少数民族分布一、前言湖北、湖南、贵州、重庆三省一市边境交汇之处，是我国土家族的最大聚居地，俗称“武陵山少数民族地区”对武陵山少数民族地区地理范围的界定，目前学术界存在着多种观点，详见附1。。该地区含盖50余县（市、区），土地总面积约为15万平方公里，总人口约3000万人，其中，土家族、苗族、侗族等30多个少数民族人口占地区总人口的48.9%对武陵山少数民族地区地理范围的界定，目前学术界存在着多种观点，详见附1。武陵山少数民族分布具体状况详见附2。武陵山少数民族地区为喀斯特地貌，峰峦叠嶂，山高谷深，是全国重要的生态功能区和资源富集区。该地区具有丰富的生态资源、生物资源、矿产资源、能源资源、旅游资源和少数民族文化资源。近年来，在当地党委、政府的正确领导之下，武陵山少数民族地区人民群众励精图治、务实奋进，发展步伐明显加快，经济总量大幅增长，基础设施不断完善，人民生活逐年改善，区域影响日益扩大，正由过去的蛮夷之地、贫穷之乡成长为中国极具发展潜力的希望之地。然而，由于受多方面因素的制约，武陵山少数民族地区长期处于贫困落后状况，经济社会发展一直处于低位运行阶段，与其他地区的差距正呈现越来越大的发展趋势，是我国当前重点扶持的18个集中连片贫困地区和扶贫攻坚的主战场之一。为加快武陵山少数民族地区经济社会发展步伐，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展的统一、稳定、和谐局面的形成，根据国家民族事务委员会主要领导的指示，由湖北省民族事务委员会牵头，联合中南民族大学、湖南省民族事务委员会、贵州省民族事务委员会、重庆市民族事务委员会五家单位，并由中南民族大学经济学院负责具体调研工作，专程赴湘、鄂、渝、黔三省一市武陵山少数民族地区进行了学习调研。现将调研情况报告如下：二、武陵山少数民族地区的贫困状况（一）贫困面广1．总体状况近年来，尤其是实施新一轮扶贫攻坚以来，武陵山少数民族地区党委、政府不懈努力，各族人民以科学发展观为指导，抓住机遇，加快发展，扶贫开发工作取得了新的成效。然而，由于受多方面因素的制约，武陵山少数民族地区的贫困状况仍然不容乐观。2008年，恩施州、湘西州、张家界市、怀化市、铜仁地区、黔江区人均GDP为8020元，仅相当于全国平均水平（22856元）的35.09%；城镇居民人均可支配收入为9911元，相当于全国平均水平（12973元）的76.40%；农村居民人均纯收入为2586元，相当于全国平均水平（4761元）的54.32%（详见表1）。根据联合国粮农组织的界定，恩格尔系数在59%以上为贫困，50%-59%为温饱，40%-50%为小康，30%-40%为富裕，低于30%为最富裕，2007年，恩施州、湘西州、张家界市、铜仁地区、黔江区农村居民恩格尔系数分别为51.9、48.3、51.9、49.2、51.5，由此可见，整个武陵山少数民族地区的经济发展水平尚处于温饱的边缘。调研表明，武陵山少数民族地区的贫困人口多分布在自然条件恶劣地区，其中一少部分还处于赤贫状态，是扶贫攻坚的硬骨头。2．分省来看湖北省恩施州绝对贫困人口居高不下，截至2008年底，该州农村建档立卡的贫困人口仍有136.76万人（其中应纳入低保人口35万人），占全州总人口的35.2%，占全州乡村人口的39.9%。这些贫困人口大多集中在深山区、高寒区、地方病高发区。全州纳入“整村推进”范围的重点贫困村1966个，占总数的67.8%；目前仅实施了826个，占总数的42%，还有1140个难度更大的贫困村尚待扶持，占总数的58%。根据湖南省民族事务委员会2006年贫困监测，湖南省武陵山少数民族地区的其中17县市区包括：湘西土家族苗族自治州的龙山县、永顺县、保靖县、花垣县、凤凰县、古丈县、泸溪县和吉首市，张家界市的永定区、桑植县，怀化市的通道侗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、麻阳苗族自治县、靖州苗族侗族自治县，以及城步苗族自治县、江华瑶族自治县。包括：湘西土家族苗族自治州的龙山县、永顺县、保靖县、花垣县、凤凰县、古丈县、泸溪县和吉首市，张家界市的永定区、桑植县，怀化市的通道侗族自治县、新晃侗族自治县、芷江侗族自治县、麻阳苗族自治县、靖州苗族侗族自治县，以及城步苗族自治县、江华瑶族自治县。重庆市渝东南少数民族地区贫困面较广。截止到2007年底，渝东南少数民族地区有贫困人口14.78万人、低收入人口28.22万人，分别占该地区总人口的4.7％和8.9％。并且，渝东南少数民族地区三次产业的比例为25.0：38.7：36.3，而重庆市三次产业的比例为11.7：45.9：42.4，说明渝东南地区中农业还是占了较大比重，工业化程度和第三产业的发展还比较落后。从农村居民人均纯收入来看，2007年，渝东南少数民族地区人均纯收入为2665元，仅相当于重庆市农民人均纯收入3509元的76％。贵州省铜仁地区有国家级贫困县1个，即沿河土家族自治县，省级贫困县6个，即松桃、印江、思南、江口、石阡、德江。2008年，全区财政总收入23.11亿元，地方财政收入10.98亿元，农民人均纯收入2457元。其中，人均纯收入1196元以下的贫困人口72.65万人，贫困发生率为20.1%。（二）贫困程度深贫困是一种多维现象，根据不同的研究目的，可以用不同的方式定义贫困。本文对贫困的研究主要是收入研究。从2004年中国政府政策声明中我们发现，中国政府正在改变紧盯经济增长率的做法，倾向于维持一个温和的GDP增速，而把更多的关注投向提高贫困人口的收入和生活水平。1．用贫困发生率、贫困深度指数和贫困强度指数三个指标定义贫困本文使用三个不同的贫困线和三个国际流行的贫困指标：贫困发生率、贫困深度指数、贫困强度指数，以湖南省桑植县为例，利用桑植县2006～2008年3年10村的农户贫困监测数据，对武陵山少数民族地区的贫困状况进行描述和分析湖南省桑植县是国家级贫困县，湖南省桑植县是国家级贫困县，地处湖南省西北部，武陵山脉北麓，是贺龙元帅故乡，红二方面军长征出发地，在被调查的100户农村居民中，总人口为395人（2008年），其中，男性人口占51.39%，女性人口占48.61%。分析结果显示（具体数据详见表2），进入扶贫开发新阶段2001年，中国政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，中国农村扶贫开发进入新阶段。以来，桑植县贫困发生率明显下降，如果贫困线按年人均958元计，贫困发生率从2006年的23.93%下降到2007年的5.78%，进一步下降到2008年的2.53%，三年时间下降了89.43%；同样，贫困线按年人均1067元或1196元计，贫困发生率下降也是十分明显的。然而，总体上看，贫困深度指数、贫困强度指数三年间的下降比例并没有贫困发生率下降那么明显，甚至在一些年份还出现了反弹。贫困线按年人均958元计，贫困深度指数、贫困强度指数2006～2008年三年间分别下降47.13%、63.89%，分别低于贫困发生率下降的42.30个百分点、25.54个百分点；并且，贫困深度指数、贫困强度指数在2006～2007年间出现反弹，其中，贫困深度指数由2006年的0.0314提高到2007年的0.0531，提高了69.11%，贫困强度指数由2006年的0.0072提高到2007年的0.0137，提高了90.28%。这就说明进入扶贫开发新阶段以来，2001年，中国政府制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，中国农村扶贫开发进入新阶段。2．按农户人均纯收入将农户分组来定义贫困按农户人均纯收入将农户划分为4个层次：人均纯收入低于贫困线，人均纯收入高于当年贫困线0~500元，人均纯收入高于当年贫困线500~1000元，人均纯收入高于当年贫困线1000元以上。同样以桑植县为例来考查武陵山少数民族地区贫困程度（具体数据详见表3、图1）。从选取的湖南省桑植县10村100户农村居民来看，贫困线以下的农户由2006年的21户下降到2008年的4户，下降了80.95%；贫困人口由2006年的95人下降到2008年的22人，下降了76.84%。不管是从贫困户的下降还是从贫困人口的下降看，桑植县的总体贫困率下降十分明显。但是，从不同收入分组来看，人均纯收入高于当年贫困线0~500元，高于当年贫困线500~1000元，高于当年贫困线1000元以上三组的变化却并不一致，其中，人均纯收入高于当年贫困线0~500元、1000元以上两组人数略有上升，分别由2006年的38人、131人增加到2008年的68人、188人，增加了78.94%、43.51%，而人均纯收入高于当年贫困线500~1000元的人数出现了先明显减少后略有增加的波浪型变化，由2006年的133人减少到2007年的105人，再略增加到2008年的117人，而总体上减少了16人，减少了12.03%。这就说明进入扶贫开发新阶段以来，桑植县农户内部收入差距并没有得到缓解，反而有所加剧，贫困农户的贫困程度仍然较深。（三）脱贫能力弱1．经济发展水平低从上世纪80年代开始，武陵山少数民族地区扶贫开发已经持续了近30年，但武陵山少数民族地区的发展仍然处于低水平状况，不论是经济总量还是人均值与全国比，差距都很大。2008年，恩施州、湘西州、张家界市、怀化市、铜仁地区、黔江区共实现经济总值1438亿元，人均GDP比全国平均水平低14836元；实现财政总收入152亿元，人均财政收入848元，比全国平均水平低3823元；完成固定资产投资719亿元，人均固定资产投资4010元，比全国平均水平低9113元；三次产业结构比恩施州为36：25：29，湘西州为19：42：41，张家界市为17：25：58，怀化市为22：37：41，铜仁地区为37：28：35，黔江区为15：48：37，而全国三次产业结构比为11：49：40，与全国相比，武陵山少数民族地区三次产业结构比存在着明显的不合理性。2．基础设施条件差国家和各省市加大对武陵山少数民族地区的投入，使武陵山少数民族地区的生产生活条件得到了很大改善，但是由于历史欠帐过多，公共投入供给与投入需求之间严重不平衡，加之投入成本高，比较效益低，制约社会资本投入的增长，使得武陵山少数民族地区交通、水利、电力、通讯等基础设施很难得到根本改善。以交通为例，湖南省武陵山少数民族地区与鄂渝黔三省市县级及以上衔接公路中，路线未联通、等级不配套或等级偏低（四级及以下），形成“断头”情况共20余条（详见表4）。3．社会事业发展滞后近些年来，国家和省加大了对武陵山少数民族地区各方面的投入，使武陵山少数民族地区的社会事业取得长足发展，但是由于历史欠帐过多和现实投入不足，直接制约了武陵山少数民族地区教育、卫生、文化等社会事业的快速进步。以贵州省松桃县为例，在教育方面，目前全县少数民族偏远贫困村寨面临诸多困难，具体表现为：一是基础建设落后。123个贫困村中完小54所，初小和教学点38个，共92所（个）。92所村完小（教学点）有2所无校舍，41所没有厕所，急需改扩建以适应教学需求的有55所；二是教学设施不足。一类贫困村完小或教学点普遍缺少黑板、课桌凳等教学设施；三是师资力量薄弱。92所村完小或教学点有教师469人，其中公办教师只有220人，代课教师有249人。现有教师队伍也还存在学历不高，年龄偏大，综合素质偏低等不足；四是贫困学生、留守儿童比例大。12116名在校生中，有贫困学生8338人，占68.8%，有留守儿童学生6122人，占比例50.5%。教育、卫生、文化等社会事业发展滞后导致武陵山少数民族地区的人口素质低下，文盲率、半文盲率偏高。值得注意的是，从本次调查所接触的广大干部群众来看，他们普遍反映出了强烈的脱贫愿望。整个调查组，分别走访了湘鄂渝黔四省市10县20村，与当地干部群众座谈30余次，所到之处，干部群众都纷纷表示，这些贫困地区的人口基本上都具有一定的劳动能力，盼望政府进一步加大扶持力度，帮助他们解决紧缺的生产资料、生产资金、劳动力技能等方面的现实问题，继续实施开发式扶贫，帮助他们走上脱贫致富之路。而所接触到的省、州、县、乡、村各级领导，也都对当地的贫困状况倍感焦虑，认为这些落后地区要想跟上全国小康的步伐，仍将面临诸多难以克服的现实困难。三、武陵山少数民族地区贫困原因分析（一）自然条件恶劣武陵山少数民族地处山地、森林以及高湿度地区，分布于边远山区和高寒山区，山高坡陡路险，生产生活条件恶劣。1．生产条件差“八山半水半分田，一分道路和庄园”是武陵山少数民族地区自然地理特色的真实写照。山地面积比例大，耕地面积比例小，人均耕地面积尤其是高产稳产面积少。并且，大多地处高寒山区和岩石山区，气候复杂多变，日照时间短缺，农田水利设施落后，自然灾害频繁发生，投入产出比例失衡。以湖南省张家界市桑植县为例，该县地处湖南省西北部，武陵山脉北麓，是贺龙元帅故乡，地貌为中山到低山型，山地面积占全县总面积的90%，有大小山头10426个，人均耕地面积0.72亩，而人均有效灌溉面积仅0.32亩。资料来源：桑植县民族局，2009年7月。资料来源：桑植县民族局，2009年7月。2．生活条件苦武陵山少数民族群众生活条件艰苦。武陵山少数民族地区农村人口占总人口的比例高，而农村人口中又有相当一部分人生活在交通不便、信息闭塞的边远山区和高寒山区，仍然过着“养猪养羊为过年，养鸡养鸭换油盐”的原初生活，更有一部分群众生活在“交通靠走，通讯靠吼，娱乐靠酒”的落后状态。同时，武陵山少数民族地区地处高寒山区和高湿度地区，人畜饮水不安全，而农村普遍未建立低保、医保体系，即使个别县市开展了相关工作，但标准低，覆盖面窄，使得各种地方病不时发生，残疾人群占比较高。加上冰冻、山洪、滑坡和旱灾等自然灾害频繁发生，而人们抵御灾害能力弱，导致武陵山少数民族地区因灾返贫的现象比较严重。3．发展机会少武陵山少数民族群众在社会和经济发展方面的机会少。少数民族群众，尤其是妇女，因为诸多社会排斥，严重影响他们在社会和经济发展方面的机会，处境尤为不利。距离学校较远、教育成本高以及与当地语言和文化不相容等因素造成一些少数民族人口尤其是妇女文盲率高。这对当地人民提高生产技能、获取就业机会和增加收入的能力产生了巨大负面影响。缺乏与外界的接触以及语言沟通的障碍使得少数民族群众获取非农就业机会、市场开发与投资方面的相关信息较少，因而很难从中受益。4．区位条件差武陵山少数民族地区各县市远离城市中心，距本省和周边省会城市一般都在500～600公里之间，目前仍有很多县市处于“三无”（无铁路、无国道、无高速公路）状况；村庄离集镇大多路途遥远，出村离乡道路崎岖险陡。区位条件差严重制约这些地区与外界之间尤其是经济发达地区之间的人员往来、物资交流和信息沟通，无形中增加了资源配置的成本，对武陵山少数民族地区发展起到了天然屏障的作用。例如，武陵山少数民族地区人才回不来、引不进、留不住、用不起，除收入水平因素外，在很大程度上也是因为这些地方自然条件差，地域偏僻，交通不便所致。（二）人才极度缺乏1．人才总量不足，结构不合理武陵山少数民族地区人才总量明显不足，高学历复合型人才严重缺乏。据第五次人口普查，全国少数民族各类人才中，大专以上学历的仅占35.3%，低于全国平均水平6.7个百分点；在少数民族专业技术人才和企业经营管理人才中，初级职称分别占73％和78%；全国第一、二、三产业的从业人员分布比例分别为64：17：19，少数民族从业人员分布比例为78：8：14。人才总量不足、复合型人才奇缺现象在武陵山少数民族地区表现得尤为严重。武陵山少数民族地区人才结构不合理。其主要表现在：（1）学历结构不合理，文化层次偏低。2002年底专业技术人员的学历结构比，研究生：本科：专科：专科以下，在湖北为1：46：172：281，在湖南湘西州为1：266：1019：775，专业技术人员中大学本科占比恩施州不足10%，湘西州略好一些，也不足15%，两州高学历人才严重不足；（2）人才的学科专业结构不合理。在2002年底恩施州、湘西州、黔江区三地区专业技术人员中，中文、数学、物理、化学等基础学科的较多，外语、工程技术、计算机及应用、工民建、农业生产等专业的较少，而环境科学、水土保持、旅游、天然林保护、生物工程等方面的人才基本上是空白。如湘西州凤凰县近年来旅游业发展迅速，而目前该县没有一个旅游专业毕业的大学生。恩施州正在大力发展反季节蔬菜和无公害蔬菜的种植，而该州学习蔬菜专业的本科生只有2人。（3）区域和行业分布极不均衡。文化、教育、卫生行业人才相对较多，工业、农业、工程技术等面向国民经济建设主战场的人才严重缺乏。事业单位、全民所有制单位专业技术人员相对较多，企业及非公有制单位专业技术人员很少。例如，湘西州非公有制实体的人才只占人才总数的1.2%；黔江区非公有制经济单位的专业技术人员只占人才总数的4.4%。2．少数民族干部人才缺乏，扶贫能力有待提高（1）干部人才队伍总量不足。从总体上看，据第五次人口普查，少数民族干部人才占全国干部人才的比例为7.4%，低于全国少数民族人口比例1个百分点。并且还出现了各民族干部的增长比例不平衡的现象，一些少数民族的教育发展程度较高，因而干部成长相对较快一些，所占比例较高；而另一些少数民族的教育发展程度相对较低，干部成长相对比较缓慢，出现领导干部选拔难的问题。（2）人才队伍结构不合理。从学历结构看：少数民族干部中大专以上文化程度占比偏低，甚至还有一部分是初中以下文化程度。从专业结构来看:少数民族干部在企业工作和从事经济、金融、法律等部门工作的人才比较少，而在文教、农林医、党政管理部门的比较多。从分布来看：存在着党政干部多，专业技术干部少，妇女干部少。从理论功底看：少数民族干部大多是在工作实践中锻炼成长起来的，有很多没有系统地接受过基础知识的学习和理论思维的训练，基础不够扎实，理论功底不强。（3）干部扶贫能力有待提高。地方各级政府在扶贫开发中起着关键作用。然而，武陵山少数民族地区干部的管理能力明显不足。虽然植根于少数民族社区，并且对少数民族文化、历史和社会情况了解透彻，武陵山少数民族地区干部中拥有技术特长、经济知识、金融管理知识、需求导向型规划能力的少数民族干部极度缺乏。对参与式扶贫开发以及其他模式的扶贫开发，武陵山少数民族地区干部经验明显不足，把扶贫开发仅局限于修路、增加GDP的干部不在少数。相反，地方政府应针对各地不同情况，因地制宜开展工作，保证所采取的扶贫举措能够满足当地的实际需求；应将扶贫开发逐步转入到形成扶贫自我造血能力，形成发展的有效机制。体制机制支持能够保障少数民族在迅速变化的环境中从社会、文化财富中受益。3．少数民族群众受教育程度低，积淀性贫困突出在武陵山少数民族地区，贫困使得教育难以普及，而教育不普及又造就了更深的贫困，形成了教育与贫困之间的恶性循环。同时，在这些地区，人口的快速增长与人力资本水平低下的现象共存，过剩的人口加大了资源和环境的压力，抵消了经济增长的成果，而人力资本的不足又使得过剩的劳动力无法实现有效的转移，双重问题的作用加剧了武陵山少数民族地区农村的贫困深度和广度。（1）儿童在校率低。武陵山少数民族地区人口素质低下的原因之一是儿童在校率低。数据显示，尽管国家在2006年对农村和部分试点城市贫困人口实行了义务教育“两免一补”特殊政策，湖南省桑植县、湖北省利川市本年度的小学学生在校率达到了100%的水平，高出全国0.8个百分点，但是，2006年两县（市）儿童在校率特别是初中学生的在校率明显低于全国平均水平，尤其是桑植县，2006年初中学生在校率只有66.7%，仅占全国平均水平的2/3稍强（详见表5）。（2）劳动力文化程度低。数据显示，2006年全国农村劳动力的文化水平主要是初中程度，占比超过一半，而以湖南省桑植县、永顺县为代表的武陵山少数民族地区农村劳动力的文化水平主要是小学和初中程度，其中，小学程度接近总数的一半，分别达到44.9%、46.5%；大专及以上文化程度，桑植、永顺两县明显低于全国平均水平，特别是永顺县，从监测的100户农村家庭来看，2006年度没有一人具有大专及以上文化程度，劳动力文化水平之低下可见一斑（详见图2～图4）。（3）思想观念保守陈旧。大多数贫困经济学家赞同这样的观点，即贫困经常是历史积淀下来的产物。这里面包含了传统的生产方式，也包含了历史形成的观念和意识形态。在相当程度上支配着贫困地区居民的生产和生活，并成为经济发展的桎梏。武陵山少数民族地区处于“老、少、边、山、穷”地带，人口的低素质除表现为文化水平和生产技能普遍低外，还表现在劳动者的愚昧落后的传统文化观念、保守陈旧的习惯思维定势和胆小怕事的落后社会偏见等。例如，在一些地方，有的安贫乐困、抱残守拙，小农经济意识根深蒂固，竞争意识极度缺乏；有的畏惧困难、“等、靠、要”思想甚为严重，对新理念、新事物难以迅速接受；有的受交通的极其不便和家乡情节思想的共同作用本想外出务工的村民仍停留在家中，甚至一些村民根本就没有出去打工赚钱改善生活的念头。这些落后的观念，严重阻碍了生产力的发展，即使国家在这些落后地区投入了大量的人力、物力和财力，也仍难以取得预期的效果。这种积淀性贫困是扶贫工作中的一大难题。（三）制度贫困突出按照新制度经济学的理论，有效率的制度能够促进经济增长，反之，无效的制度会成为生产了发展的阻碍。从制度角度对武陵山少数民族地区的贫困状况进行分析，制度安排上的不合理和不平衡是形成区域经济发展不平衡的重要因素。1．二元化城乡结构使人生而有差距1986年国家确定贫困标准时，绝对贫困线与全国农民人均纯收入之比为1：2(206／424元)，2006年扩大到1：5(693／3587元)。农村经济次发达地区受计划经济体制的束缚较深，再加上政治、经济体制改革和转型滞后，使计划经济的思维方式、领导方式和生产方式等非经济因素，作为一种超经济力量影响了村民的脱贫致富。在农村，以产权制度、财政制度和土地制度等制度的存在，进一步束缚了农村经济次发达地区的发展。资源配置制度的不公平和不平等，在武陵山少数民族地区表现的尤为明显，更加剧了当地贫困村民的贫困程度。2．市场化改革取向使资源向发达地区流动在个体发展资源上，存在着市场配置资源的现象。在农村经济次发达地区，最大的资本是土地资本和劳动力资本。在我国市场化的进程中，农业成为低效劳动，而贫困地区的劳动力家庭负担重且整体素质偏差，无论在当地工作还是转移到较富裕地区，大多从事低酬劳、低效率、高耗时性劳动。由于当地的教育、培训、就业体系等建构不健全，导致剩余劳动力无法得到有效配置。与此同时，经济自由和市场机制最显著的社会功能是导致“社会问题个人化”的社会环境。市场配置资源的经济运行机制的主导作用和教育、培训、就业等配套保障机制的缺失状态，是导致武陵山少数民族地区贫困的社会因素。3．科学性缺乏使管理机制和工作机制不畅制度设计失当，政策导入乏力是武陵山少数民族地区农村人口贫困的社会根源。其主要表现为农村贫困地区不合理的政策和发展思路加剧的农村贫困地区人口贫困化。少数民族农村主要面临着上级财政扶贫资金投入的规模偏小的问题，而且政府没有有效地为分配扶贫资金而灵活的制定政策。资金跟着项目走造成了整村推进扶贫目标偏离，“资金跟着项目走，项目又由官方定”，这种扶贫资金的供给模式一方面不能满足贫困农户多样性、分散性及小规模性的生产需求，使他们得不到扶贫资金的扶持，其结果是大多数非贫困农户受益。同时，以扶持贫困村基础设施建设项目为重点的项目安排，虽然也考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶持，但对商品生产程度低，获取经济收入机会缺乏的农户，这种扶持方式只便利了他们的生活，而不能增加他们的收入。在扶贫资金的确定和分配问题上，扶贫资金在总量上严重不足，地方扶贫策略效果不佳。贫困村要有效实现整村推进，按国务院扶贫办的测算，一般是需要投入资金为150万至200万，甚至更多。4．不健全体制使社会保障制度落后由于当地政府缺乏强有力的财政政策资金的支撑，武陵山少数民族地区社会保障制度仍然存在保障层次偏低、投入结构不合理、事权归属不明晰、管理运行不科学、县级财政不堪负重等亟待解决的突出问题。农民最关注的养老保障在范围、力度、效果等方面远均未达到理想效果。其主要表现：（1）村社会保障体系不健全，保障面窄。由于体系不健全，种类划分过细。（2）管理体制分散，政出多门。农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救济、安置、社会优抚、养老保险等业务，卫生部门负责医疗保障。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。多部门管理还造成农村社会保障苦乐不均，操作不规范，短期行为多。四、加快武陵山少数民族地区发展的建议（一）制定促进武陵山少数民族地区经济社会发展的特殊支持政策1．设立“武陵山少数民族脱贫致富实验区”，统筹规划，探索跨行政区域发展的新路子武陵山少数民族地区作为跨省市交界的少数民族集聚区，有着良好的统筹发展基础。一是自然条件上山同脉、水同源、民同俗、经济同质，资源禀赋相似、发展水平相近、文化基础连根；二是已有初步的实践基础，先后建立过湘鄂川黔边区县（市区）政府经济技术协作会、渝鄂湘黔毗邻地区民族工作协作会等统筹机制，2009年1月国务院明确提出成立“武陵山经济协作区”战略构想。建立“武陵山少数民族脱贫致富实验区”（以下简称实验区），是要探索跨省市的、大区域的经济社会发展模式和发展道路，探索连片集中贫困区脱贫致富的新路子，要以“脱贫致富”作为衡量发展的目标。实验区要弱化行政区域概念，把整个武陵山少数民族地区作为一个经济圈统筹规划，协调行动，包括区域内的经济发展思路、产业布局、重大项目布点、市场构建、资金安排、扶贫战略等内容，构建成一个大区域、大扶贫、大发展的格局。设立新的实验区，是要将目前的“武陵山经济协作区”构想上升到国家战略和国家总体规划层次，它要由国家成立专门的领导组织机构（类似“西部开发办公室”），牵头负责研究编制武陵山少数民族地区经济社会发展规划，在管理体制、运行机制上大胆创新，促进经济协作和功能互补，为国家制定相关的经济社会发展政策提供科学依据。2．出台一系列特殊优惠性的扶持政策，有针对性地解决武陵山少数民族地区的贫困问题按照新时期我国农村贫困的特点，以及少数民族贫困日趋集中和严重的现实情况，中央政府要在原有的普惠性扶持政策基础上，对类似武陵山少数民族贫困集中区实施更加有针对性的、特殊优惠性的扶持政策。（1）转移支付政策。一是在原基数上增加少数民族发展资金额度。由于物价水平上涨和少数民族民众贫困程度加深，促进少数民族发展的资金渐显不足，因此，建议每年按照上年物价上涨幅度增加少数民族发展资金，直接有效地促进武陵山少数民族群众脱贫致富。二是增设新的脱贫致富专项资金，主要用于贫困农户的农业生产和农资补助，以及劳动力技能培训，以提高少数民族家庭的自我发展能力。三是增加中央税收留成部分，武陵山少数民族地区内的企业营业税、个人所得税可以由地方参与分享；加大矿产、水电、油气等资源的央地分享比例，可按一定比例提取并设立“武陵山少数民族地区生态补偿专项资金”，确保该区域生态保护和建设资金。四是取消武陵山少数民族地区项目建设配套资金。近年来，国家和相关省市对武陵山少数民族地区的项目支持，都要求地方财政配套一定比例资金。考虑到本地区绝大多数现实均为国家扶贫重点县，地方财政十分拮据，难以落实项目配套资金，导致很多扶持项目功效减弱。因此，建议中央对武陵山少数民族地区安排基础设施建设项目、各省市对自治县安排基建项目时，均免除地方财政配套资金，是武陵山少数民族地区能轻装上马，加快发展。（2）金融支持政策。一是鼓励和支持国家政策性银行对武陵山少数民族地区进行专项建设和发展贷款，其额度和利息均按照最优惠政策执行。二是放宽中小金融机构准入门槛，加大发展农村村镇银行和小额信贷的力度，允许多样化资金进入农村金融体系。三是允许设立区域性的“中小企业直接融资促进机构”，帮助武陵山少数民族地区中小企业上市融资；允许发行一定量的地区性政府债券，为武陵山少数民族地区经济社会发展筹集资金。四是扩大农业保险的范围，放宽农村贫困家庭参保条件，减少农户因灾因害因市场导致的农业风险。（3）特殊扶贫政策。一是要在新的国家扶贫战略中体现类似武陵山少数民族集中贫困区的利益，扶贫的重心要放在少数民族贫困连片集中区，扶贫项目和扶贫资金要重点投放在这些区域。建议中央和省市投放在武陵山少数民族集中贫困区的比例不低于当年扶贫资金投入总额的200%。二是要构建一个大扶贫格局。建议中央在“武陵山少数民族经济发展实验区”内整合扶贫办在内的政府各部门，将来自各渠道、各部门的扶贫项目及资金整合到一个统一部门，减少政出多门、资金条块分割的局面。三是调整武陵山少数民族地区“整村推进”任务的额度和完成时间，提高扶助额度到每村300万元，并将扶助资金捆绑在一起，整块地用于脱贫致富。以湖北省为例，列入“整村推进”的项目村全省共计1900多个，目前已完成800个，而余下的1100个项目村主要集中在武陵山少数民族地区，在5年时间内分批进行，共需投入约33亿元。四是实施社会保障政策。主要加大武陵山少数民族贫困集中区内农户的医疗保障制度改革，增加医疗报销比例和补贴额度。以上促进武陵山少数民族地区少数民族群众脱贫致富的特殊优惠性政策，是基于该地区贫困状况和地区发展重要性而言的，建议中央政府在该区域设立“政策执行落实监测点”，由各省市民委系统出面，建立起一个合作协调机制，全面评估和监测政策效果，有效地推进武陵山少数民族地区经济社会又好又快发展。3．综合考虑，因地制宜，分类实施扶持武陵山少数民族地区的特殊优惠性政策确定扶贫政策要根据当地的实际情况，因地制宜，分类实施，建议制定适合当地实际情况的有区别的、特殊优惠的扶持政策。优先将特困少数民族地区的贫困村全部纳入整村推进的扶贫开发规划，要坚持开发式扶贫，在政策和资金上加大支持力度，重点改善水、电、路、通讯及住房等生产生活条件，实现稳定脱贫；而对那些缺乏基本生存条件的贫困人口，要实行生态移民和易地搬迁扶贫，确保移得出、稳得住、能致富；对因病因残、生态移民等特困群众，要逐步探索建立最低生活保障制度；对贫困农牧民，要加强技能培训，拓宽农牧民参与公共工程建设、进城务工等的就业渠道，增加收入。（二）建设武陵山少数民族地区人口现代化作为扶贫开发突破的重点要实现武陵山少数民族地区脱贫致富，与其说是自然条件恶劣、经济基础差所带来的难题，不如说是劳动力素质难以适应改革和发展需要所伴随的困难。少数民族人口素质水平和结构、人才队伍结构等与民族地区现代化的发展需要还有相当的差距。就本质而言，当前该地区人口素质“仍然是一种与农业文明相适应的素质，尚未实现与现代化相适应的素质飞跃”。在现代化的有序发展中，少数民族人口的现代化与民族地区现代化是一个双向构建的过程，理论和现实表明，少数民族人口的现代化才是民族地区现代化的出发点和最终目的。1．解放思想观念，强化能力建设，促进武陵山少数民族地区人口现代化进程解放思想，转变观念，对于提高武陵山少数民族地区人口素质至关重要。国家应花大力气采取行之有效的措施，设法革除潜藏在少数民族群众头脑中的陈旧思想观念和计划经济条件下形成的错误行为方式。正如江泽民所讲的:“民族地区的广大干部和群众要抓住机遇，发扬自力更生，艰苦奋斗的精神。努力创造改革和建设的新业绩。”在生气勃勃的谋求现代化的发展浪潮之中，无论是主动地还是被动的，各少数民族无一例外地被推进发展的快车道之中。武陵山少数民族树立信心，抓住机遇，明确目标。快速行驶的现代化列车中各少数民族“一个都不能少”，也“一个都不会少”。在《21世纪议程》（联合国环境与发展大会）中，能力建设是一个十分重要的概念，几乎所有方案领域的实施手段均包括能力建设。针对不同的领域或对象，能力建设的内容和重点各不相同，但总的来讲，能力建设涉及一个国家或地区的人力、科学技术、组织、体制和资源等方面的能力，基本目标是提高一国（地区）评估、甄别、选择、消化及应用等方面的能力。一个国家（地区），可以从国外引进现代化的科学技术、管理思想和管理方法，也可以引进国外先进的政治和行政制度，但决不能，也不可能把现代化国家国民的意识、精神、思想和行为等全盘移植到本国、本地区、国民的身上。因此，以人力资源开发和能力建设为核心，推动武陵山少数民族地区各项事业的健康发展，继而促进武陵山少数民族人口现代化进程，通过人口现代化，实现武陵山少数民族地区人口、经济、社会、资源环境的可持续发展。2．发展职业教育，加强技能培训，建立健全结构合理的教育支持体系教育是塑造现代化人的重要途径，在决定一个人的现代性水平方面，教育是关键因素。现代教育不仅在培养和塑造现代人的文化素质、行为方式、人生态度方面起着重要的社会性规范作用，而且在很大程度上激活了人的自我意识，提高了现代人的需求水平与自我教育能力，使现代人在终身化与开放化的教育氛围中不断的完善与发展了自我。因此，必须把民族教育摆在优先发展的战略地位，以提高武陵山少数民族整体素质为根本目的。（1）大力发展面向农村群众的职业教育。支持各类职业技术院校扩大在武陵山少数民族地区农村的招生规模，鼓励农村初、高中毕业生接受正规职业技术教育。通过设立助学金、发放助学贷款等方式，帮助家庭困难学生完成学业。加强武陵山少数民族地区县级职业教育中心建设，有条件的普通中学可开设职业教育课程。加强武陵山少数民族地区农村职业教育师资、教材和实训基地建设。（2）把中南民族大学打造成民族干部培训基地。中南民族大学是一所直属国家民族事务委员会的综合性普通高等院校，地处中部重镇——武汉；拥有一支数量充足、结构优化、素质优良的师资队伍，在坚持“面向少数民族和少数民族地区，为少数民族和民族地区的经济与社会发展服务”的宗旨下，50多年来已累计培养60000余名各类民族干部和专业技术人才，为推动各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展做出了积极贡献。坚持能力培训原则，设在中南民族大学的干部培训主要是面向武陵山少数民族地区的州（市）级、县级和乡镇村从事民族工作的领导，尤其是妇女干部和年轻干部进行扶贫开发领导能力培训。干部培训旨在更新观念，提高政策制定和执行水平，加强管理和协调能力，有效领导与支持基于需求的减贫工作。其目标是提高整体管理结构和机制，以支持和实现基于需求的，提高反应和协调效率，营造一个能够有效应对变化的新的领导环境。培训将紧紧围绕以提高武陵山少数民族地区干部素质、加强武陵山少数民族地区扶贫开发领导能力建设为中心，采取定向、委托等培训方式，分期分班进行经济管理、“三农”发展、自然生态保护、文化旅游开发等方面的职业培训。领导能力培训包括访问学习、考察和培训等内容，主要面向来自武陵山少数民族地区湘鄂渝黔4省市、6州市区、55县市区的和1000余乡镇的干部。结合现实需要，经过一定时期的培训，不同级别干部均应达到不同岗位所要求的相应水平。其中，州级干部经过培训应达到博士研究生水平，县级干部应达到硕士研究生水平，乡镇干部应达到本科水平。参加培训的少数民族干部由国家民族事务委员会、4省市民族事务委员会和项目合作单位共同提议，并报项目管理层批准。参加培训的人员范围包括：主管少数民族社会经济事务的州级和县级领导；各乡镇的领导；相关地方发展和改革委员会、民族事务委员会（局）、发改局、科技局、扶贫办、财政局、卫生局和旅游文化局等单位的官员。项目将采取特殊措施保证妇女参与培训活动。每一期培训结束时要进行评估，并且要开展详细的项目中期评估。建立一个领导能力培训班“校友录”，以便于今后提供反馈和对项目活动的支持。要求参与培训人员在培训结束后半年内提供详细的反馈，并在地方民委和项目合作单位支持下，通过研讨会或座谈会的形式在自治州级和县级传播经验。（3）加强农民工职业技能培训。适应工业化、城镇化和农村劳动力转移就业的需要，在武陵山少数民族地区大力开展农民工职业技能培训和引导性培训，提高农民转移就业能力和外出适应能力。扩大农村劳动力转移培训规模，提高培训质量。继续实施好农村劳动力转移培训“阳光工程”。完善农民工培训补贴办法，对参加培训的农民工给予适当培训费补贴。推广“培训券”等直接补贴的做法。充分利用广播电视和远程教育等现代手段，向农民传授外出就业基本知识。支持用人单位建立稳定的劳务培训基地，发展订单式培训。输入地要提高农民工岗位技能纳入当地职业培训计划。要研究制定鼓励农民工参加职业技能鉴定、获取国家职业资格证书的政策。建议群众的培训由当地各级民委牵头，对当地少数民族进行职业技能和农业生产技术培训。（三）大力加强武陵山少数民族地区交通基础设施建设武陵山少数民族地区长期贫困的重要原因之一就是交通基础设施建设滞后。这里山连山，山衔山，修桥筑路的成本其他一些地区的几倍甚至十几倍。以在建的宜万铁路为例，其桥隧比接近70%，是当今世界上的“三最铁路”（施工难度最大，技术要求最高，建设成本最贵）。因此，在武陵山少数民族地区发展交通，不能算短期成本帐，要算长期政治账。建议国家在编制“十二五”社会经济发展规划时，对武陵山少数民族地区交通基础设施建设给予重点支持，抓好交通干线通道建设，尽快打通经济发展大动脉。1．构建“两纵两横”大通道“两纵”指安（安康）张（张家界）常（常德）铁路和安（安康）吉（吉首）高速公路。重点是争取在“十二五”期间建设安（安康）张（张家界）常（常德）铁路。安张常铁路北起陕西安康，经重庆城口、奉节、湖北恩施、宣恩、湖南桑植接焦柳线的张家界站至石长线的常德站。该线经西康线可直达西安、延安、包头、白云鄂博；向南经焦柳线到达北海，又可经石长线到长沙与京广线相连，直达广州。安吉高速公路为国家规划的包头至茂名高速公路的连接线，北接包茂线安康互通，北上直通内蒙包头，南连包茂线花垣互通，南下直达广东茂名，建设该工程将形成一条南北大通道。“两横”指沪汉蓉铁路快速通道和沪渝高速公路。国家规划建设的沪汉蓉铁路快速通道，包括在建的宜万铁路和即将开工建设的利（川）渝（重庆）铁路。2．形成县际间区域交通大网络着手改造升级区域内县际间低等级公路，形成武陵山少数民族地区县际间区域交通大网络，使武陵山少数民族地区以交通为主的基础设施建设得到快速发展，变武陵山少数民族地区的咽喉之地为交通枢纽。（1）县际间道路项目，主要指县与县之间的连接道路，县域出口路和经济断头路。要充分利用国家和各省市的政策性投资，基本完成区域内出口路、经济断头路的改造升级，实现县与县之间通一级公路，逐步构建起区域性公路循环网络。（2）乡村公路项目，包括乡与乡之间的连接道路，农村通村公路（水泥路）工程和通达工程。乡村公路是公益性最强的公共基础设施，属于典型的公共物品，是农民生产生活、农村经济社会发展的基础。加快发展农村公路，改善农村交通状况，代表了最广大农民群众的根本利益，是在交通建设领域实践“三个代表”重要思想的具体行动。乡村两级组织要将通村公路建设作为一项重要任务来抓，按照乡与乡之间通二级公路、村与村之间通水泥路的标准加快建设，由相关县市领导负责搞好技术培训和协调工作。对于通村公路的建设，一是要依靠国家和各省市的投资政策；二是要充分调动和发挥受益单位以及广大群众的积极性，形成合力；三是要合理确定其建设规模和建设标准，不能盲目追求建设目标而忽视其建设标准；四是要把建设质量放在第一位，要建群众放心路、满意路、致富路，要建一条成一条，切实把好事办好。（四）繁荣武陵山少数民族地区民族文化旅游产业加强民族文化资源的保护力度，正确处理民族文化的传承保护与开发利用的关系，是确保武陵山少数民族地区可持续发展，解决现实民族问题的重大举措。建议各级政府：一是将武陵山少数民族地区打造成“中国中南民族文化展示基地”、“中国最大的生态氧吧”；二是设立“少数民族文化发展基金”，确保少数民族文化发展资金增长比例应与国家经济发展增速相匹配。1．总体思路（1）生态优先。正确处理资源利用与环境保护的关系，构建生态与产业双赢格局，追求包括生态、经济、社会三大效益在内的绿色效益最大化，努力实现人与自然和谐相处、协调发展。尤其是在生态环境容量和资源承载能力范围内，建设生态友好和负责任的旅游业，把旅游开发对环境造成的负面效应减到最低限度。生态质量与其他方面（包括景观质量）发生冲突时，以生态质量优先。（2）文化引领。以先进思想文化和优秀民族文化引领和促进建设与发展，充分挖掘文化深厚底蕴，大力彰显文化独特个性，全面提升文化创新能力，高度自觉运用文化的效能和力量，不断给予经济以推动、精神以鼓舞、生活以欣悦、社会以和谐，积极探索将文化资源转化为产业优势，将精神力量释放为发展能量，使文化成为武陵山少数民族地区涌动活力与魅力、迸发张力与动力的不竭源泉。（3）旅游惠民。以人为本，惠及民生，是发展旅游经济的根本出发点和落脚点。有针对性开发旅游富民惠民项目，培植增收致富产业，建设宜居、宜业、宜观、宜游、宜闲城乡。切实保证各族人民群众对旅游发展的公平参与权，设计合理分配机制，扩大旅游就业容量，让当地居民分享旅游发展的成果，使旅游利益相关者的关系更加和谐。2．发展战略（1）开展旅游合作，共建旅游经济发展圈。通过多渠道多层面的合作，实现武陵山少数民族地区旅游经济一体化，以带动整个地区经济大发展和经济增长极的形成。一是旅游黄金线路共建。以城市为核心，以交通干线为纽带，以各个旅游景点为目的地组建旅游黄金线路，形成张家界、古丈、吉首、凤凰、怀化、恩施、黔江为核心的分别向四周呈放射状展开的6个旅游黄金线路枢纽，建设铜仁、黔江、恩施等地、州、市、区围绕“张家界—猛洞河一凤凰—张家界—猛洞河—德夯—边城茶峒—黔江小南海”“张家界一里耶、乌龙风景区一恩施清江一巴东三峡”的旅游黄金走廊。二是旅游经济圈共建。以主要风景点为基础，以吉首、张家界、怀化、恩施、铜仁、黔江等中心城市为支撑点，组建旅游经济圈，构建起多渠道、多层面的旅游大市场，形成武陵山少数民族地区旅游经济发展的脊梁。三是建立武陵山少数民族地区旅游中心和区域“增长极”。从当前旅游业发展的状况、旅游景区景点知名度和旅游业发展规模来看，张家界应作为本区域旅游中心城市和区域旅游业发展的首要“增长极”。（2）实行生态补偿，加大天然林保护投入。武陵山少数民族地区是我国重要的生态功能区，恩施州，湘西州、铜仁地区森林覆盖率分别达到67%、62%、44.47%，而湖北省、湖南省、贵州省森林覆盖率为26.77%、40.63%、23.83%、全国平均森林覆盖率为18.21%。武陵山山区应注重区域多功能性开发，主要围绕生态功能和文化功能做大文章。在主体功能区的构架下，武陵山少数民族地区承担了更多的生态和环境保护的义务，其他区域则从中受益。按照环境公平的原则，各区域均有享受充分的发展经济和各种区域开发活动的权利，同时也均应承担保护生态和环境的义务。相对于全国而言，武陵山少数民族地区更多的是承担生态保护功能，与生态保护功能相矛盾的经济活动将会受到限制。为此，按照区域分工的原则，必须对武陵山少数民族地区进行生态补偿。在继续巩固退耕还林和天然林保护的基础上，建议以“项目支持”的形式加大后续产业的支持，以使退耕还林“退得下、稳得住、不反弹”，加大天然林保护的投入。3．成功实践当前，各级政府均认识到了文化产业在推动当地经济社会发展方面的重要作用，纷纷加大投入，促进文化产业的快速发展。以湖北省为例，目前正在积极探索“鄂西生态文化旅游圈”建设，制定了《鄂西生态文化旅游圈发展总体规划（2009-2020）》。其总体思路是：将内生增长方式建立在圈域生态、文化资源科学保护和合理利用的基础上，通过体制机制创新，整合生态、文化和其他产业资源，借助于旅游产业发展平台，发挥特色资源的综合效益，实践内生增长方式的全新内涵，创新管理体制、经营机制和投融资体制，形成支持内生增长方式的原动力；通过建立健全激励机制形成合作和利益机制，优化产业结构，调整和完善鄂西圈的经济空间布局，打造“生态文化旅游资源-产品-产业-营销-消费-效益”的鄂西圈经济社会发展模式。同时，借助于鄂西圈周边省市资源，形成新的发展机遇，实现与武汉城市圈呼应互动的区域发展新格局。（五）促进武陵山少数民族地区特色产业发展1．围绕烟、茶、果、菜、药产品优势发展特色经济烟、茶、果是武陵山少数民族地区的传统产业，已经成为农民增收致富的主导产业，以薇菜、香菇和反季节蔬菜为主的绿色食品加工业正蓬勃发展。另有野生药材近千种，发展生物医药和化工潜力巨大。（1）生态茶产业。武陵山少数民族地区属于云贵高原的东部区域，是中亚热带常绿阔叶、落叶阔叶和针叶混交林区，是茶树适宜的生态区，亦为茶树分布的南北过渡地带。武陵山茶区海拔高度不同，气候差异明显，为典型的山地气候。冬无严寒，夏无酷暑，云多雾大，日照较少，雨量充沛，空气潮湿，气候很适宜产好茶。武陵山少数民族地区产好茶，独特的地质地貌是基础。磷、锌、硒等元素和土壤富含有机质对茶叶品质的形成有着重要作用，武陵山地区就是富硒茶主要产地。地貌的多样性，为茶叶品种的多样性创造了条件。武陵山少数民族地区的海拔高度对茶叶品质尤其是香气形成更有利，正是“高山云雾出好茶”。茶树的树形为灌木型，叶片有大、中、小片之分，具有生态的多样性。如湖北恩施大叶茶，湖南安化中叶茶及大多数的小叶茶。（2）富硒绿色食品业。武陵山少数民族地区不仅远离都市，受工业环境污染少，有适宜各种山野菜生长的土壤、气候，而且硒资源特别丰富，各种农产品、野生菜果硒含量高，食用后十分有益于身体健康。以恩施州为例，恩施的山野菜种类较多，营养价值丰富，有的还有保健功能，主要有薇菜、莼菜、葛仙米、箬叶、山药、魔芋等，仅魔芋一个品种种植面积就达7O万亩，形成了年加工芋角2万吨、精粉和微粉3000吨的能力，实现收入25亿元，创利税2500万元；薇菜、莼菜等已打人国际市场，成为抢手货，饧销不衰，年出口创汇300万美元。（3）水果产业。武陵山少数民族地区幅员广阔，属亚热带山地季风湿润气候，光热充足，无霜期长，适宜猕猴桃等水果的生长。以猕猴桃为例，目前欧洲大部分地区没有猕猴桃栽培基地，而东亚各国由于地价、劳动力价格、气候等因素影响，种植面积很少，是猕猴桃进口国。随着国内消费理念和消费结构的转变，猕猴桃的国内市场前景也将十分广阔。因此，该地区可以按照依托资源、政府引导、依靠科技、产业深化、市场推进的科学发展路径，做大做强水果产业。（4）生物医药和化工产业。武陵山少数民族地区位于我国亚热带湿润气候区，热量充足，降水丰沛，地貌复杂，生态环境类型多样，大自然的鬼斧神工造就出了庞大而神奇的“天然植物园、动物园及药材宝库”，孕育成明显的生物资源多样性优势。据粗略统计，武陵山少数民族地区经济植物多达3000余种，其由药用植物达2000余种，常年收购的名贵与大宗常到品种达300余种，有闻名海内外的油桐、油茶、生漆、五倍子、水杉、黄连、杜仲等林特产品资源，有久负盛名的黄柏、党参、灵芝、当归、天麻等名贵中药材资源，有富有开发前景、得天独厚的青蒿、姜黄、银杏等天然药源植物资源，发展生物医药和化工潜力巨大。如八峰药化研制的氨基酸口服液畅销美、英、法、日和新加坡等34个国家和地区，已与国内外200多家客户形成贸易关系，不仅解决了本村人就业难的问题，还解决了全县下岗职工和贫困户就业人员1200余人，就业人员是全村总人口的2.5倍，企业人均工资达7395元。2．立足山、水资源优势发展特色经济武陵山少数民族地区发展水电产业有其独一无二的条件。一是水能蕴藏量丰富。据调查，武陵山少数民族地区境内水能理论蕴藏量约有4100万KW，可开发量约达3230万KW。其中，湘西州内就有大小溪流1000多条，水资源蕴藏量为168万KW，可供开发104万KW，现仅开发15.4万KW，占可开发量的14.3%；黔江区内大小溪流密布全境，流域面积在50平方公里的河流86条，50~100平方公里的河流40条，100~500平方公里的河流27条，大于500平方公里的河流19条，多年平均过境流量458.43亿方，水能资源可开发量300万KW，现已开发的仅为6%；铜仁地区有乌江、锦江、印江等过境，水能资源理论蕴藏量为203.74万KW，可开发量150万KW。二是开发成本低。水头落差大，水量充沛，河道狭窄，地质条件好，淹没损失小，水系的梯级开发具有很大的潜力。三是污染小，可持续发展能力强。四是带动效应明显。水资源的充分利用，不仅会在建设期间加大移民规划、小城镇建设，改善基础设施，拉动流域经济，还会在建成后改善生态环境，为流域内的航运、灌溉、养殖、旅游业的发展起到积极作用，为发展经济增强后劲。例如，恩施州水布娅工程、恩施大龙潭电站、宣恩洞坪电站、芭蕉河一级水电站有力地支撑了全州固定资产投资的快速增长，位于黔江区新华西路的重庆乌江电力集团公司供电网络覆盖酉、秀、黔、彭、石一区五县，解决2000多人就业。3．利用人力资源优势发展打工经济武陵山少数民族地区有着丰富的人力资源，可以将建筑安装等劳动密集型产业列为主导加以扶持发展。把建筑安装作为主导产业的理由：一是经济总量较大。以恩施州为例，2002年，第二产业增加值38.85亿元，增长8.7%，其中建筑业完成增加值8.75亿元，增长19.6%。二是增长速度快。如湘西州，2001年资质等级四级及以上建筑业总产值4.31亿元，2002年增长到6.37亿元，增长47.8%；建筑业全员劳动生产率65349元/人，增长51.8%；房屋建筑施工面积134万平方米，增长26.1%；房屋建筑竣工面积66万平方米，增长5.3%。三是产业带动性强。建筑安装业既服务于生产，又服务于生活，与冶金、化工、木材等众多部门联系紧密，能带动大批关联产业发展。四是属劳动一技术密集型产业，可以吸纳大量城乡劳动力，增加就业机会，缓解武陵山少数民族地区严峻的就业压力。表1：武陵山少数民族地区主要发展指标与全国及所在省市比较（2008年）地区人均GDP城镇居民人均可支配收入农村居民人均纯收入城镇化率数值比全国低比全省低数值比全国低比全省低数值比全国低比全省低数值比全国低比全省低恩施州7159154361268594463527370725192242213725.520.1219.5湘西州908113514721899032890391825742187193834.311.387.85张家界市12337102583962105612410326028431918166937.18.585.05怀化地区1095011645217110025294817332677208412034.611.086.4铜仁地区54411705433388400457333582410235138728.716.980.5黔江区138738722408011132184132363332152579432.613.1317.44单位：元资料来源：恩施州、湘西州、张家界市、怀化地区、铜仁地区、黔江区数据来源于各州（市、区）统计局，2009年7月；湘、鄂、渝、黔四省（直辖市）数据来源于各省（直辖市）统计局发布统计公报，2009年3月，经计算得到；全国数据来源于国家统计局发布的统计公报，2009年3月，经计算得到。表2：不同贫困线下湖南省桑植县农村贫困的度量（2006～2008年）贫困指标200620072008贫困线：958元/人H0.23930.05780.0253PG0.03140.05310.0166SPG0.00720.01370.0026贫困线：1067元/人H0.23930.12560.0557PG0.24060.18480.1080SPG0.06850.05230.0178贫困线：1196元/人H0.24690.12560.1063PG0.06800.05600.0265SPG0.02280.01860.0051注：1．代表贫困发生率，该指标用来衡量贫困线以下人口占总人口的比重，公式为：，其中，为贫困人口比重，为贫困人口数，为总人口数；2．代表贫困深度指数，该指标用来衡量贫困人口人均收入相对于贫困线的差距，公式为：，其中，为贫困深度指数，为第个贫困者的收入，为贫困线；3．代表贫困强度指数，该指标用来衡量贫困分布的均衡程度，其数值大小与贫困深度的平方呈正相关关系，公式为：，其中，为贫困强度指数。资料来源：桑植县统计局，2009年7月。表3：桑植县按农户人均纯收入的农户分组的各组户数情况人均纯收入年份小于a[a，a+500）[a+500，a+1000）大于等于a+10002006218324920071011285120084152754注：a为当年的贫困线，2006、2007、2008各年的a值分别为958元、1067元、1067元。资料来源：根据桑植县统计局提供的数据，经整理后得到（图1同）。表4：湖南省武陵山少数民族地区省际公路中“断头”情况序号湖南省路段临省（市）衔接路段路段编号路段名称现状等级衔接地区路段名称现状等级一、国道1G320芷江至鲇鱼铺二级、三级四级、等外贵州G320玉屏至鲇鱼铺三级2G319花垣至茶洞三级重庆G319秀山至茶洞二级3G209永顺至团结桥二级、三级四级湖北G209宣恩至团结桥三级二、省道1S222藕团至界牌等外贵州罗团至界牌三级2S232弓判至平仑坳三级、等外贵州天柱至平仑坳四级3S308凤凰至大兴机场三级、四级贵州铜仁至大兴机场二级三、县道1怀X067凉伞至关口四级贵州关口至青溪等外2怀X066芒靠至寸口四级贵州玉屏至寸口四级3怀X051老晃城至田坪三级贵州铜仁至田坪二级4怀X050上坪至湖广桥四级贵州万山至湖广桥四级5怀X040锦和至漾头四级、等外贵州铜仁至漾头四级6湘西X035麻粟场至螺丝懂四级贵州黄连至螺丝懂四级7湘西X031团结至虎渡口三级、四级贵州长兴至虎渡口等外8湘西X033长兴至和平四级重庆坝浪至和平四级9湘西X029野竹坪至小牙口四级重庆龙池至小牙口四级10湘西X054黄连至秀山大桥四级重庆石堤至秀山大桥四级11湘西X053贵塘至卡门四级重庆渤海至卡门四级12张X027凉水口至三台四级湖北茅坝至梳背溪二级13张X026庙咀河至梅坪四级、等外湖北走马至梅坪三级14张X030芙蓉桥至淋溪河四级湖北江坪河至淋溪河15张X025瑞塔铺至长潭坪四级湖北杨坪至长潭坪四级资料来源：王汀明：《湖南省武陵山民族地区交通发展现状与建议》，2005年。表5：武陵山少数民族地区儿童在校率与全国比较（2006年）单位：%指标全国武陵山少数民族地区湖南省桑植县湖北省利川市7-15岁儿童在校率98.381.496.27-12岁儿童在校率99.210010013-15岁儿童在校率97.366.791.3资料来源：全国数据来源于《中国农村贫困监测报告（2007年）》，经整理得到；武陵山少数民族地区数据分别来自于湖南省桑植县、湖北省利川市统计局农村贫困监测年报资料（2006年），经整理得到。资料来源：同表9。资料来源：同表5。附1：武陵山少数民族地区地理范围的界定武陵山少数民族地区是指以武陵山脉为中心的湘鄂渝黔边境临近地区，它既是一个历史上的行政区划概念，又是一个自然地理概念。总的来看，其名称来源主要有三个方面。首先，从历史沿革看，武陵历史发展过程中的一个行政区划概念。龙山出土的秦简中已有“武陵”一词。汉朝初年设置武陵郡后，“武陵”一词成为行政区划名称。《辞海·地理分册》对武陵郡管辖范围做了界定。“武陵，郡名，汉高帝置。治所在义陵（今湖南溆浦南）。辖境相当今湖北长阳、五峰鹤峰、来凤等县，湖南沅江流域以西，贵州东部及广西三江、龙胜等地。东汉移治临沅（今湖南常德市西）。其后，辖境逐渐缩小。隋开皇九年（589年）废，大业及唐天宝、至德时又曾改朗州为武陵郡。境内少数民族和汉族杂居，被称为‘武陵蛮’”。由此可见，武陵郡始于汉代，废于唐代。从汉代设置武陵郡起，武陵地区一直是完整而稳定的历史地理单元。其次，从自然地理看，“武陵”一词源于武陵山脉，是一个自然地理概念。武陵山脉是横亘于中国中部的重要山脉，是中国自然区划由第二阶梯云贵高原向第三阶梯东南丘陵过渡地区。《辞海》中说：“武陵山，在湖南省西北部及湖北、贵州两省边境。东北——西南走向，乌江和沅江、澧水分水岭。海拔1000米左右，主峰梵净山（2494米）位于贵州省江口县北，富林、矿资源。”再次，从现实状况看，政界、学术界、旅游界和商界已把“武陵地区”作为一个自然地理实体，作为一个约定俗成的自然地理概念。早在上世纪80年代，党中央、国务院按照区划经济的同类性把武陵地区划为全国十八大集中连片的贫困地区之一。此后数年，武陵地区多次召开湘鄂渝黔四省市武陵地区县（市）政府经济技术协作会议、湘鄂渝黔毗邻地区民委民政工作协作会议和旅游局构建“大武陵旅游圈”研讨会议。全国政协2004～2007年连续4年共同举办4次“中国武陵山民族地区经济社会发展座谈会”。2009年，国务院国发【2009】3号提出协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”，并将于2009年10月正式成立，以寻求资源的共同开发、共同利用。可见，“武陵”是一个悠久的历史地理概念，至今已有2200多年历史。“武陵地区”是以武陵山脉为主线，以土家族、苗族、侗族为主体的湘鄂渝黔四省市毗