浅谈施工单位主导PPP项目的经济创效

浅谈施工单位主导PPP项目的经济创效

Summary：随着国家经济形势发生深刻变化，建筑市场经济增速下滑，建筑施工企业参与PPP项目成为历史的必然，通过投资项目实现经济创效成为企业重要的效益来源。本论文从三个方面分析了PPP项目经济效益的来源，对施工企业主导PPP项目实现经济创效的影响因素进行了剖析，总结了PPP项目经济创效的前提条件，设计出一套适合施工企业主导PPP项目经营创效的方式方法，为提高施工企业经济创效能力提供助力。Keys：施工单位；PPP项目；经济创效；分析一．施工企业参与PPP项目背景2014年以来，国家经济发生了深刻的变化，人口红利逐渐消失、供需矛盾发生变化、供需结构面临失衡，建筑市场也发生了深刻变化，房地产投资迅速下滑，地方政府失去了土地财政的支撑，平台公司融资受限，无力投资更多的基础设施建设，BT项目被禁止实施，建筑市场投资增速迅速下滑。但在国家城镇化进程中，尚有大量的基础设施需要投资建设，为了推进国民经济战略性结构调整及供给侧结构性改革，保障经济持续的健康发展，PPP模式在我国被迅速推广，并在2017年前后达到建设高峰，取得了令人瞩目的成绩。建筑施工企业，面对突如其来的市场寒冬，积极主动的投身PPP，是自身生存发展的必然选择。但是PPP的发展也面临着诸多问题，如：行业竞争越来越激烈、融资成本越来越高、风险分配不合理、项目投资回报越来越低。2017年，随着财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号文等相继下发，PPP市场进入冷静期，国家政策导向越来越明朗，行业规则越来越规范，对项目参与者的自身要求越来越高。在这种背景下，建筑施工企业参与并主导PPP项目如何提高经济创效能力，是保障企业可持续发展的核心竞争力。二．PPP项目经济创效的来源一般来说，效益指在资金的筹措和使用过程中，通过合理、节约地安排有限的资金，以加速其循环和周转所产生的经济效益，是较基本收益的额外获利。对于PPP项目投资方来说，其可获取效益分为投资效益、施工效益、运营效益。投资效益是在项目总投资控制额度内，根据项目考核与付费机制，通过优化项目投资构成与融资结构、合理筹划税务抵扣与还款节奏、优化甲方费用计价方式、科学实施建设管理，从而实现的资金成本与管理成本降低、资金使用效率提高。施工效益是在项目建安工程费控制额度内，充分履行施工质量、安全、进度、环境保护等各项义务，严格按照成本预算控制施工成本，合理开展设计优化、认质认价、设计变更、签证索赔等造价调整工作，从而形成的施工净利润增加。运营效益是在保证项目可用性与外部服务要求的前提下，通过项目运营内容优化（获取额外的经营服务收费）、运维成本控制、额外配套设施及补助的争取等方式形成的运营期净收入增加。三．当前影响PPP项目经济创效的主要因素1.多主体、多目标对项目的管控PPP项目的实施包含了政府方、社会资本方以及其他参与方的个体目标，其中社会资本方还可能是多个股东方的联合体，联系各方目标的纽带即为各方参与PPP项目的预期目标收益和合作框架（合同）。PPP项目不可避免受各方影响，尤其是政府方与社会资本方，以及各股东方的目标诉求。图1PPP项目与一般政府公招项目信息传递路径示意2.设计和建设方案不稳定受政府立项或可研编制时限和质量影响，以及存在政府方“限额立项“等因素，实际建设方案与批复可研的规模、标准有较大差异，尤其体现在工程造价和投资限额方面。3.概预算确定分歧较大，时效性不强概预算编制的原则、程序在PPP合同中没有详细约定，导致在编制过程中各方分歧较大，无法形成统一的投资控制目标。根据笔者统计近几年实施的项目来看，施工图预算批复周期平均时长约9个月。4.施工监管不到位施工单位在项目施工过程中如不能进行科学、合理的施工组织安排，很容易受外界各方因素的干扰和影响，如工期进度滞后导致投资增加，同时引起社会公众的广泛关注；安全质量出现问题导致运营产出不达标等。5.策划和设计阶段对运营考虑不足PPP项目在策划和设计阶段以建设期而非运营期目标为导向，导致建设期和运营期在策划和设计阶段就失去平衡。施工效益被人为放大，投资效益和运营效益无法实现。四．PPP项目实现经济效益的前提1.项目合规手续的规范性要求截至2020年9月底，财政部PPP项目管理库当年累计退库项目419个、5477亿元。这类项目存在着各式各样的先天缺陷，连入库都保障不了，何谈项目后续长达几十年的平稳实施。即使这类项目能够顺利入库、落地实施，也必然在后期的推进过程中举步维艰。PPP项目的建设手续，包括“四证一书”，必须按照财金函〔2016〕47号文、政府投资条例等相关文件的要求，满足合规性完整性的要求。如某市政道路PPP项目2017年完成项目采购程序签订PPP合同，工期2年。但由于项目存在无分配土地指标、征地拆迁等问题，银行授信受阻，资金问题无法解决，导致施工单位进场后不久即面临停工，项目公司成立后，为解决土地问题疲于奔命，施工单位于施工现场干干停停、反复进退场，至今仍未完工。部分项目PPP合同中未建立按效付费机制，项目建设成本未与绩效考核挂钩或挂钩比例不足30%，政府存在兜底风险，导致项目直接存在退库风险。综上，PPP项目的合规性手续的规范性要求是项目实现经济效益的根本保障。2.有效的投资限额控制建设工程项目的投资控制是指在建设工程项目的投资决策阶段、设计阶段、施工阶段以及竣工阶段，把建设工程投资控制在批准的投资限额内。所以我们说的投资控制一般都指向概预算金额的控制，虽然最终都以概预算金额指标来体现，但过于狭隘，概预算金额仅仅是建设期工程造价控制指标，既不能完全体现工程造价管理的内涵，更不能完全覆盖PPP项目投资包含的内容。PPP项目投资控制的内涵不仅仅是建设期控制投资总额，而是在建设投资限额下的项目全生命周期、全过程、全要素、全方位的控制，既要控制建设期投资总额，还要控制运营期的运营成本和项目使用功能的效果，体现项目的物有所值。社会资本方投资控制的过程，也是投资保值、增值创效的过程，在保障投资安全的前提下，实现投资效益最大化。可见相同的工作，需要考虑更多的问题，本就对项目的建设单位提出了更高的要求，而作为主导PPP项目的施工企业来说更显困难。国内大多数PPP项目均在完成政府可行性研究及投资估算批复之后，即启动项目采购程序，PPP合同往往又是多个工程的集合或者一揽子工程的打包，初步设计概算在项目公司成立后，逐步完善。投资估算额、PPP合同额、设计概算额相互交织，寻找和确认项目的有效投资限额变得极为棘手，若不能够在项目前期及时明确有效投资限额，对于后期的经济创效便显得盲目和危险。3.保障项目的资金支付责任政府财政支出责任伴随PPP项目全生命周期，PPP项目较公招项目对于政府财政支付能力更为敏感。财金〔2016〕92号文明确了财政部门在PPP项目全生命周期内的工作要求，规范了财政部门履职行为。要求PPP项目开展“两评价一方案”的科学论证，其中财政承受能力论证是PPP项目入库和实施的前提条件。PPP项目在满足发改部门行政审批造价管理的基础上，更要满足财政部门财政承受能力的论证。而这往往是施工企业所忽视的，没有了政府财政支付责任作为保障，任何的经济创效都将成为无本之源、无本之木。4.实现项目功能可用性，达标绩效考核。财金〔2014〕76号文规定PPP项目适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。可见，PPP项目有着很强的公共属性，即对项目投入使用后产生的公共服务是否达标有着更高的要求。财金〔2016〕92号规定，在PPP项目合同审核时，应将“约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容，财办金〔2017〕92号规定未建立按效付费机制不得入库。绩效考核达标是对项目产出标准的考核，也是政府付费和社会资本方能否安全回收投资的前提，故实现项目功能可用性是项目各种效益实现的前提保障。五．PPP项目经济创效的方式施工企业以投资商身份主导PPP项目，较传统公招项目效益来源主要为施工效益，有更多条件和权利参与项目重要事项决策，为经济创效提供了更有利的平台和机会，但同时要承担更多的超支责任和风险，这是区别传统政府公招项目工程承包经济创效的关键。1.做好PPP项目投资策划PPP项目应高度重视标前策划及合同风险分配，通过对甲乙方权利义务分配、主要建设运营规模及实施方案、投资构成、造价原则、费用计列支付条件、调价方式、绩效考核标准等关键内容的分析，梳理项目创效经营的方向。（1）投资环境分析。PPP项目前期应注重项目实施机构情况、其他出资方情况、项目建设及使用标准、项目建设合规手续办理情况、项目实施特殊要求、项目投资退出条款等关键信息，并初步分析项目的可实施性、效益可得性、风险可控性。（2）PPP项目投资策划是在项目中标并签订合作协议后，以项目投资控制、经营创效、项目公司合规性管理等内容为重点的集中策划工作。投资策划应突出建设方案的选择、投资控制方案、融资资金安排、设计管理要点及设计优化方向、施工组织安排、运营总体计划及方案优化等内容。投资策划应作为项目实施和经济创效的依据。2.设计管理创效社会资本方应积极争取项目设计的话语权，设计管理是项目实施各项目工作的源头，更是创效工作的重要着力点。社会资本方应努力消除做大投资、扩大产值的传统思维，应提高站位，加强建设和运营的有机结合，站在项目全生命周期的角度组织统筹开展设计工作。首先，应加强对项目设计功能、技术方案与标准的分析判断，对于功能缺失影响项目运营的要予以正向增加；对于功能、技术标准过高且无实际意义的也要及时负向调整，平衡项目建设与运营的设计关系。如某公建项目，可研批复后，初步设计阶段为达到上级领导的要求，对项目建设规模和标准进行提高，仅项目建筑面积增加2730平方米，项目公司通过组织专家评审等方式向政府方提出优化设计方案，实现合同内增加投资1.03亿元，提高了项目综合效益，规避了投资超支风险。当前国内PPP项目大多需要通过最终竣工结算审计认定，故施工企业除做好传统公招项目设计管理的各项要点外，还应特别注意投资认定的有效性。在设计图编制过程中应注重措施费用的策划，尽量将能够预见必将发生的措施费用纳入设计图，材料、设备的采购标准要尽量在设计说明中细化明确。避免在项目建设过程中产生过多的设计变更和费用签证，增加费用核减风险。设计过程中社会资本方还应注重运用运营的视角审查设计方案的合理性，通过在设计阶段的策划，实现项目运营期的降本增效和提质增效。如某市政道路项目在施工图设计阶段考虑配套项目运营期管理用房，按照运营期15年，每年租金30万元计算，仅此一项就可节约直接成本支出450万元。3.概预算管理创效社会资本方要高度重视概预算编制工作，确保建筑工程项目概预算编制的及时性，要与阶段性设计文件同步开始、同步批复。部分地方政府对设计概算重视程度不够，在完成项目可行性研究和投资估算批复后启动招投标工作，PPP合同签订后即要求项目公司或施工单位组织工程实施，施工图在工程实施过程中边施工边设计，施工图预算迟迟不能落地，部分预算内容按照现场写实。更有甚者部分项目从开工到项目竣工验收，概预算仍未完成确认，导致预算和结算工作同步进行。种种原因影响施工图预算的编制审批周期长，没有达到项目成本预控的预期作用，不利于项目工程管理和经济创效。社会资本方要注重造价编制原则、标准、批复程序的尽早统一和确认，保障预算资料的尽早批复，作为项目投资控制标准，指导项目施工方案的选择和成本优化措施的开展。表1PPP项目和传统项目造价管理对比各阶段造价传统公招项目PPP模式投资估算政府项目建设单位、发改部门组织编制、审批政府项目主管单位、发改部门组织编制、审批，“两评一案”的基础，招标的依据投资概算政府项目建设单位、发改部门组织编制、审批项目公司组织编制，报发改部门审批，一般为PPP项目投资控制的依据。施工图预算建设单位组织（造价咨询）编制报财政部门审核备案项目公司组织编制（造价咨询）报财政部门审核备案，竣工结算施工单位编制报建设单位审核，审计部门审计施工单位编制报项目公司和实施机构审核，审计单位对项目公司（施工单位）开展审计竣工决算建设单位报财政部门、审计单位审核和审计项目公司报实施机构、财政部门、审计单位审核和审计，政府付费的计算基数。4.施工管理创效施工企业主导的PPP项目，要发挥企业自身优势，策划好项目的施工组织安排，充分结合PPP项目的客观环境，加强与项目参建各方的沟通协调，将施工组织安排有机的融入PPP项目总体建设方案中。如某市政道路项目社会资本和政府方PPP合同签订后，施工单位即立即组织全面展开施工界面，但项目受土地问题影响，土地证一直无法办理，导致融资贷款无法落地，项目开工半年后，终因资金问题被迫停工，人员、机械、设备被迫全部退场，导致项目成本增加，项目效益受损。施工阶段应加强变更索赔的管理。施工单位普遍存在增加正变更、扩大产值的原始冲动，在PPP项目的管理中应克服这种冲动，应以设计优化的负变更为主，在设计优化的过程中寻找创效利润点，避免盲目追加投资造成的超投风险。施工阶段还应重视施工技术的合理应用，包括技术方案的优化、新技术新工艺的使用以及绿色技术等。如墙面抹灰工艺，在设计允许的情况下，可以改变传统的抹灰工艺及做法，采用薄层抹灰工艺，既降低施工成本，又保障了施工质量。5.融资方案创效社会资本方在资金创效方面要超前谋划，争取在资金集中、LPR利率转化、税务策划等方面实现管理创效。想方设法实现资金集中。要开拓思路，克服相关股东方及贷款行监管严格等困难，实现PPP项目公司资金集中，提高投资项目的资金使用效率。充分利用LPR利率转换政策。受宏观经济下行及新冠疫情影响，国家相关部委出台一系列金融优惠政策，旨在降低企业融资成本，支持企业发展。社会资本方应密切关注金融政策及环境的变化，努力利用LPR利率转化之契机，实现融资贷款利率降低。积极争取收回留抵退税资金。PPP项目的运行模式存在建设期增值税进项累积导致资金占用的困境。《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财税39号公告）的下发，对于社会资本方是降低占用资金成本的巨大利好。社会资本方应积极利用该政策与政府方开展合同谈判，在充分利用政策优惠的前提下，合理的分配责任，切实降低项目资金成本，提高综合效益。提前筹划建设期利息。PPP项目建设期利息一般约定工程决算时按实际发生金额计列或按概（预）算金额包干使用。若为后者则社会资本方应科学策划施工进度安排与融资贷款的合理匹配。如某公建项目约定在项目建设施工不延误的情况下，决算时建设期利息按概算批复金额3455万元计列，而项目建设期利息实际发生约1957万元，仅建设期利息增加投资效益1498万元。6.运营服务创效随着我国大规模PPP项目建设期结束，进入运营期的项目越来越多。PPP项目的建设期仅有2-5年时间，而运营期却普遍长达十年甚至几十年。PPP项目的本质是利用社会资本方的管理经验和管理能力，实现提高公共服务和产品质量、效率的目标。可以说运营才是PPP项目的核心任务。当前施工企业参与PPP项目普遍存在“重建设、轻运营”的思想，重施工效益，轻视运营管理，但是运营产出不达标，项目公司绩效考核就会受到很大影响，直接导致社会资本方建设成本投入被政府直接扣回的风险，得不偿失。而且今后政府付费项目逐渐减少，使用者付费及可行性缺口补助项目逐渐成为主流，这对社会资本方的运营能力和水平要求更高。所以，尽快培养和提高施工企业自身的运营管理能力，是管理PPP项目的当务之急。笔者认为在运营管理初期，施工企业按照PPP合同约定合规履约，逐步积累运营管理人才和管理经验就是当前一个阶段最好的创效手段。六．PPP项目经济创效的几点建议1.建立适应PPP模式要求的管理组织体系，配备专业人才政府为积极推进PPP项目，往往成立政府和社会资本合作中心作为PPP项目的管理机构。施工企业可以参照政府方的做法，优化顶层设计，设立PPP项目的管理机构，有针对性制定各单位的职责及制度约束，划清管理边界，各司其职，形成强矩阵管理体系。作为传统施工单位，工作流程和思维方式已经固化，利用设计变更等方式调整项目或提高价格创造效益已成常态，而这往往导致项目规模、标准提高，进而导致超投风险。施工企业应该思考如何从建设者转变为合格的投资商，培养和配备专业人才队伍，包括设计、金融、建设管理等，适应建设方和投资方的角色转换和工作思路。2.加强沟通协调PPP项目的参