《公共行政学》(第6章)

会计学1《公共行政学》(第6章)第六章行政领导本章有四节

第一节行政领导概述第二节行政领导的权力与责任第三节行政领导理论第四节行政领导者的素质与能力第1页/共88页

本章教学目的与要求通过本章的学习：

理解：行政领导的作用、行政领导的类型与产生方式、行政领导理论；

掌握：行政领导的含义和特点、行政领导的权力与责任、行政领导的素质与能力。第2页/共88页第一节行政领导概述

一、行政领导的含义二、行政领导的特点三、行政领导的作用四、行政领导者的类型与产生方式第3页/共88页

本节主要包括以下几个问题：一、行政领导的含义（一）领导和领导者的含义

1、领导的含义所谓领导是指社会组织中承担主管职能的个人或集体在一定原则的指导下，依据法律或组织规章制度，行使其职权，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以共同实现组织目标的行为过程。第4页/共88页

理解领导的含义，需把握两点：

①领导只能产生于一定的组织，又服务于一定的组织，没有组织便无领导。另一方面，没有领导或领导不当，任何组织或团体都不能存在和发展。

②领导是一种统御和指引被领导者的行为过程。第5页/共88页

2、领导者的含义

我们习惯上把有正式权威和正式职位的领导者称之为领导，也把领导者的行为称之为领导。第6页/共88页

领导与领导者的区别在于：

第一，领导是一种管理行为和管理过程。从这个角度来讲，领导者可以是一个组织，也可以是一个人，是有权威和影响力的，两者都是领导者。

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第二，领导是领导者的领导艺术的实践过程。领导的有效性取决于领导艺术究竟在多大程度符合行政环境与领导客体。因此，领导是领导者能力和掌握领导艺术的考验。第8页/共88页

第三，领导的本质是人与人之间的关系。领导的过程也是人际互动过程，领导者的领导方式和领导艺术是否有较强的影响力，这要看它在多大程度上能够影响被领导者跟着领导者去达成管理目标。第9页/共88页

第四，领导是一种领导者有目标的管理活动。领导者的行为，包括计划、组织、决策、执行、协调和监督都围绕着管理目标开展的。没有管理目标的领导活动是没有效果的。第10页/共88页

（二）行政领导与行政领导者行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。第11页/共88页

行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能被称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。第12页/共88页

行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。第13页/共88页

二、行政领导的特点表现在：

1、行政领导只是对“行政”的领导；

2、从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性，是它的明显特点；

3、从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。第14页/共88页

三、行政领导的作用

1、行政领导是政治领导的贯彻执行；

2、行政领导是公共行政协调统一的保证；

3、行政领导贯穿于公共行政的全过程；

4、行政领导对行政效能具有决定性作用。第15页/共88页

行政领导的作用概括为4个方面:

1、行政领导是政治领导的贯彻执行。政治领导主要是政党和国家权力机关的活动，它通过路线、方针和政策的制定，规定了一个国家和社会的发展方向。行政领导则以推行政务为主要工作内容。行政领导主要是执行性的，它依据国家的法律，运用国家赋予的权力来组织和领导对国家事务、社会公共事务以及行政机关内部事务的管理。第16页/共88页

2、行政领导是公共行政协调统一的保证。公共行政是由许多组织和人员共同进行的管理活动，为保证行政活动的协调和统一，就必须有统一的意志和指挥，就需要行政领导。第17页/共88页3、行政领导贯穿于公共行政的全过程。行政领导是一种具有管理性质的社会活动，公共行政过程与行政领导过程是交叉的。

“出主意”、“用干部”是行政领导干部的根本职责。正是这两种领导职责构成了有效的公共行政活动，并贯穿于公共行政活动过程的始终。第18页/共88页

4、行政领导对行政效能具有决定性作用。公共行政的宗旨在于提高行政效能，以高质量、高效率实现行政目标。行政效能包括社会效益和工作效率。从公共行政的社会效益来看，效益的好坏直接取决于行政领导的决策活动。从公共行政的效率来看，效率的高低也有赖于行政领导的组织、指挥活动。从一定意义上讲，行政领导是公共行政成败的关键，对公共行政的效能会产生决定性影响。第19页/共88页

四、行政领导者的类型与产生方式（一）行政领导者的类型对行政领导者类型的划分从其工作性质和所负的职责以及产生的方式来划分，分为两种类型：政务类行政领导者和行政类行政领导者。第20页/共88页

1、政务类行政领导者。在我国，政务类行政领导者是指从中央到地方各级人民政府的领导成员和组成人员。

2、行政类行政领导者。这类领导者一般是由政务类行政领导者或人事组织部门任命而产生的领导者。第21页/共88页

（二）行政领导者的产生方式

主要有四种：选任制、委任制、考任制、聘任制。

1、选任制。

选任制是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。第22页/共88页

2、委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。第23页/共88页3、考任制。

考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。考任制源于我国古代科举制，现已被世界各国所采用。第24页/共88页

4、聘任制。聘任制是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。一般适用于聘用社会上有名望的专家、学者和技术人员担任学术型的行政领导职位。第25页/共88页第二节行政领导的权力与责任

一、行政领导的权力

二、行政领导的责任第26页/共88页

本节主要包括以下几个问题：

一、行政领导的权力（一）行政领导权力的概念行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。第27页/共88页

（二）行政领导权力的构成

从权力的性质上，一般把行政领导权力分为权力性影响力和非权力性影响力。

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1、权力性影响力权力性影响力也叫强制性影响力，是从合法的权力中产生的，因此，具有强制性和威胁性。它使人在心理上有一种不得不服从，不能抗拒的感觉。

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权力性影响力主要包括的因素有：（1）职位因素；

（2）资历因素；

（3）传统观念因素。第30页/共88页2、非权力性影响力非权力性影响力也叫自然性影响力。它不是从合法的权力和职位中产生的，对领导对象没有强制性的约束力，也不能使用惩罚和奖励的手段。被领导者服从领导者从不得不服从变为愿意服从，甚至是心甘情愿追随领导者。第31页/共88页

非权力性影响力的产生是很复杂的，但主要包括的因素有：（1）品格因素；（2）能力因素；（3）专业因素；（4）感情因素。第32页/共88页（三）行政领导权力的来源行政领导权力的来源主要有几种：

1、合法权力。合法权力亦称法定权力，是指领导者在行政组织中所具有的法律地位。

2、奖惩权力。这是领导者权力的重要来源，它产生于合法权力。只要有合法权力的领导者，就有这种权力。奖惩权是指奖励权和惩罚权。第33页/共88页

3、专业知识权，又称为专家权。知识也是一种使人服从的力量，现代科学发达和社会进步的结果，使得公共组织具有的一个鲜明特色就是专业化。

4、归属权，又称关系的权力。指公共组织中领导者与部属之间，由于部属对领导者的认同或敬慕而服从领导。这种服从基于领导者具有的人格、才能及领导者对待部属的态度而定。第34页/共88页

二、行政领导的责任

（一）行政领导责任的含义

1、行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。第35页/共88页

2、如何理解行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的？首先，行政领导者要有行政职位，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。

其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政领导者履行责任的必要依据。

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第三，行政领导者要履行行政领导责任。

作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。第37页/共88页3、行政领导责任分为哪几种行政领导责任分为四种：①政治责任；②法律责任；③行政责任；④道德责任。第38页/共88页

（1）政治责任。政治责任一般是由直接或间接选举的行政首长对国家宪法和立法机关以及对公众负的责任。

（2）法律责任。法律责任是指行政机关和行政工作人员在执行公务时违背或触犯有关法律所形成的责任，根据所造成的后果轻重不同，受到法律的处罚与制裁。这是行政主体与管理对象发生的法律关系。第39页/共88页

（3）行政责任。行政责任是指行政机关和行政工作人员在处理公务时，违背法律和行政法规的规定所形成的责任。行政责任是一种管理责任。

（4）道德责任。行政机关和行政工作人员在行政管理活动中，必须恪守行政道德和社会道德。如果违背了行政道德和社会道德，将受到处分。第40页/共88页

（二）行政领导责任的内容

——行政领导责任的主要内容有哪些？

1、负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定；

2、主持制定本地区、本部门的工作计划；

3、负责制定行政决策，决定公共行政工作中的重大问题；

4、正确地选拔、使用人才；

5、负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查；

6、做好协调工作。第41页/共88页第三节行政领导理论

一、领导特质理论二、领导行为理论三、领导权变理论四、变革型领导理论第42页/共88页

公共行政学科大体上可以归纳为三个方面：

第一种是研究领导者应当具有哪些人格特质，称为领导特质理论;

第二种则试图根据个体的行为倾向解释领导，称为领导行为理论;

第三种观点运用权变模型弥补了先前理论的不足，并将各种领导理论的研究成果综合在一起，称为领导权变理论。因为这种领导理论认为，针对不同的情境，需要选择不同的领导方式，所以这种理论又称为领导情境理论。第43页/共88页

本节主要包括以下几个问题：

一、领导特质理论领导特质理论着重研究领导者的人格特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。第44页/共88页

（一）西拉季和华莱士提出领导者的六种特质理论（P124）认为领导者应具有身体特点、社会背景、智力、个性、任务定向和社会技能六个方面的特质。

第45页/共88页（二）美国管理协会调查——成功的管理人员具有20种能力第46页/共88页

领导特质理论侧重于比较领导者与被领导者、高层领导者与基层领导者、成功的领导者与不成功的领导者之间的个体差异，试图确定成功的领导者具有什么样的人格特质，也就是确定具有什么样特性的人适合做领导者，进而在此基础上确定进行什么样的训练能够培养出胜任领导工作的人。第47页/共88页

二、领导行为理论领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。第48页/共88页

较有代表性的领导行为理论主要有：

（一）四分图理论

斯多基尔、沙特尔把领导行为归纳为“抓组织”和“关心人”两大类。

“抓组织”，强调以工作为中心，

“关心人”，强调以人为中心，

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认为领导行为是两类行为的具体结合，分为四种情况：

1、低关心人、高组织；

2、高关心人、低组织；

3、低关心人、低组织；

4、高关心人、高组织第50页/共88页第51页/共88页

（二）领导方格理论布莱克和莫顿于1964年提出了领导方格图理论。横坐标表示领导者对工作的关心程度，纵坐标表示领导者对人的关心程度。在管理方格中列出了五种典型的领导方式：

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1、(1，l)型:为贫乏型的领导

2、(1，9)型:为乡村俱乐部型的领导

3、(9，l)型:为任务第一型的领导

4、(5，5)型:为中间型领导

5、(9，9)型:9.9为协调型领导

布莱克和莫顿认为(9.9)型的领导方式效率最高，必然可以取得卓越的成就。第53页/共88页第54页/共88页第55页/共88页

（三）PM型领导模式

美国学者卡特赖特和詹德提出了PM型领导模式。这一理论认为，所有团体的组成，或者是以达成特定的团体目标为目的，或者是以维持及强化团体关系为目的，或者兼而有之。

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为此，领导者为达到不同的目的而采取的领导行为方式可划分为三类:

目标达成型(P型)、团体维持型(M型)、两者兼备型(PM型)。

日本大阪大学教授三隅二不二将领导的行为方式分为四种类型，即PM、P、M、pm。

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（四）领导系统模式；利克特将领导方式归纳四种管理体制（方式）：

专制独裁式；温和独裁式；协商式的领导；参与式民主领导；第58页/共88页第59页/共88页

（五）领导作风理论勒温提出的领导作风理论是研究领导者工作作风类型，以及工作作风对员工的影响，以期寻求最佳的领导作风。该理论以权力定位为基本变量，把领导者在领导过程中表现出来的极端行为分为三种类型。

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或：根据不同领导方式对下属群体行为的影响，认为存在着三种极端的领导工作方式

即专制方式的领导作风；民主方式的领导作风；放任自流方式的领导作风。第61页/共88页

三、领导权变理论领导权变理论主要研究与领导行为有关的情境因素对领导效力的潜在影响。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。领导权变理论主要有：第62页/共88页（一）领导行为连续带模式这个模式是行为科学家罗伯特·坦南鲍姆和沃伦·斯密特于1958年提出的。他们认为，在独裁和民主两个极端之间存在着一系列的领导行为方式，构成一个连续带。领导方式不可能固定不变，而是随着环境因素的变化而变化。

第63页/共88页第64页/共88页（二）菲德勒的权变模式；

1967年，美国华盛顿大学教授

F.菲德勒，提出了一个“有效领导的权变模式”，他将与领导有关的情境因素分为三种:

领导—成员关系、任务结构职位权力。

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（三）通路—目标模式；（“途径─目标”理论）由加拿大多伦多大学教授M.G埃文斯于1968年提出，R.J.豪斯于1971年作了扩充和发展。

“通路─目标”理论认为，领导者应根据不同的情境因素确定激励或促进下属工作的最有效的领导方式;第66页/共88页

提出有四种领导方式可供同一领导者在不同环境下选择使用。这四种领导方式是：指令型（指导型）领导方式。支持型领导方式。参与型领导方式。成就型领导方式。第67页/共88页（四）领导—参与模型；

1973年美国行为学家v.弗隆和P.耶顿运用决策树的形式试图说明在何种情境中在什么程度上让下属参与决策的领导行为。

他们在领导者单独决策和接受集体意见决策之间按征求和接受下属意见的程度划分出五种不同的领导方式:第68页/共88页（五）不成熟—成熟理论美国学者克里斯·阿吉里斯认为，一个人由不成熟转变为成熟的过程，会发生七个方面的变化:

从被动到主动;

从依赖到独立;

从少量的行为到能做多种的行为;

从错误而浅薄的兴趣到较深而较强的兴趣;

从时间知觉性短到时间知觉性较长(过去与未来);

从附属的地位到同等或优越的地位;

从不明白自我到明白自我、控制自我。因此，领导者应针对下级不同的成熟程度分别指导。第69页/共88页（六）领导生命周期理论

这一理论是由美国心理学家科曼于提出，后由保罗·赫塞和肯尼斯·布兰查德发展为情境领导理论。领导生命周期理论创造了三维空间的领导模型。

该理论认为，有效的领导行为应该把工作行为、关系行为和被领导者的成熟程度结合起来考虑。第70页/共88页

该理论将领导行为的两个维度(任务行为和关系行为)的高低分别组合，形成了四种具体的领导风格:

指示(高任务—低关系)，推销(高任务—高关系)，参与(低任务—高关系)，授权(低任务—低关系)，这一理论提出，要针对下属的成熟度采取不同的领导风格。第71页/共88页

四、变革型领导理论

（一）巴斯的变革型领导理论

（二）豪斯的个人魅力型领导理论第72页/共88页第四节行政领导者的素质

与能力

一、行政领导者的素质

二、行政领导者的能力第73页/共88页

本节主要包括以下几个问题：一、行政领导者的素质

——什么是行政领导者的素质？它具有哪些特点？第74页/共88页

（一）行政领导者素质的涵义

行政领导者的素质是指行政领导者所具备先天的心理和智力，经过后天教育与实践所形成的行政领导者必须具备的价值取向、心理特点、