‘合适成年人’参与制度是盘龙区未成年人司法试点项目

‘合适成年人'参与制度”是盘龙区未成年人司法试点项目主线的思考周树廉祁涛‘合适成年人'参与制度”的设想及工作框架‘合适成年人'参与制度”的设想及工作框架盘龙区试行的“‘合适成年人'参与制度”是经多方考察学习，吸收中外先进发达地区的做法，结合盘龙区实际，从综合保护未成年人合法权益出发设计的一种工作机制。目的是找到“司法分流”工作的切入点和保障机制，探索一种融国家(政府)监护、司法保护、社会支持为一体的未成年人综合保护机制。1．“司法分流”的设定“司法分流”是指对违法犯罪的未成年人,在进行治安处罚和刑事处罚时,在办案人员主持，“合适成年人”参与下，尽量避免监禁处置或监禁诉讼,坚持有条件的,最大限度的把他们从司法程序中“分流”出来，采用非监禁方法处置或适用非监禁性强制措施进行刑事诉讼，对触法未成年人实行司法保护。试点工作目前只能在现行法律框架内，在刑事处罚方面探索扩大使用“取保候审”和“缓刑制度”，并试行“刑事和解”，修复损害，争取谅解，创造非监禁处置条件；治安处罚方面用“家庭商讨会”形式，赔偿、道歉、认错并征得谅解代替“监禁”处罚；有条件的尽量突破一些法律规定的限制条件。“司法分流”的目的不仅是防止监禁带来的犯罪交叉感染，更主要的是避免监禁处罚的“烙印化”,“标签化”带来的不良影响或恶劣后果,真正达到积极预防,减少未成年人重新犯罪,维护社会稳定的良好效果。“司法分流”无论采用“取保候审”或适用“缓刑制度”，以及“刑事和解”，都有一个是否会再次发生危害社会行为的问题。目前项目在试点中，为稳妥起见，以低风险人群三年以下徒刑的分流为主，待条件具备逐步向三年以上徒刑中高风险人群渐进。进而探索延伸到少管所、少教所和本区看守所，对盘龙区藉的被监禁处置的未成年人尝试争取提前减刑、假释、释放等分流回归社区的帮教、关护、矫治工作。2、建立“‘合适成年人'参与制度”

盘龙模式的“‘合适成年人'参与制度”是指针对违法犯罪的未成年人（简称触法未成年人）,通过专门聘用的“合适成年人”，协调促进多部门的合作,有效维护触法未成年人合法权益,积极帮助他们争取非监禁处置和非监禁诉讼措施，使其回归社会,帮助和配合家庭、学校、社区做好“教育、感化、挽救”触法未成年人的工作制度。本制度有三项职能：一是出席旁听警方的讯问活动，见证警方的执法，维护触法未成年人的合法权益。对象包括在本城区有固定居所的和外来流动人口中的未成年人；范围包括罪与非罪、违法与犯罪、重罪与轻罪。简称普遍维权，这是未成年人司法保护的前提，又是争取“司法分流”的基础。对参与讯问后经非监禁处置或“家庭商讨”替代监禁处置，以及监禁诉讼、在昆明无固定住址和监护人的未成年人出据维权报告，证明警方讯问真实情况备查。二是参加“司法分流”活动，在维权的基础上，对在本市有固定居所和监护人的触法未成年人违法犯罪原因等社会背景情况进行调查，并向警方提交社会背景调查报告，为触法未成年人争取非监禁诉讼和非监禁处置方式及从轻减轻处罚创造条件；三是配合协调有关部门对非监禁处置的触法未成年人开展社区、家庭、学校的监管、帮教、矫正、观护工作。‘合适成年人'参与制度”的工作主体是“合适成年人”‘合适成年人'参与制度”的工作主体是“合适成年人”盘龙模式的“合适成年人”是指思想品德良好、作风正派、热心于社会工作和青少年工作,乐于奉献,有一定的“教育学”、“心理学”、“社会学”和法律知识，并适合做未成年人工作的成年人;他们在触法未成年人诉讼活动中,是融英国“合适成年人”和上海、香港社工职责为一体，不是律师,不是监护人,不是志愿者、不是公检法机关的办案人员;他们是有组织的、独立的,经过一定专业培训,能运用新理念、新观念依法保护触法未成年人的诉讼权利和身心健康及良好成长,有效促进违法犯罪未成年人顺利回归社会的综合保护和预防犯罪的社会工作力量。合适成年人”的作用不同于律师合适成年人”的作用不同于律师律师主要是为当事人提供法律上的帮助，其主要职责是对罪与非罪、罪轻罪重等由实体法来定罪的问题进行鉴别和干预，针对共同犯罪中的同案，一个

律师只能代理其中一名当事人，其代理具有明显的倾向性，与侦查控诉方有明显的对立性;“合适成年人”从警方的讯问介入，协助沟通和确保侦查审讯的依法公正进行,对未成年人犯罪前的社会背景情况进行调查，提出处置建议，供司法办案部门作处理决定时参考。同时不干预警方对犯罪事实和犯罪情节的认定，具有真实的中立性和公正性，对共犯成员，一个“合适成年人”可同时维护几个当事人的权利，目的是排斥口供证据收集时不恰当性和讯问中违法情况的发生。“‘合适成年人'参与制度”,是以完善、健全程序公正,进而促进实体处置的公正，确保对未成年人的司法公正的真实性。“合适成年人”参与诉讼活动这一新机制,能全面保护触法未成年人的合法权利,有利于我国《宪法》尊重与保护人权条款和《联合国儿童权利公约》有关未成年人犯罪司法保护条款的实现。还有利于克服司法办案中重实体上和程序上成人式的形式公正，而忽视未成年人区别于成人的实质上的公正，并支持和保护警方依法履行职责。合适成年人”工作框架的构想合适成年人”工作框架的构想专职“合适成年人”设置在城市街道办事处、农村乡、镇政府。在基层党政的领导下，承担本辖区未成年人司法的社会监督、综合保护及预防犯罪职能的探索。在街道办事处、乡、镇的各社区居、村委会设兼职“合适成年人”配合专职“合适成年人”就近就地开展工作。人员主要来源于社区负责治保、调解、综治、青教的工作人员和党、团员，并热爱未成年人司法保护工作，经“未保办”、“项目办”专门培训，正式颁发兼职聘书的人员。组织未成年人司法保护社会志愿者队伍。在社区内就地组织“五老”(离退休老干部、老战士、老专家、老教师、老模范队伍)成为社区未成年人司法保护志愿者的工作骨干，对未成年人进行传统、人格、品德的思想关护及教育；组织大学生志愿者个案跟进，同伴交友和学习辅导、思想沟通，形成朋辈影响效果；并将“五老”和大学生志愿者的活动溶入就地就近的街道办事处、乡、镇青少年活动中心和儿童议事会活动。参与未成年人司法活动的大学生社会志愿者工作，不同于一般社会公益性的服务活动，他们要紧紧围绕司法分流中“合适成年人”的工作，并且融合到街道办事处、乡镇和社区及家庭的青少年事务服务和活动当中。总体设想：以街道办事处和乡镇政府为依托，以社区居、村委会为基础，组织10名专职为主、34名兼职为辅、百余名志愿者参加的工作框架，在基层政府的主导协调下，整合社会资源，强化“家庭、学校、社区”三位一体的社会支持体系，融司法保护、社会维权、社区帮教为一体的长效工作机制，使其成为创平安社区、建和谐社会的组成部分。二、以“‘合适成年人'参与制度”为主线的盘龙区未成年人司法试点项目的进展简况1、组织领导和办事机构为保证未成年人司法试点项目的顺利开展，英国儿童救助会专门设立了项目组，配备经理、官员、助理、翻译、外国顾问等专职工作人员指导项目；盘龙区委批准成立了项目领导小组，组长由盘龙区常务副区长担任，区人大和区政协有一位副职任副组长，组员由公安、检察、法院、司法局、教育局、民政局、团委、妇联等一把手组成，下设办公室，抽调专人并聘请部分退离老同志参加组成工作机构，负责试点的组织、协调和指导工作。2、组建、培训试点工作队伍2003年5月正式起动工作，相继在公安科、所、队确定专门办理未成年人违法犯罪案的少年警官，与检察的未检科、法院的少年庭相配套，在街、乡和社区配备了专兼职“合适成年人”队伍和社会志愿者，为试点工作的顺利开展准备组建了专门的工作队伍。特邀英国青少年司法专家和上海、北京、香港专家学者和专业人士，到昆明为项目相关人员作《联合国儿童权利公约》少年司法及英国、德国未成年人司法理念和技能的培训，组织相关工作人员在国内发达地区上海、北京、广州、安徽、香港等地学习培训，增强创新意识和改革步伐，倡导推进项目的发展；先后反复开展了公安、检察、法院、司法等职能部门相关人员和“合适成年人”的培训及意识理念的提高。3、制定相配套的试点工作操作办盘龙区的未成年人司法试点工作以政法、社区“一条龙”形式展开，如果没有相对统一的操作规程和办法，很难在公检法司系统同步推进。尤其是“合适成年人”介入办案的全过程更是无法可依，难度很大。为此，在党委、政府支持下相继制定了《“合适成年人”参与制度》、《“合适成年人”工作手册》、《“合适成年人”工作程序规范》和《区公检法“司法分

流”试行办法》、《盘龙公安分局办理未成年人案件的操作程序》等工作规则。在司法分流办法和公安操作程序中，都明确规定了“合适成年人”职责、地位及作用。初步在盘龙区统一规范了未成年人司法保护工作体系和“‘合适成年人'参与制度”，为区公检法司等部门和“合适成年人”配套试点工作提供了区域内的小“法规”。目前盘龙区试点项目正在加快司法、学校、社区及综合治理等部门对触法未成年人“司法分流”后的就学、关护、管理等配套措施办法的制定，为“合适成年人”履行职责创造更好的条件。4、强化组织领导手段，保证“项目”长效发展在项目的推动下，区政府成立了“盘龙区未成年人保护委员会”，下设办公室，与“项目办”合署办公，增补项目办主任兼“区关工委”常务副主任和“未成年人保护委员会”副主任，使“未保委”、“关工委”和项目领导小组融为一体，明确“合适成年人”的聘用管理属“未保委”的职责，确立了行政主管部门，从而进一步强化“项目办”的职能地位和“合适成年人”的地位作用，也为“合适成年人”的体外循环过渡到政府的体内循环奠定了基础。在八个街道办事处两个乡镇建立了“青少年事务中心”，在四个街道办事处建立了“青少年活动中心”，为“‘合适成年人参与制度”的试行提供了工作平台和载体。5、“‘合适成年人'参与制度”5、“‘合适成年人'参与制度”起步良好在公安、检察、法院、司法部门及“合适成年人”中初步形成了协调工作机制。各部门定期向“项目办”报送办理未成年人案件的情况。“合适成年人”基本上能介入公安、检察、法院的办案工作，开展触法未成年人的讯问旁听、维权保护和司法分流工作的社会背景调查工作，以及回归社会的监管、帮教、关护、矫正的组织协调工作。盘龙公安分局专门在法制科设立了审查办理未成年人案件办公室，对各办案部门办理未成年人违法犯罪案情况实行监督把关，检察、法院进一步强化了内设办理未成年人犯罪案件机构的职能作用，共同关注“合适成年人”到场参加旁听讯问和提供社会背景调查报告材料的情况，层层加大保护触法未成年人合法权益的工作力度，尊重、支持“合适成年人”参与诉讼活动，共同用全新的执法理念和办案程序处理未成年人违法犯罪案件。区人大主任办公会专题听

取汇报和审议项目试点工作进展情况，2006年区人大会上，“一府两院”将项目试点工作情况，作为工作报告的内容之一向全区人民代表和政协委员作了汇报，受到与会人员的关注和好评。‘合适成年人'参与制度”初见成效‘合适成年人'参与制度”初见成效合适成年人”自2004年1至2006年6月共介入公安的讯问维权394人，占两年半公安办理未成年人违法犯罪案件总人数1171人的33.73％。其中：2004年29人，占当年公安办理未成年人违法犯罪案件总人数350人的8.17％；2005年有171人，占公安办理当年未成年人违法犯罪案件总人数590人的29％，今年1至6月介入公安的讯问维权194人，占公安上半年办理未成年人违法犯罪案件总人数231人的84％，维权面逐年不断扩大，今年上半年维权人数是去年一年维权数的1.135倍。自2003年7月项目进入实质阶段以来到2006年6月间，在开展维权的基础上，配合公检法司和家庭、学校，在刑事犯罪的未成年人分流对象中，选定53人个案跟踪，制定帮教、关护计划，建立有监护人、学校、社区志愿者、心理师参加的帮教小组和同伴爱心互动小组，定期跟踪回访考察和监督评估监管帮教落实情况，在53人的分流帮教、关护的孩子中，绝大多数发展良好，仅有两人稍有反复。15人在校继续读中学，有二人考入大学就读还不定期参加项目的志愿者工作，到青少年活动中心对同龄伙伴给与辅导。项目还组建了“阳光少年”篮球队，以司法分流出来的辍学孩子为主体，吸纳大学生志愿者加入，每周组织训练，项目办指定专人组织负责。“合适成年人”也融入其中，结伴同行，寓教于乐，定期组织篮球友谊赛，尤其是组织与公安民警的联谊赛，培养这些孩子的良好习性，让他们渐渐远离不良环境。‘合适成年人'参与制度”的试行，对推动未成年人司法保护制度的健全和完善起到了积极作用：警方首次讯问参加旁听维权，弥补了现时司法保护不到位的情况：诸如监护人不健全的；流动未成年触法人无监护人在身边的；现时司法救助不到位的；口供证据效力不强的；公安干警依法履行讯问职责保护不力等问题得到较好解决。分流促成的作用：使触法未成年人犯罪前的社会背景调查落实到位；社会背景调查更具有真实性、公正性、中立性，防止倾向性，保证了可采纳性。回归社会关护帮教既促进了分流的落实又体现了个别化工作方式：家庭、学校、社区、志愿者的组织协调；社会资源的整合；与家庭、孩子沟通的长效机制的形成；触法未成年人回归社区后的法定隐私权得到保护；对《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的落实起到了推动作用，推动了“教育为主，惩罚为辅”原则和“教育、感化、挽救”方针的积极实施。从试点个案中看到了“合适成年人”工作的闪光点：有的触法未成年人有学不上、有家不归，成天在社会游荡，让父母绝望伤心；有的父母因为孩子不学好曾经产生“出家当和尚”；有的产生过“自杀”的念头，有的恨铁不成钢而立遗书“断绝父子关系”等等，都在“合适成年人”的努力下，经多方的沟通、说服、疏导和协调，促使家庭关系从缓到融洽，为司法分流创造支持条件，将误入歧途的孩子引向光明。现在，有的孩子能安心在校学习生活，并向团组织递入团申请书成为共青团员；有的在班级还当上了班委，进步变化较大；有的孩子对父母逆反心理特别重，现在同父母的关系融洽了，不再离家出走；有的离婚父母为了孩子的教育破镜重圆，共同关心孩子的成长。这些孩子“司法分流”之后，在“合适成年人”的关护帮助下，绝大部分没有出现新的不良行为，即使有个别的出现反复再犯而被监禁处罚的，本人也心悦诚服感谢“合适成年人”的耐心帮助，声称自己走到这一步“完全是自己自作自受，不怪任何人”，项目给他留下了深刻的印象。从中也可以看到，帮助失足少年是改变心灵的艰巨工作，不是一般仗义疏财的救助，上述孩子的心灵微变，倾注了“合适成年人”的无数爱心及心血。“合适成年人”参与触法未成年人司法保护试点的角色作用，虽然处于试行阶段，存在不完备之处和不少薄弱点，但在未成年人司法保护体系中闪现出了对触法未成年人的福祉，体现了“儿童的最大利益”的原则。简言之，试点项目的诉讼维权、司法分流、回归社会的帮教、关护是项目试点工作的目的，“‘合适成年人'参与制度”是项目试点的手段，整个项目把目的和手段有机融为一体。“合适成年人参与制度”起到了中立性、公正性、连贯性、全程性的保护职能作用，克服了现实多种“阶段性”保护手断的相互冲突或脱节的弊端，成本经济而节俭，成效明显，所以我们认为增加一个社会司法干预保护的角色，对加强未成年人的人权保护具有特别重要的意义。、以“‘合适成年人'参与制度”为主线的项目实践的体会通过实际探索，项目以“‘合适成年人'参与制度”为主线，在试点工作中覆盖了三个领域，即“司法体系”、“社会体系”、“行政体系”的功能完善和配套机制的探索和实践，可谓是一项社会管理的系统工程，通过“合适成年人”的有效工作，强化了党和政府形象，密切了党群关系，体现了执政为民的宗旨。盘龙区在试点项目中探索推行的“‘合适成年人'与制度”，把上述三个体系联在了一起，对来之不易的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》的落实提供了有效的工作机制和工作平台，具体反映在对触法未成年人的“维权保护”、“司法分流”和“社区帮教”三项职能上。‘合适成年人'参与制度”是未成年人保护的一个全新的、重要的司法保护环节。项目试点的价值就在这里，试点工作离开“‘合适成年人参与制度”，就“试”不起来，也“新”不起来，更“亮”不起来。我们认为盘龙区未成年人司法试点的核心在于有全新观念和理念的“‘合适成年人'参与制度”，它对未成年人司法体制的探索和立法都有十分重要的意义，作为这个制度的工作主体“合适成年人”赋有重要使命，是直接吃“螃蟹”的人。作为试点中的“合适成年人”，还处于“临时工”的状态，但这项工作的前景是阳光明媚的，应该加倍珍惜这个创业机会。必须立足“盘龙模式”，树立高度的责任感和创业心，以及刻苦钻研的进取心和勤奋求真实务的作风。将项目做成“精品”、“极品”才有说服力和生命力，“有为才有位，有位必须有为”。“‘合适成年人'参与制度”运作的好坏对项目的发展至关重要，核心又是抓好“合适成年人”队伍的建设及培育，强化和深化其履职能力，注重实效，注重向社会展示，赢得公众的认可，力求影响到国家的立法，试点项目才有长效的生命力。五、以“‘合适成年人'参与制度”为主线的项目试点深入开展的难点及问题项目试点是以《联合国儿童权利公约》第四十条未成年人犯罪司法保护规定和相关国际规则及准则依据，以儿童最大利益为出发点，对犯罪未成年人进行司法保护“应使主管当局以采用各种各样的处置措施，使其具有灵活性，从而最大限度地避免监禁”为目的而开展工作的，这涉及我国司法制度的改革完善，尤其我国现行刑事诉讼制度是一个未成年人附属于成人的模式，未成年人司法保护条款少、原则抽象、处置方法极少。虽有《未成年人保护法》，但在司法实践和行政管理中没有实效，对未成年人保护很难到位，在一个县级区试点未成年人司法项目难度极大，因为必然受到现行刑事诉讼制度行政管理体制的制约。针对触法未成年人的“诉讼维权”和“司法分流”和回归社区的关护帮教工作，盘龙区在试点中以全新理念的“‘合适成年人'参与制度”为主线的“合适成年人”介入各个环节，面对公安、检察、法院办案部门畏惧“无法可依”的风险和顾忌而开展工作，举步唯艰。加之社会相关方面对未成年人的保护很难形成合力，监护人情况特别复杂，所以使一支非常有活力、有希望的未成年人的“保护神”孤军奋战，在工作中困难重重。虽取得一定成效，但要保证其旺盛的生命力，就必须剖析难点，迎刃而上。1．未成年人宜教不宜罚和刑罚个别化难度大《未成年人保护法》是我国第一部保护未成年人合法权利的专门法律，在法律角度首次确立了未成年人的社会独立特殊法律主体地位。《预防未成年人犯罪法》进一步明确了上述观点，这是我国未成年人法制建设的一大进步，充分体现了“儿童最大利益原则”和《北京规则》、《利雅得准则》的有关精髓，是广大未成年人福祉的表现。但是在实施中存在很多难点，尤其是在刑事司法中处置未成年人罪案基本不采用《未保法》有关方针、原则，仍以成人刑法、刑诉法为依据，最突出的未成年人上述两法都明确规定了“教育为主，惩罚为辅”的原则和“教育、挽救、感化”的方针，这些体现未成年人主体特殊性和犯罪社会原因的特殊性的司法保护的重要原则、方针和政策，在现行的刑事法典中没有体现，仅靠两高一部的解释和规定表现出来，而且各说不一，详简有别，在执行中很难统一，造成现实司法活动中仅有口号而已。在处置未成年人案件，仍以成人法的“罪刑相应”、“罪责自负”、“任何人犯罪，在适用法律上一律平等”（形式平等）等一般性原则去套，缺乏针对未成年人成长发展期生理、心理的特殊性的个别化原则，触法未成年人在成人刑事法律上虽有“从轻减轻”的特殊规定，但仍以成人监禁处罚为主而酌情处理。实质对触法未成年人是一个成人“惩罚为主”的模式。而且现今的“双保护方针”和“双刃剑”问题易被成人偏极化，不利于对触法未成年人的保护。我们认为应以不伤害孩子前提，少伤害社会为出发点，为了孩子可牺牲一点社会利益，成人社会应对孩子多一点宽容。这样并非是不公平，就辩证法的观点而言，没有不偏不倚的所谓公平，问题的关键是权衡利弊。2．“问题”孩子复学、升学、就学难触法未成年人或有严重不良行为的未成年人复学、升学、就学难，是司法分流的一大障碍。这是父母和项目试点的一大难题，也是有法难依，被行政规章否定的突出问题。我国《义务教育法》被行政规章加了限制规定，造成“未保法”第44条和《预防未成年人犯罪法》第48条的法律规定成为一纸空文。如项目试点“分流”出来被判缓刑的孩子立志参加高考，却不能够参加高考报名，最后只有多方请示汇报，经市委有关领导特批才能实现其高考的愿望，这里暴露出一个行业规章与法律冲突的问题，也是“合适成年人”履行职责的一大难点。试点中为了问题孩子能有学上、有书读，往往是历尽“千辛万苦”、“千言万语”，回报是徒劳。3．“取保候审”、“缓刑制度”扩大使用难我们在扩大使用“取保候审”和实用“缓刑制度”上下气力，尽量避免触法未成年人被“监禁”处置和“监禁”诉讼，虽取得一定进展，但要长效发展需解决两个难点：一是《刑事诉讼法》第51条第2款“取保候审”和《刑法》第72条规定“适用缓刑”的，都是以“不致于再危害社会”为前提，一旦出现问题对办案部门或个人有客观归罪之险，因而施用非常谨慎；加之“取保候审”往往是监禁措施的补救手段，也很难主动使用，这是法律和执法自身存在的局限；二是公安“严打”考核民警有一个打击处理指标问题，检察有一个依法不诉的比例限制问题，因而很难执行“可处可不处、可拘可不拘、可捕可不捕、可诉可不诉、可判可不判”的触法未成年人坚决“不处、不拘、不捕、不诉、不判”的刑事政策，加之适用于触法未成年人刑法处罚种类太少，类似“教育刑”的“训诫、警告责令管教”等规定原则抽象，不易执行，并仅限于未达责任年龄的“小少年”，这样都对触法未成年人的司法分流带来一些难度。4．公安机关的教育释放的触法未成年人的关护帮教监管工作难于落实2005年12月最高人民法院“关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释”下发执行，对未成年人部分原以抢劫、强奸、盗窃定罪处罚的行为明确不以犯罪论处，这体现出刑法对未成年人的“谦抑性”，但是“解释”与《预防未成年人犯罪法》第四十七条的社会帮教规定，没有相配套的解释，也没有实体的执行机关，所以在实践中遇到类似问题，公安机关难于处理，往往一放了之，既容易引起群众反感，更不利于对未成年人的前期帮助教育。后续社会管教监护措施的缺失，还有可能对有不良行为的未成年人起到纵容的作用，预防效果更无从说起，“教育、挽救”是一句空话。这个问题虽然有法可依，但责任不明，职责不清，加之没有配套的操作规程，其完善为是当务之急，应引起立法者的高度重视。5．社会支持体系不到位虽然在我国社会治安综合治理当中的社会帮教体系已经运作了很长时间，《预报未成年人犯罪法》第47条也明确规定“未成年人的父母或者其他监护人和学校、城市居民委员会、农村村民委员会，对因不满十六周岁而不予刑事处罚、免予刑事处罚的未成年人，或者被判处非监禁刑罚、被判处刑罚宣告缓刑、被假释的未成年人，应当采取有效的帮教措施，协助司法机关做好未成年人的教育、挽救工作”。但由于缺乏有效的工作机制，虽然街道、乡镇、社区都在做，实际上多为形式主义，台账不少，工作不落实，未形成实效合力。加之城市改造，人户分离情况严重，造成非监禁处罚决定作出后就如同放“野马”，达不到教育挽救和预防重新违法犯罪的目的，这也是司法分流的一大风险和障碍。六、以“‘合适成年人'参与制度”为主线的项目试点的深入发展有赖于对未成年人司法保护先进理念的大胆摸索运用和创新盘龙区未成年人司法试点项目的每一个进程，都建立在对未成年人司法保护先进理念的不断学习、认识和摸索运用的基础之上。项目的深入纵深发展，更有赖整个项目合作部门，特别是公安、检察、法院、司法等部门和“合适成年人”对未成年人司法保护先进理念的学习、学习、再学习和重新认识的基础上达成深刻的共识，并引起党政领导层的切实重视和身体力行。这样，才能更好的促使试点项目在下一期的合作中，在深厚的思想基础和强大的组织领导保障下顺利发展。通过四年的实践，我们也越来越深的体会到在对未成年人司法保护理念的认识中，要特别强调以下几个问题：1、国家亲权的问题即国家监护制度（最高监护权）,国家是未成年人的最高监护人,家长是依据国家委托受权行使监护权的，不称职时国家可以转移监护权。政府的主要责任是教育和保护,不是对他们惩罚的官吏；2、刑罚个别化的问题罪刑相适应与北京规则的相称原则相统一，不能片面强调罪刑相适应。处罚时既考虑犯罪事实,又考虑其生活社会背景和成长期的特殊性,这个问题“两高一部”在办理未成年人案件的相关司法解释当中,都明确要求在查清事实的同时,要求注意犯罪前的背景情况,不能照搬现行刑法中的“罪刑相适应”和“罪责自负”的原则。对少年应坚持罪责减轻原则，做到罪责相称，尽量非机构化处置，实现处遇多样化，坚持先教育再惩戒，最后再施用刑罚。处置个别化就要求帮教个别化，所以个别化应该走“一条龙”的运作方式。因而，有关未成年人的“犯罪构成”、“故意与过失”、防卫、避险过当”等问题在适用上都是值得研究和思考的。3、少年宜教不宜罚的问题突出以教育感化为重点的“教育刑”的理念。对传统的报应主义、惩罚主义要排斥，关键要注重从社会防卫体系上解决问题，目的是预防犯罪人再犯罪。少年犯罪原因是多样性的，处置、教育、矫正也应该是多样性的，必须贯彻始终的教育感化的原则。即便要处罚，也要尽量行刑“社会化”，避免行刑“机构化”。要确立在对未成年人的处理上，《未成年人保护法》的适用要优先于其他法律，有关行政规章要服从《未成年人保护法》。刑法的从轻减轻、免除处罚规定;《未成年人保护法》的“坚持教育为主惩罚为辅的原则”，以及中央对未成年人的两个方针:“教育、挽救、感化”和“像父母,像老师,像医生”等都体现了这种中华传统的“恤幼”思想。但是，刑法的“从轻减轻”是对触法未成年人笼统模糊的怜悯，实际价值不大，这种宽宥既非轻缓于成人刑罚“降格”的从轻减轻标准，也不是国外少年刑法中明确规定的教育保护处分具有优先于刑罚的效力和远离监