2022年行业分析建立我国食品安全事件处理长效机制的建议

建立我国食品安全事件处理长效机制的建议食品平安问题是民生问题、是政治经济问题，也是社会科学进展问题。作为经济转型中的进展中国家，我国还将在一段时期内应对和处理食品平安问题，依据我在美国学习食品政策学及回国从事食品平安工作的阅历，基于与国内外食品平安机构官员和学者的沟通（我国卫生部、北京市食品平安委员会、美国FDA、欧盟食品平安局和我国香港特区政府食物平安中心等），建议我国政府部门采纳“风险性分析”这一国际上成熟并得到广泛认同的原则，参考欧盟以及我国香港特区政府的做法，建立负责风险评估和沟通的国家级专业机构。该机构将极大的促进形成“权威统一的科学评估、政府科学决策与管理、相关部门准时信息沟通”食品平安大事处理长效机制。该机制将：一、日常监管与危机处理中体现科学决策的指导思想；二、有效避开和掌握由媒体炒作和消费者熟悉误区所引起的社会恐慌及其衍生到经济、政治上的负面效应，从而在很大程度上转变我国在食品平安处理方面处于被动的局面。

一、风险分析原则在食品平安管理中的作用

“风险分析”（riskanalysis）最初由国际食品法典委员会提出，近十余年来用于WTO/SPS、食品平安及其他公共危机大事。该原则由三个既相互关联而又相对独立的部分组成：风险评估、风险管理和风险性沟通。形象地说，“风险性分析”是三个套在一起的环组成的科学决策体系。近十余年来应用于WTO/SPS、食品平安及其他公共危机大事处理。

首先，“风险性评估”，它是科学家对某一种食品存在的担心全因素（包括微生物和化学物的污染）进行评估的过程。比如，专家对三聚氰胺污染的乳制品进行评估，对儿童和成人摄入多少会造成多大程度的危害等问题作出回答。

其次，“风险性管理”，政府决策者依据风险性评估结果制定相应的对策和管理措施，作为立法或监督部门的工作,这包括制定和实施国家法律、标准以及相关监管措施（如：确定检测频率、发布食品召回或禁止问题食品进口等），必定受各国的政治、经济进展水平和生活习惯的影响。

最终，科学家（风险评估者）与政府官员（风险管理者）之间要有双向的沟通；政府和专家还要在实行管理措施的同时向消费者、媒体等利益相关方进行沟通。这就是“风险性沟通”。只有上述三个部分都发挥作用，才能称之为运用了风险分析原则。

国内外应用“风险分析”处理食品平安大事的案例分析

回顾近几年我国比较“出名”的食品平安大事，可以发觉假冒伪劣性质的问题居多。比如，所谓“毒菜花大事”是超范围使用二氧化硫，所谓“致癌毒鱼”是鳗鱼中使用“孔雀石绿”，所谓“毒辣椒酱”是食品中使用化工原料苏丹红。这类大事有的特点是，一方面使用非食品的物质造成食物污染属于违法行为，但并没有达到“有毒”的程度；另一方面是媒体冠以“有毒”、“致癌”等语言描述误导消费者,进一步引起社会恐慌。食品平安危机需要官员第一时间做出决策，既要打击违法行为，又要对消费者开展乐观的沟通活动。以下两个例子，说明“风险分析”原则在大事处理中的应用。

例一、2022年英国处理进口食品中苏丹红大事。苏丹红作为一种化工原料，是不允许在食品中使用的。2022年2月，英国食品标准局（FSA）检出印度进口的调料中含有苏丹红之后，马上公布召回全部发觉含有苏丹红的食品；同时向消费者开展信息沟通活动，包括官方网站上登出“大事背后的事实”，说明：“食品中使用苏丹红是违法行为，政府已全面停售并监督企进行召回；但依据评估，就目前在食品中的含量来讲，对你的健康危害微小，偶然误食也不会致病”。这就是一个符合风险分析原则处理大事的正确程序，“苏丹红”大事起始于英国，但没有引起恐慌的社会现象。

例二、2022年我国处理辣椒酱中苏丹红大事。几乎与英国处理苏丹红大事同时，我国有关部门在番茄酱等调料中检出苏丹红。政府投入了大量管理资源查处，消费者对全部带红色的加工食品都非常惧怕。值得反思的是，在“苏丹红”大事发生2个月后，我国专家的评估报告才得以公布：“苏丹红是动物致癌物，人体通过辣椒酱可能摄入的苏丹红最大量仅相当于动物致癌剂量的十万到一百万分之一，由于实际在辣椒粉中苏丹红的检出量通常较低，因此对人健康造成危害的可能性很小，偶然摄入含有少量苏丹红的食品，引起的致癌性危急性不大。”评估结论没有在引导政府和消费者正确了解风险之中发挥“科学依据”的作用。全国人民在媒体炒作“有毒辣椒酱”中，“谈红色变”。这样的大事引起消费者对整体食品平安状况的误会，也使我国在国际贸易中陷入被动的局面。

这两个例子说明过去几年我国与国际水平的“风险分析”原则之间曾存在的差距，突出风险评估和风险沟通对政府管理起到的重要作用。

值得重视的是，近几年来，我国政府已经开头重视“风险分析”的理论与实践。2022年，国家食品药品监督管理局与世界卫生组织合作共同举办了国际食品平安风险分析研讨班，参与人员为各省食品药品监督管理干部。

最近的“三聚氰胺污染奶粉”大事处理过程，近期专家称“中国政府对此次奶粉污染大事的处理基本遵循了国际通行的风险分析原则，这次的坚决决策带来的影响从长远来看是乐观的”。首先，政府有关部门依据专家的评估快速做出了管理决策，包括：马上启动国家重大食品平安事故I级响应机制；同时，政府准时向社会各界公众管理措施和最新进展；卫生部在12320全国公共卫生公益热线网站上发布公众询问指南,并组织专家通过主流媒体,将风险评估的科学结果向公众解释大事性质。首先向公众说明添加三聚氰胺属于非法行为，进而解释三聚氰胺的毒性评估结论。此次大事处理还体现了三个特点：（1）政府与其他利益相关者之间的沟通准时而且“有前瞻性”。比如，考虑到需要尽快重建消费者信念、恢复国有乳品企业的市场，我国卫生部发布三聚氰胺在乳制品中临时管理限量检出值，既能判定、掌握掺假行为，又可爱护奶农的利益，在充分论证并征求相关部门、企业、消费者以及世界卫生组织等国际组织看法之后，卫生部发布三聚氰胺在乳制品中的临时管理限量检出值；同时，考虑了社会可能消失的反响，新闻发布上邀请专家与政府官员一起回答媒体问题，准时澄清了几个简单混淆的概念；（2）“双憧憬返”的沟通过程，政府部门收集了媒体、公众对这一大事的看法和投诉，有针对性地进行了沟通，而不是以往单方面的宣扬和灌输；（3）保持信息的“全都性”，政府指定几位专家以统一的口径对公众进行解释，转变了以往“专家”众多，产生误导的混乱局面。这一系列决策和做法使风险信息沟通最大程度地消退人们的心理恐慌，为社会削减不必要的损失。

二、促进“风险分析”制度化的详细建议

依据我与部分国家或地区食品平安机构之间的沟通和理解（美国FDA、欧盟食品平安局、澳大利亚新西兰食品标准局和我国香港特区政府食物平安中心等），我建议从“机构化”动身，提高科学家与政府官员之间的有机连接与协作，逐步建立健全“风险分析”制度和工作机制。

机制通常是制度的详细表现形式,受制度制约,为决策体制服务。“结构打算结果”，高效的食品平安大事处理机制必需首先确定能够担当其职能的机构和相应制度。目前，我国的食品平安监管体制属于“分段管理”，即卫生部、质检总局、工商总局和农业部等业务部按环节分别担当了“风险分析”框架中“风险管理”的职能，为了更有效地为主管部门和信息沟通供应科学依据，亟需建立担当“风险评估”和“风险沟通”的国家级机构。

（一）建立“风险评估”、“风险沟通”的国家级机构的依据

其一、我国开展风险评估工作将具有法律依据。全国人大常委会三审“国家食品平安法草案”中增加了两款关于风险评估的规定，其中一款为：“国务院卫生行政部门通过食品平安风险监测或者接到举报发觉食品可能存在平安隐患的，应当马上依法进行检验并进行食品平安风险评估”。由此明确了“风险评估”在行政管理和执法中的法律基础。“国家级”评估机构的权威地位。与国际水平相比，我国食品平安领域开展风险评估尚处在需要大量实践的阶段，技术手段和专家资源都集中在国家级业务机构中（主要是卫生部下属的中国疾病预防掌握中心），在现有基础上建立“国家评估机构”，可以避开不同地区“闭门评估”、不同部门“分段评估”导致方法不统一、结果不同等混乱局面。

其二、国际上共同趋势是设立一个部门负责风险评估和风险沟通。我国目前所开展的风险评估主要在卫生部下属的食品卫生标准委员会中进行，由同一组专家既进行风险评估、又进行风险管理（如起草标准）。这是由于专家资源不足而实行的权宜之计，不符合“风险分析”中“评估”与“管理”相对独立以确保其过程科学的原则。在这方面，一些国家和地区的做法值得借鉴。欧盟在经受了“疯牛病”危机之后重新组建食品平安机构，2022年成立了欧盟食品平安局（EFSA）。作为独立的科学机构，该局主要为欧盟委员会和成员国政府就涉及食品饲料等方面的平安问题供应专家风险评估服务，帮助政府机构做出科学合理的管理决策并统一发布信息，从制度上保障管理行为的科学性。

同理，我国香港食物及卫生局负责全部涉及食物平安与医疗方面的政策制订。该局下属的食物环境卫生署负责食物的监测、监管以及餐馆发牌照等工作。2022年，依据“风险分析”原则建立了隶属于食物环境卫生署的“食物平安中心”，由署长之下的食物平安专员负责领导。该中心下设“食物监察和管制、风险评和风险传达科”三个部门，从机构设置和专业人员结构上供应了实现“风险分析”的必要条件。其中，“风险评估”部门科学评估食物中的风险、发布风险评估报告，“风险管理”部门实施食品平安掌握与督察方案，“风险传达”部门适时向市民发布食物平安信息，通过建立“业界询问论坛”、“消费者联系小组”促进政府与企业、市民之间的沟通，编写通俗易懂的“风险简讯”，在引导消费者、媒体理性对待风险方面发挥了乐观的作用。比如，在“三鹿奶粉大事”中，香港“食物平安中心”设立专栏对市民进行集中沟通，对于“每人要食用了多少三聚氰胺含量超过法例标准的食物，才会超过平安参考值？”的问题，“食物平安中心”答：“由于幼童和成人对三聚氰胺的反应有所不同，因此我们供应两组资料作为例子。无论如何，只要长期平均的摄入量不超出平安参考值，间或超出这个参考值并不会影响健康。”

其三、食品平安信息需要国家有统一的渠道予以发布和解释。食品平安大事处理的难点在于引导消费者、媒体与政府部门共同应对风险。在食品平安大事中，公众主要依靠政府供应权威而专业的信息，我国有必要加强对媒体、对公众供应针对大事特定内容的信息服务。英国的“疯牛病”和我国的“苏丹红”等大事已表明，假如与消费者的风险沟通不够准时、到位，即便实行风险评估技术和管理的手段，也不能确保掌握衍生到社会、国家甚至国际上的负面影响。鉴于沟通的内容专业化程度高、沟通的影响广泛而快速，许多国家将“风险沟通”作为危机管理重要组成部分加以系统化培训和演练，如:美国卫生部、环保局和澳大利亚政府通过案例分析、模拟演习等方式提高官员们与媒体、公众沟通的水平。我国可以借鉴这些做法，最有效的方式就是通过政府的机构开展这方面的工作。

（二）关于国家级食品平安风险评估、风险沟通专业机构职责的设想

1、“国家食品平安风险评估机构”负责建立日常和危机管理所需的风险评估工作机制。主要职能：（1）在日常工作中，对食品中的各种健康影响因素进行评估，确定监管重点；（2）为地方管理机构供应专业指导；（3）在突发大事中，协调组织相关部门开展评估，向政府部门供应权威的评估结果。

2、“国家食品平安风险沟通机构”负责建立日常和危机管理所需的风险沟通工作机制。主要职能:（1）在日常工作中，汇合分析国内外食品平安舆情；（2）讨论适合我国国情的风险沟通策略并组织实施信息沟通活动；（3）在突发大事中，依据风险评估结果为政府供应书面材料，并通过易于理解的方式关心公众树立正确的熟悉。

新建部门以“国家食品平安风险评估与沟通中心”命名，对上述风险评估、风险沟通两个机构统一管理，应当是接近于抱负状态的组织结构。这个“中心”是设置在某个国家部委还是作为独立的专业部门较适合，还需要进一步论证。

介绍：

韩蕃璠