公共管理导论

公共管理导论第一页，共四十一页，2022年，8月28日学习《公共管理学》的主要参考书目及资料：张成福、党秀云：《公共管理学》中国人民大学出版社，2001年版赵定涛：《公共管理学》中国科学技术大学出版社，2006年版苏保忠等：《公共管理学》北京大学出版社，2004年版王乐夫：《公共管理学——原理、体系与实践》中国人民大学出版社，2007年版第二页，共四十一页，2022年，8月28日王乐夫：《公共管理学》中国人民大学出版社，2008年版许云霄：《公共选择理论》北京大学出版社，2006年版王丛虎：《公共管理案例分析—公共管理学和法学的双重视角》中国人民大学出版社，2007年版第三页，共四十一页，2022年，8月28日第一章公共管理导论第一节公共管理成为独立学科的内在依据一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理1．公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是非竞争性和非排他性的产品。第四页，共四十一页，2022年，8月28日公共物品的两个基本特征：非竞争性。是指一个使用者对该物品的消费并不排斥、妨碍其他使用者对其消费，也不会因此减少其他使用者消费该公共物品的数量或质量，增加一个消费者不会减少任何一个人对公共物品或服务的消费量，或者说，增加一个新消费者，其边际成本等于零。非排他性。是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外，在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。第五页，共四十一页，2022年，8月28日2．公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。第六页，共四十一页，2022年，8月28日3．公共管理所谓“公共管理”，是指以政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。第七页，共四十一页，2022年，8月28日公共管理的这一定义具有如下涵义：(1)公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；(2)公共管理的对象――公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；(3)公共事务及其管理的存在是永恒和永续的，但具体内容会随着社会变迁而不断调整；(4)公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；(5)公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。第八页，共四十一页，2022年，8月28日公共管理活动的具体类型：①公共政策，即政府制定公共政策的活动；②政府管理，即政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；③非政府组织管理，即除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。第九页，共四十一页，2022年，8月28日二、公共管理和私部门管理之间关系联系：公共管理和商业管理作为一般管理活动的具体类型，都遵从一般管理的规律，在许多方面都是相同或相似的。但是，公共管理和商业管理作为一般管理活动的具体类型，都遵从一般管理的规律，在许多方面都是相同或相似的。第十页，共四十一页，2022年，8月28日区别（一）目标不同：公共利益目标与私人利益目标（二）垄断强制性与自由竞争性（三）制衡性与自主性

（四）多元理性与经济理性

（五）政府机制与市场机制第十一页，共四十一页，2022年，8月28日三、现代社会变迁推动公共管理发展（一）公共物品的需求和供给的不断扩大（二）社会生活中的公共事务日益增加（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变第十二页，共四十一页，2022年，8月28日四、传统行政学的局限

（一）理论框架的局限（二）管理主体局限（三）管理理念和手段局限（四）管理对象和目标局限

第十三页，共四十一页，2022年，8月28日第二节公共管理学是时代的产物一、西方国家摆脱困境的需要（直接动因）（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满

政府一方面必须投入大量的资源以提供公共服务，另一方面必须采取重税政策来支付大量的公共开支，这种情况导致民众的普遍不满。政府主要遭受到三个方面的抨击：一是认为政府的规模太大，而且消耗了过多的稀缺资源；二是政府管理的范围太宽，使自己陷入了过多的活动；三是政府行事方法不当，认为通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率。第十四页，共四十一页，2022年，8月28日（二）经济衰退和财政压力的加剧20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，更使西方各国出现高额财政赤字，福利国家不堪重负，出现了一系列新的社会与政治问题。与此同时，国际经济的自由化趋势所造成的竞争压力不断加剧，进而对各国政府造成了巨大的压力。

第十五页，共四十一页，2022年，8月28日（三）社会问题与政府不可治理性的增加一方面，政府所面临公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致政府不可治理性的增加。另一方面，面对日益复杂的社会问题，传统的政府职能和管理方式确有力不从心之感，加上官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、衙门作风、贪污腐败，均引发了民众对政府的不信任感的增长，使政府面临着合法性危机。

第十六页，共四十一页，2022年，8月28日二、科技革命和全球化浪潮（推动力量）（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1．现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化2．现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求3．科技革命导致社会治理新形态的出现第十七页，共四十一页，2022年，8月28日（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力全球化使整个国际社会成为一个相互联系和相互依赖的网络，经济的全球化、交通工具的发达，使这个网络进一步强化。历史上相互独立的、自治的治理领域，现在被正式的或非正式的制度安排紧密联系在一起。第十八页，共四十一页，2022年，8月28日三、政府管理和民主制度方面的矛盾（催化剂）

政府管理方面的矛盾集中体现在以韦伯官僚制思想为基础的行政体制与时代发展之间的矛盾；民主制度方面的矛盾则集中体现在西方国家民主的现状与民众的“民主需求”之间的矛盾。第十九页，共四十一页，2022年，8月28日（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

1．传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展的要求

2．科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要

3．科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化4．官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意

第二十页，共四十一页，2022年，8月28日（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”1．民众应直接参与公共服务的供给过程2．公民应既能控制政治家，又能控制官僚3．国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制4．国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径西方民主制运作过程中的深层次的矛盾体现在三个方面①政府官员（政治家与官僚）维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾；②政府官员实现公共利益的角色要求与满足自我利益的矛盾；③公民维护个人的合法权利与无限索取的行为倾向之间的矛盾。第二十一页，共四十一页，2022年，8月28日第三节公共管理学与中国的社会发展一、公共管理的构成要素（一）公共管理的主体公共管理的主体，包含两大形态：公共组织和个人。公共组织：可以分为政府和非营利组织。

第二十二页，共四十一页，2022年，8月28日政府是公共管理的主要组织依托，具有合法性和强制性，负有提供公共服务的主要责任。非营利组织是指不以营利为目的，服务社会公众的非官方性公共组织。随着社会生活的复杂化和多样化，为了有效地弥补政府功能的不足，非政府公共组织或非营利组织也逐渐成为公共管理的重要组织形式。第二十三页，共四十一页，2022年，8月28日个体形态：包括三种类型：领导者、管理者和被管理者

领导者。领导者在指挥、协调和激励被领导者实现公共组织目标方面发挥着核心作用，公共管理对公共组织的领导者在思想品德、文化水准、领导能力、心理品质和身体素质方面都有特殊的要求。管理者。管理者是担任一定职位而拥有合法权力的人，根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。管理者与被管理者只是一种相对静态的区分。社会公众。是公共管理的基础性主体，创建了公共组织，并从社会基本面上规定着公共管理活动的取向；另一方面，公众又是公共管理中的被管理者，其个人利益又必须以集体利益为依托，服从于公共组织的管理。

第二十四页，共四十一页，2022年，8月28日第二十五页，共四十一页，2022年，8月28日（二）公共管理的对象公共管理的直接对象是各类公共事务。公共事务涉及的范围极为广泛，从人到物，从有形的制度到无形的精神，无所不在。在公共事务中，公共组织的构成和运行、公共问题的加剧和列入议事日程、公共物品的生产和供给、公共政策的制定和执行、公共服务的品质与绩效，都是公共管理中的重要内容。第二十六页，共四十一页，2022年，8月28日（三）公共管理的资源和手段

公共部门最重要的资源是合法性。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。强制力是维护基本公共利益不受侵害的政治保障；税收能力是支付管理成本、实施公共项目的物质基础。公共管理最基本的手段是制定和执行公共政策。第二十七页，共四十一页，2022年，8月28日（四）公共管理的环境

在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。由于公共管理环境具有复杂性、差异性和变动性，因此，对于环境的正确分析应该是实施有效公共管理的基本前提。第二十八页，共四十一页，2022年，8月28日二、公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

第二十九页，共四十一页，2022年，8月28日学科特点1．公共管理是一个整合性的概念。2．公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。3．公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心

4．公共管理是一种新治理模式，不等于“政府管理”。

第三十页，共四十一页，2022年，8月28日5．公共管理强调价值调和与责任。6．公共管理关注和重视政府改革与再造。7．公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

第三十一页，共四十一页，2022年，8月28日三、公共管理学的研究途径和方法（一）公共管理学的研究途径公共管理研究大致可分为两种途径：公共政策途径（PublicPolicyApproach，简称P途径）；企业管理途径（BusinessApproach，简称B途径）。

第三十二页，共四十一页，2022年，8月28日P途径的公共管理强调与政策分析的关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径的公共管理特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的、规范性的理论研究。第三十三页，共四十一页，2022年，8月28日B途径的公共管理受管理主义的影响，主张师法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。B途径的公共管理特征：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。第三十四页，共四十一页，2022年，8月28日（二）公共管理学的研究方法

1．规范方法2．实证方法3．案例方法4．系统方法5．比较方法6．数理方法第三十五页，共四十一页，2022年，8月28日四、公共管理学与中国市场经济（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷1.为市场经济提供基本的制度框架和法律基础，包括界定和保护产权，制定公司法、合同法、著作权法等，通过制度安排，使市场运行的环境具有秩序性、安全性和公共性；2.组织各种公共物品和服务的供给，防止公共物品供给不足现象的发生；3.保护自然资源和环境，阻止私人决策者滥用资源、破坏环境事件的发生，减少“公共的悲剧”；第三十六页，共四十一页，2022年，8月28日4.保护和维持市场竞争，防止因垄断而导致的资源配置的无效率；5.调节收入和财产分配，通过再分配等手段，将贫富差别控制在社会认可、至少是社会能够承受的程度；6.通过