论当代中国地方政府的法律定位

当代中国地方的法律定位王浦劬2021-1-2520:05:28来源：?行政学院学报?2021年第6一、当代中国地律

本质上是一社会公共权利组织。在现代法治公共权利组织的法律地位通常是由公法规定的换言之的法律定位是以公法作为法律渊源的。因此本文采用制度分析进展当代中国地方的法律定位的阐述其分析根据是中国现行的??〔1982年〕?全国人民和地方各级人民选举法?〔修正本〕〔1986年〕?全国人民组织法?〔1982年〕?人民组织法?〔修正本〕〔1983年〕?人民检察院组织法?〔修正本〕〔1983年〕?民族区域自治法?〔1984年〕?地方各级人民和地方各级人民组织法?〔修正本〕〔1986年〕?特别行政区根本法?〔1990年〕?澳门特别行政区根本法?〔1993年〕。

按照??规定的行政区域划分是全国分为、自治区、直辖；、自治区分为自治州、、自治、；、自治分为乡、民族乡、镇；直辖和较大的分为区、。自治州分为、自治、。在必要时得设立特别行政区。??同时规定、直辖、、、辖区、乡、民族乡、镇设立人民和人民。因此当代中国地方即是指在这些行政区域划分根底上设立的权利。限于篇幅本文阐述的地方是针对这些不同层级的的共性而确定的而不对这些不同层级的的个性作逐一详细的分类分析。

相对于一国的公共权利来说地方是权利构造中的层级权利设置。由于一国的公共权利是按照制度规定形成和运行的因此作为层级权利设置的地方它必然是在制度的总体框架内形成和运行的。就此而言一国的制度构成了地方权利形成和运行的制度根底和制度约束因此要明确地方的法律地位必须首先明确法定的制度框架。

从中国现行制度来看直接影响和地律地位的制度主要有人民制度组织的集中制构造形式的单一制度民族区域自治制度以及特别行政区制度。

二、当代中国一般地方的法律地位

当代中国地方的法律地位正是在中国制度的根本框架中确定的。在这些制度作用下当代中国地方的法律地位可以确定为一种根本类型即中国制度下的地方；三种理形式即一般地方形式民族地区地方形式和特别行政区地方形式。出于分析的方便我们阐述地律地位将遵循从一般到特殊的思路即首先厘清一般地方的法律地位此后及特殊地区地方的法律地位。

地方的法律定位通常是通过法律对于地方权利性质、权利形成、权利范围和职能以及权利约束和监控的规定来表达的。因此我们阐述和分析地方的法律定位将根据现行法律就地方权利的这些方面展开进展。

1.地方权利来源的法律确定

??规定“的一切权利属于人民〞这就说明的一切权利来源于人民具有人权特性。由此可知中国地方的权利来源于人民是人权在区域公共秩序维护和公共事务理方面的表达。

由于地方具有区域性特点由此产生的进一步的问题是地方的权利是来源于其区域范围内的人民还是来源于范围内的全体人民？

从??、?地方各级人民和各级人民组织法?、?全国人民和地方各级人民选举法?等法律的有关规定来看当代中国地方的权利来源于全国人民的权利。??规定中国“地方人民是地方权利〞“地方各级人民是地方各级权利的执行是地方各级行政〞。［1］这些规定确定了地方的性质即地方的定位是地方性的权利或者说是权利在地方的配置。由于权利来源于全体公民因此对于地方权利性质的这一定位说明地方权利来源于全体公民。

此外??和?地方各级人民和各级人民组织法?还规定地方假设干权利要素形成的权在权利这些权利要素包括地方权利区域的建置［2］地方职权内容和范围确实定［3］地方权利运行的价值限度［4］地方权利运行的规那么［5］以及特别行政区域的设置及其制度规定。［6］因此地方的权利是全体在特定区域理上的权利授予和委托它来源于全体公民。

对于特定区域范围的人民来说由于全体人民中同时包含着该区域范围的人民在内因此确定地方的权利来源于全体人民的权利也就说明地方的权利来源于包含该区域人民在内的全体人民的权利。另一方面特定区域范围内的人民除了形成全体人民权利从而作为地方权利赋予者的构成群体成员之外在权利受权的前提下特定区域范围内的人民还具有以选举方式选择地方权利执掌者的权利。按照??和?地方各级人民和各级人民组织法?规定地方权利经由特定区域内人民通过直接或者间接选举产生并对他们负责。［7］

不过这一过程形成的地方权利实际是过程性权利而不是根源性权利它是在根源性权利根底上对于特定的权利执掌者的选择和委托过程所以不能视为地方的权利来源。地方权利来源的法律规定既是组织实行集中制和构造形式实行单一制的法理渊源也是这些制度的法律表达。

2.地方产生的法律根据

地方的产生具有两方面的法律规定一方面是权利对于地方根本权利要素的在??和相关法律中这些权都有实在法的规定。［8］另一方面是特定区域公民对于地方权利的代表者和执掌者的选择和权利委托在??和相关法律中这种选择和权利委托及其规那么是以程序法来规定的。鉴于在地方权利来源中已阐述了权利对于地方权利的授予权和权因此在此我们着力从程序规那么的角度阐述地方产生的法律确定。

从??和?全国人民组织法?、?地方各级人民和地方各级人民组织法?等法律规定来看在特定区域范围内地方的产生具有两类选举和两次委托的规那么特点。

所谓两类选举是指不同区域范围的人民按照直接和间接两种不同的方式选举产生地方。按照??和相关法律规定这种直接和间接的划分以级作为根本界限“、自治区、直辖、设区的、自治州的人民的代表由下一级人民选举；、自治、不设区的、辖区、乡、民族乡、镇的由选民直接选举〞。［9］

所谓两次委托是指特定区域的人民在把自己的权利委托给以后地方人民的代表以选举的形式把由此形成的公共权利中的行、审讯权和法律监视权委托给特定公职人员。??和相关法律就此规定地方各级人民分别选举相应级别的行政正职和副职。同时由于在以上地方才设置和检察院因此法律规定以上各级人民选举产生相应级别的院长和检察长。不过需要特别指出的是由于法律监视权的特殊性有关法律特别规定在级以上人民选举产生检察长以后必须报上级检察院检察长提请该级人民常务会批准。［10］

地方产生的这些规那么的法律规定集中表达了权利实行的人民制度表达了权利来源于人民人民权利高于一切其他权利的原那么同时也确定了组织实行集中制和构造形式实行单一制的法理前提。

3.地方职权的法律确定

在??和相关法律中地方的职权是按照立法、行政、审讯和法律检察的分类通过列举法来规定的。从研究的角度着眼我们可以从职权区域范围、职权的价值原那么、职权权项等方面分析地方职权以凸显地定职权的根本特点。

〔1〕地方职权的区域范围。

??和相关法律对于地方职权的规定一般是将地方职权的区域范围限定在其辖区域之内或者换言之地方的法定职权行使范围是自己的辖区其辖的事务一般也是自己辖区内的事务。不过从法律的规定来看在特定的事务方面地方的职权也及于其辖区之外如对于上一级人民的选举使得地方的职权及于更大行政区域范围的公共事务代表的产生。［11］又如地方应当援助设立在本行政区域内不属于自己理的、企业、事业进展工作并且监视它们遵守和执行法律和政策［12］这就使得地方权利理事务和对象超出了区域范围。

〔2〕地方职权的价值原那么。

??和相关法律对于地方职权的价值原那么有两个互相联络确实定。其一价值限度性规定。即地方立法和行政制定的一切地方性法规和行政性规章都必须以“不同、法律和行政法规相抵触〞为根本价值前提这就说明与全国性法律规定“不抵触〞是地方职权及其行使的根本价值尺度。［13］其二价值取向性规定。即地方的职权不仅在于行使中与全国性法律不抵触而且必须保证全国性法律在本行政区域内到达遵守和执行［14］保证上级行政的和得到执行。［15］这就说明贯彻全国性法律和上级行政意志也是地方职权的重要价值尺度。

〔3〕地方职权的权项。

第一、地方立法职权权项

①限定立法权。实行两级立法即全国和特定的地方拥有立法权。不过地方的立法权是限定立法权这种限定主要表达在：在立法层次上1982年??限定在“、直辖的人民和它们的常务会〞1984年?地方人民和地方人民组织法?那么扩大到“、自治区的人民所在地的和经批准的较大的的人民〞；在立法价值原那么上、直辖的立法“不同、法律、行政性法规相抵触〞而和自治区所在地的和经批准的较大的的立法除此以外还不得与本、自治区地方性法规相抵触；在立法形式上地方立法只有法规形式没有法律形式；在立法权限上、直辖的立法要报全国常委会和备案而和自治区所在地的和经批准的较大的的立法须报、自治区的常委会批准后施行并由、自治区常务会报全国常委会备案。［16］

②地方重要事项的权。地方各级讨和本行政区域内重大和重要公共事务；审查和批准本行政区域内的国民经济和社会开展方案、财政及其执行情况的；改变和撤消本级常委会和本级人民不适当的、和。［17］

③保障权。地方人民有权保障在本行政区域内、法律、行政法规及其常务会的遵守和执行保障方案和的执行。同时它有权保护本行政区域内公有制的财产保护公民私人所有的合法财产维护社会秩序保障公民人身权利、权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权保障的权利；保障和法律赋予妇的平等、同工同酬和婚姻等权利。［18］

④选举和罢免权。地方的选举职权一方面是对于上级代表的选举权另一方面是对于本级行政的正、副职首长本级审讯即院长和法律监视即检察院院长的选举权。不过选举出的检察院院长需报经上级检察院提请该级常委会批准。地方的罢免权针对本级选举产生的这些代表和公职人员而设。与检察长的任命同样罢免本级检察院院长也需经过选举任命报批的同一程序。［19］

⑤监视权。地方有权监视本级行政、审讯和检察的工作［20］以上有权监视本级选举产生的上级代表。［21］同时各级地方有权监视本行政区域一切组织和公民遵守、法律和行政法规和本行政区域法规。

第二、地方行政职权权项

①特定行政立法权。?地方各级人民和地方各级人民组织法?规定“、自治区、直辖以及、自治区的人民所在地的和经批准的较大的的人民还可以根据法律和的行政法规制定规章〞。［22］这就说明地方行政有特定的立法权。其特定性在于它是一般性受权立法权它是立法委托给行政的特定立法权；它仅仅授予级和特定的的行政；它形成的是只适用于本行政区域的行政性规章；它的立法重要根据是法律和行政法规。

②行政执行权。即执行本级及其常委会的执行上级行政的和执行国民经济和社会开展方案、执行上级行政交办的其它事项。

行政指导和理权。指导所属各工作部门和下级行政的工作改变或者撤消所属各工作部门和下级行政不适当的、和。理本行政区域内的公共行政事务和行政工作依法理行政工作人员。

③保障权。保护本行政区域内公有制的财产保护公民私人所有的合法财产维护社会秩序保障公民人身权利、权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权保障的权利；保障和法律赋予妇的平等、同工同酬和婚姻等权利。

第三、地方审讯职权权项

地方审讯即地方人民由三级构成即基层人民、中级人民和高级人民。地方人民拥有法律规定的审讯权。按照层级不同地方人民有不同的职权权项。

第四、地方检察的职权权项

中国的地方检察院分为三级即、自治区、直辖人民检察院、自治区、直辖人民检察院分院和自治州、辖人民检察院、、自治和辖区人民检察院。地方检察院按照法律行使检察权其职权包括：

①重大案件的检察权。即对于叛国、和严重破坏政策、法律、法、政统一行使的犯罪案件行使检察权。

②公诉权和抗诉权。有权对于刑事案件提起公诉对于认为有错误的本级的判决和裁定按照上诉程序抗诉对于发现确有错误的下级已生效的判决和裁定按照审讯监视程序抗诉。

③审查监视权。有权审查侦查的案件是否逮捕、起诉和免予起诉。监视的侦查活动是否合法。监视的审讯是否合法。监视刑事案件判决、裁定的执行和、看守所和劳改的活动是否合法。

④保障权。保障公民对于的工作人员提出控告的权利追究进犯公民人身权利、权利和其它权利的人的法律责任。

4.地方受约束和监视的法律规定

就??和相关法律的有关规定来看中国地方权利受到的约束和监控可以从两个维度上来分析和把握。一是纵向的维度这主要是从地方权利与特定区域公民的关系与权利和上级权利的关系来分析和把握地方权利受到的约束和监控。二是从横向的维度这主要是从地方立法与行政、审讯、检察的关系来分析和把握地方权利受到的约束和监控。

第一、对于地方权利的纵向双重约束和监控

按照??和相关法律的规定地方的权利在纵向上受着、下级权利和全国性权利、上级权利的双重约束和监视。

对于地方权利的约束和监视一方面表达在公民拥有对于地方的法定选举权、监视权和罢免权。定的选举尤其是以下的直接选举使得选举过程形成了对于以及地方的监视和审查过程。在产生后选举和选民有权监视这些代表并且可以按照法律规定罢免代表。［23］另一方面也表达在公民拥有对于地方和工作人员的法定批评、建议、申诉、控告、检举权。［24］19年4月4日全国通过的?行政诉讼法?进一步明确详细地规定了公民、法人和其它组织对于包括地方在内的行为的约束。

下级权利对于上级地方权利的约束和监视主要表达在下级人民拥有对自己选举产生的上级人民的代表的监视、撤换或者罢免权。［25］

和下级权利对于地方权利的约束和监视是对于地方权利的自下而上的约束和监视。另一方面地方权利还受着自上而下的约束和监视即权利和上级权利对于地方权利的约束和监视。

权利和上级权利对于地方权利的约束和监视因地方权利的不同而有所不同。按照法律规定对于地方和下级立法的约束和监视是一种权利要素的约束和行为规那么的约束和监视。如前所述权利掌握着地方立法产生和运行规那么的制定权设置特别行政区的批准权及其实行制度的规定权要求地方实行、法律和行政法规的要求权。同时地方上级立法对于下级立法也具有在相应行政区域范围和层次的这些权利而且、自治区、直辖的人民根据本行政区域的详细情况和实际需要在不同、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定和公布地方性法规报全国人民常务会和备案。、自治区的人民所在地的和经批准的较大的的人民根据本的详细情况和实际需要在不同、法律、行政法规和本、自治区的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规报、自治区的人民常务会批准后施行并由、自治区的人民常务会报全国人民常务会和备案。［26］

对于地方和下级行政的约束和监视是一种行政性指导、理和行政规那么的约束和监控。是行政全国各级行政都在统一指导下都服从。具有级以上地方行政区域划分和设置的批准权有对于地方各级行政的统一指导权有规定和级行政之间工作职权的划分权有对于地方行政各级行政不适当的和的改变和撤销权有审定行政机构编制依法任免、培训、考核、奖励行政人员的权利等［27］这些权利都是对于地方的法定约束和监视。1997年5月9日全国常委会通过的?行政法?使得行政对于包括地方行政和工作人员在内的和工作人员的行政更加详细。地方的上级行政亦在相应行政区域范围和层次上拥有对于下级行政的这些行政约束权。［28］

对于地方和下级审讯的约束和监控是一种双重业务性约束和监视一重是系统本身的约束。法律规定有权解释审讯过程中应用的法律、法；地方下级的审讯工作受上级监视。［29］和地方上级有权对于发现确有错误的地方各级的已生效判决和裁定进展提审或者指下级再审；地方上级可以改变下级一审讯决和裁定。另一重是检察系统的约束检察院发现地方各级上级检察院发现下级判决和裁定确有错误拥有按照审讯监视程序的抗诉权。［30］

对于地方和下级检察的约束和监控那么是工作指导和人事的约束和监视。检察院指导地方各级检察院的工作上级检察院指导下级检察院的工作。［31］地方各级检察院检察长由同级选举和罢免但是其任免的批准那么需要上级检察院检察长报请同级常委会批准。［32］

第二、对于地方行政、审讯和检察权的横向约束和监控

地方行政、审讯和检察除了受纵向约束和监控之外还受到横向的约束和监控。从有关法律规定来看这种横向的约束和监视也有两重：

一重是受地方立法的约束和监视。地方行政、审讯和检察对同级地方负责［33］受地方的约束和监视。地方对于同级行政正、副职首长院长和检察院检察长有选举权和罢免权对于行政、审讯和检察工作有监视权。［34］

另一重是检察权对于行、审讯权的约束和监视。检察院对于行政中的公共平安部门的工作具有法律监视权。［35］对于同级或者下级审讯有抗诉权对于判决有监视权。［36］

从对于地方权利约束和监视的法律规定可以看出地方外部受着纵向的双重约束这其中的约束和权利及上级权利的约束是相当强的而下级权利对于上级权利的约束那么相对较弱。地方立法权对于行政、审讯和检察权具有横向的强约束而检察权对于行政、审讯权那么具有业务性约束的特点。

三、民族自治区域自治的法律地位

民族区域自治指的是民族区域的自治区、自治州和自治不包括这些区域的乡级。

民族区域自治自治的法律地位是??和?民族区域自治法?在一般地律地位的根底上针对民族区域特点而确定的一种民族区域自治法律地位理形式。民族区域自治的法律地位在根本制度前提和上述地方一般法律地位的诸方面与一般地方都是一样的。而两者的不同之处在于民族区域自治享有法定的自治权这些自治权主要包括：

1.制定自治和单行的自治权。民族区域自治地方的有权根据当地民族特点制定自治和单行；自治区的自治和单行报全国常委会批准后生效；自治州、自治的自治和单行报或自治区常委会批准后生效并报全国常委会备案。民族区域自治地方可以根据本地情况贯彻执行法律和政策上级的、、和如不合适当地情况这些地方自治可以报经该上级经过批准变通执行或停顿执行。

2.人事的自治权。民族区域自治地方的常委会中应有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任；民族区域自治地方行政的首长由实行区域自治的民族的公民担任；自治地方工作人员应尽量装备首先区域自治的民族和其他人员；自治地方应从当地民族中培养干部和专业技术人员。

3.财政的自治权。自治地方有理地方财政的自治权但凡按照财政体制属于民族自治地方的财政收入都由该自治自主安排使用；自治在执行过程中有权自行安排使用收入的超收和支出的节余资金；自治有权对本地方的各项开支、定员、定额可根据规定的原那么结合本地实际制定补充规定和详细但须报上一级行政备案或批准。在执行税法时除应由统一审批的减免工程外对使用地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的自治有权实行减税或者免税但须报上级批准。

4.安排和理本地社会、经济、文化和教育等事务的自治权。这方面的自治权涉及广泛主要有自治有权按照的制度和当地实际需要经批准组织本地维护社会治安的；有权在方案指导下自主安排和理地方经济建立事业；有权自主理隶属于本地的企事业并进展经济理体制的改革；有权按照法律保护和理本地各种自然资源；有权自主开展民族地方教育、文化和科学事业。［37］

由此可见就民族区域自治的法律地位来讲其根本属性在于它们是中国民族地区地方。这一属性了一方面的根本制度对于这些自治具有完全的适用性这些自治对于具有附属性它们具有中国一般地律地位的根本特征。另一方面它们又是民族自治区域的地方自治根据民族自治地方的特点这些自治又具有法定的自治权。

四、特别行政区地方的法律地位

特别行政区地方的根本性质是根据特别行政区的根本属性确定的。

特别行政区是在主权统一和至上的前提之下按照“〞的方针和、澳门等特别地区的实际情况由全国人民确定其设立及其制度的地方行政区域。??和两个?根本法?根据特别行政区的这一性质规定特别行政区地方是在统一主权和权利指导下由权利受权、辖和监视遵行??、法律和权利在全国人民制度和单一制构造形式下运行同时享有高度自治权的地方区域型权利。

??和两个?根本法?对于特别行政区性质和法律地位的这些规定了它在权利来源方面于内地地方并无不同而在特别行政区的产生、职权和所受约束和监视等方面与内地地方都有所不同这些不同主要表达在：

1.在产生方面特别行政区的行政和院长任免有特别的法律确定。内地地方实行人民制度和集中制在受权下地方的行政、审讯和法律监视首长和均产生于立法并由立法罢免。而特别行政区不实行地方人民制度和集中制其行政长官在当地通过选举或者协商产生由人民任命行政的主要由行政长官提名或建议由任免。［38］特别行政区的法官根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的会推荐由行政长官任命而特别行政区的终审〔在包括高等〕的首席法官那么在此根底上要报全国人民常务会备案。［39］特别行政区的法官在无力履行职责或行为不检的情况下行政长官可根据终审首席法官任命的不少于三名当地法官组成的审议庭的建议予以免职。特别行政区终审的首席法官在无力履行职责或行为不检的情况下行政长官可任命不少于五名当地法官组成的审议庭进展审议并可根据其建议按照法定程序免去其职务。［40］澳门特别行政区法官在无力履行其职责或行为与其所任职务不相称的情况下行政长官才可根据终审院长任命的不少于3名当地法官组成的审议庭的建议予以免职。终审法官的免职由行政长官根据澳门立法会议员组成的审议会的建议。终审法官的任命和免职须报全国人民常务会备案。［41］

2.在职权权项和程度方面对于特别行政区有特别的法律确定。按法律规定特别行政区具有高度的自治权其主要是：

〔1〕行政理的自治权。除了?根本法?规定的外交、国防防务、紧急状态等权利之外特别行政区有权处理该行政区的一切其他行政事务。

〔2〕立法权。特别行政区具有广泛的立法权。在??中直接适用于特别行政区的有关规定和?根本法?附件三规定的在特别行政区施行的全国性法律之外特别行政区具有对该区一切事务的立法权。特别行政区所立法律需要报全国常务委会备案但是备案不影响有关法律的生效。

〔3〕的和终审权。特别行政区进展审讯不受任何干预。特别行政区除了继续保持原有法律制度和原那么对审讯权的限制之外对该区所有案件都有审讯权终审具有终审权。同时特别行政区各级根据全国人民常务会受权在审理案件时对特别行政区自治范围内的条款有自行解释的权利。按照两个?根本法?的规定特别行政区地院在审理案件时涉及事务以及与特别行政区关系事务条款并且该条款的解释又影响案件的判决在对该案件作出不可上诉的终审讯决前由特别行政区终审提请全国常委会解释。——作者注

〔4〕自行处理有关对外事务的权利。特别行政区有参加外交会谈、国际会议、国际组织签订国际协议、与外国设立官方、半官方机构、签发特区护照和行证件的权利。

3.在权利受约束和监视方面对于特别行政区有特别的法律规定。从约束和监视机制来看特别行政区地方权利也受着纵横两个方向的约束和监视。

在纵向上特别行政区居民依法以选举权、被选举权和起诉行政部门和行政人员的权利约束和监视地方这与内地并无不同。而对于??和?根本法?的制定、修正权对于特别行政区设置及其制度的规定权对于适用于特别行政区的全国法律的规定权对于特别行政区的受权对于有关事务涉及的?根本法?条款的解释权对于特别行政区行政长官和主要行政的任命权等等这些对于特别行政区的约束和监视那么不同于对于内地地方的约束和监视。

在横向上特别行政区地方权利具有行政与立法的互相制衡。内地实行人民制度行政、审讯和法律监视权都产生于同级人民对它负责受它监视。立法权与其他权利之间是产生被产生监视被监视的关系由此形成了立法主导的权利关系。而特别行政区实行立法与行政互相制衡、的体制。行政与立法的互相制衡一方面表如今行政长官对于立法会有制衡权立法会通过的法案须经行政长官签署、公布才能生效；在根本法规定的条件和程序下行政长官可以回绝签署立法会通过的法案并可在3个月内将法案发回立法会重议；假如行政长官回绝签署立法会再次通过的法案或立法会回绝通过提出的财政案或其它重要法案经协商仍不能获得一致行政长官可以解散立法会但在其任内只能解散一次。另一方面这种制衡表现为立法会对于行政长官的制衡行政长官发回重议的法案如获立法会以不少于全体议员2/3多数再次通过行政长官必须在一个月内签署公布否那么行政长官可以解散立法会。而立法会可以在两种情况下迫使行政长官辞职：一是行政长官因两次回绝签署立法会通过的法案而解散立法会重选的立法会仍以全体议员的2/3多数通过所争议的原案而行政长官仍然回绝签署；二是行政长官因立法会回绝通过财政案或其他重要法案而解散立法会而重选的立法会继续回绝通过所争议的原案。此外假如行政长官有严重或渎职行为立法会可以按照法定程序提出弹劾报。立法与行政的这种互相制衡形成了不同于内地地方的对于权利的横向约束和监控。

五、结

以上笔者在当代中国人民等五项制度的根本前提和框架内按照当代中国地方权利的来源、地方的产生、地方的职权以及地方权利所受的约束和监控等方面对于地方的法律地位进展了分析和阐述。通过以上分析和阐述可以得到以下结：

1.就其根本性质来说当代中国地方是在主权统一和权利指导下的地方行政区域性权利行使主权并受权地方行使特定区域的理权。在主权的形成、授予和权利规那么的制定和施行等方面各地方具有共同的根底因此地方具有中国制度条件下的根本共同特征正是这些共同根本特征使得当代这个地方都属于单一制构造形式中的地方这一根本类型。

2.由于不同地区的差使得中国地方在根本类型下具有三种理形式即一般地方形式民族区域自治形式和特别行政区地方形式从而形成了不同地方形式在其权利诸方面的法律规定和法律定位的差异。就这些差异来看一般地方形式的法律定位构成了地律定位的根本形式而民族自治区域地方和特别行政区地方的法律定位是在一般地方形式根底上的衍生形式。

相比起一般地方形式来民族自治区域形式在产生、主要职权确实定、所受的约束和监视等根本方面是一样的。其改良之处主要在于：

〔1〕公职人员任职身份的限定。即特定职位对于民族公民的专属性和一般职位对于民族公民的倾斜性。

〔2〕立法权的层次下放和内容附加。在一般地方区域立法权限于级而民族自治区域立法权可以放到级。同时民族区域自治可以专门针对自治地方情况制定自治和单行。

〔3〕财政和行政理权的附加。在一般地方职权之上民族区域自治附加了更多的财政和行政理的自主权。

比起一般地方形式来特别行政区地方形式在产生、职权和受约束和监视等方面那么有比拟大的改良：

〔1〕行政长官、行政主要和法官不由立法产生而是推选根底上由任命产生。

〔2〕拥有附加而广泛的行政理权。

〔3〕拥有附加而广泛的立法权并且有立法生效权。

〔4〕拥有终审权和对于根本法的特定解释权。

〔5〕横向权利制约的双向存在。

3.在三种地方形式中无地方权利是一般既定的还是附加而广泛的地方拥有的始终只是特定地方区域的治理权而不拥有那怕是局部的主权。由于地方的这种治理权是主权授予的因此地方的这种治理权也可以看作是主权在特定地方区域的治理运行权。这就是说主权的所有权专属于其在特定区域的治理使用权不同程度地为地方拥有。

4.对于地方权利的约束和监视就权利的约束和监视来说中国“地方既隶属于同级的立法又隶属于上级的行政在这种隶属关系下地方实际上受双重指导和制约。〞［42］这种双重性实际包含了两局部含义一局部是对于划分给地方的权利限度的约束和监视这局部实际内含着与地方的分权范围和权项；另一局部是对于地方权利运行状况的约束和监视这局部主要是主要对于地方权利运行绩效和遵循规那么状况的约束和监视。

为进一步明确这些结在此有必要对上文的分析和阐述作几点补充性说明和看法：

第一、当代中国制度对于地律地位具有一般适用性但是对于特定区域那么具有选择性的适用性。

如前所述直接影响当代中国地律地位的中国制度有五项这些制度中的前三项对于中国一般地方的法律定位无疑具有普遍适用性是这些区域地律定位的制度前提和根底。对于民族自治区域来说除了这三项制度具有普遍适用性之外第四项制度即民族区域自治制度适用于民族自治区域但是对于一般地方区域那么不适用。

对于特别行政区域来讲人民制度具有其适用的一面即特别行政区作为的组成局部参加全国性事务和理是通过按照法定规那么和程序选举产生全国来进展的因此全国人民制度在这个层面上对于特别行政区具有适用性。而在特别行政区的体制上由于不实行人民制度因此地方人民制度对于特别行政区没有适用性。

同时由于特别行政区并不实行集中制和民族区域自治因此这两项制度不运用于特别行政区。但是考虑到集中制在组织机构设置方面的详细要求在特别行政区地方与的关系上集中制还是有其适用的特定内容。至于构造形式的单一制和特别行政区制度那么对于特别行政区具有完全的适用性。

除此之外??和制定的全国性法律除涉及到特别行政区和?根本法?附件规定的之外其他内容和法律根本也不运用于特别行政区。

第二、当代中国构造形式仍然是单一制。

由于特别行政区作为具有高度自治权甚至具有比某些联邦制的地方更多的自治权因此有学者认为特别行政区的形成改变了中国的构造形式来看使得中国构造形式具有某些联邦制的特征也有学者认为当前中国构造形式可以概括为新型复合制。［43］但是从以上我们对于当代中国地律地位的分析和阐述来看这种看法是不准确的。实际上特别行政区的形成并没有改变中国构造的单一制形式。一方面尽学者对于联邦制与单一制的区分有不同的看法比方认为“区分单一制与联邦制的主要要看地方权利是源自授予还是地方本身固有。换句话说地方权利由授予那么属单一制；权利由地方让与那么属联邦制〞［44］比方认为根据“一国国民具有统一国籍还是双重或多重国籍〞来区分单一制和联邦制如此等等同时学者对于两种构造形式的特征也有不同的概括但是在这些观点中以主权权利是由全国性独占还是由其与区域性分享作为根本的看法［45］是笔者赞同的观点。根据这一由全国性独享受主权权利的是单一制由全国性与区域性分享主权权利的是联邦制。按照??和两个?根本法?中国特别行政区的建立并没有使得特别行政区地方与分享主权权利主权仍然归独享和行使。特别行政区某些带有主权特征的权利实际上并非是特别行政区与分享的权利而是授予或者委托特别行政区行使的权利。因此中国仍然是单一制。

另一方面联邦制的成员邦一般保存退出联邦的权利而中国的特别行政区是不可别离的局部不存在退出统一的权利。就此也说明特别行政区的形成并没有改变中国单一制的形式。

第三、当代中国地方具有受权利主导的根本特点。

当代中国地方是具有两重性的。“从关系的社会利益根底上来讲地方权利是特定地方和区域共同利益的代表者和权利表达就此而言权利与地方权利的关系是社会共同利益与各地方

区域不同利益之间关系在权利关系上的表达。另一方面在社会权利形成以后和运行过程中地方权利又是权利在特定地方区域层次上的配置就此而言权利与地方权利的关系又是社会公共权利在其权利主体不同层次之间的纵向关系。这就是说地方既是权利在特定行政区域的配置又是特定行政区域公共利益的代表者。〞［46］正是地方的这两重性使得地方权利的形成既需要的授予又需要选举产生详细的公共权利担任者；地方既需要向负责又需要向当地公民负责；地方权利运行既承受和服从的指导又必须具有自己的特定职权范围和权项；地方权利既受到的约束和监视又受到本区域公民的约束和监视。

不过就当代中国地方一般形式和民族区域自治形式来看地方特性的这两重性以及由此引起的地方权利的两重性并不是同等并列的。在这其中全国性利益要求要重于地方特殊利益要求；权利受权地方对于地方权利的形成具有首要的和前提性的意义；权利对于地方具有权威性的指导权；权利对于地方具有强有力的约束和监视权。地方这种两重性中的非并列性正是中国构造形式单一制和组织集中制的表达。

在中国的特别行政区虽然地方具有高度广泛的自治权但是关系主权和行政区设立、运行及其规那么制定和解释的根本性权利属于特别行政区行政长官和行政主要的任命权在对于地方立法的监视权在因此特别行政区地方也是以受权的地方为首要特征而不是以区域自治为首要特征。

［参考文献］

［1］见??第六十二条第〔十二款〕、第八十五条第〔十五〕款。

［2］见??第八十九条第〔四〕款；〈地方各级人民和地方各级人民组织法〉第八条第〔一〕款、第九条第〔一〕款。

［3］见?地方各级人民和地方各级人民组织法?第七条、第五十一条第〔一〕款。

［4］见?全国人民和各级地方人民选举法?和?地方各级人民和地方各级人民组织法?有关地方产生和运行规那么的规定。

［5］见??〔1982年〕第六十二条第〔十三〕款。

［6］见??〔1982年〕。

［7］见?地方各级人民和地方各级人民组织法?、?全国人民和各级地方人民选举法?和?地方各级人民和地方各级人民组织法?、见??〔1982