金融发展中的银行民营化

第七章金融发展中的银行民营化1第一节银行民营化的制度基础第二节民营资本进入银行业的韩国经验第三节中国银行民营化的台湾经验第四节银行民营化中的关联贷款2第一节银行民营化的制度基础3一、外在制度基础银行民营化指传统的国有银行体系通过股权结构和内部治理结构的变迁而进行的市场化制度演进。外在制度基础：消解银行业的局部均衡、金融开放和国民待遇4非国有企业的表现在过去几年比国有企业更好。根据国家统计局的数据计算发现，2003年到2008年，在中国规模以上工业中，国有企业工业总产值、资产总额、主营收入和利润总额分别增长2.7倍、2倍、2.5倍和2.4倍，而外资企业增长3.4倍、2.9倍、3.4倍和3倍，私营企业增长高达6.5倍、5.2倍、6.7倍和9.7倍。显然，私营企业发展更快。相比较而言，国有企业的资产增值速度、营业收入增长速度比私营企业要慢得多。5将国有企业进行纵向比较，业绩指标确有较大幅度改善，净资产收益率由1998年的不到2%，上升到2003年以后的10%以上。但是，横向与其他类型企业比较，在各个时期，国有企业的业绩指标都明显低于私营企业和外资企业。特别是在2008年，由于受到金融危机的影响，国有企业的净资产收益率下滑到11.71%，而私营企业继续上升，达到25.12%的水平。62009年，规模最大的三家企业--中国石油、中国石化和国家电网--营业收入占到全部129家央企的30%、资产总额占四分之一；三家最盈利的企业--中国移动、中国石油和中国石化--为全部央企贡献了44%的利润，占全部国有企业利润总额的五分之一以上。如果扣除利润总额最高的前三家，剩余126家央企的资产回报率和收入利润率只有2.5%和5.8%，均低于全部国企平均水平。可见，极少数垄断性企业的盈利抬高了央企整体盈利水平。7国有资本一方面不断向重要行业和关键领域集中，另一方又四面出击，在许多与国民经济命脉和国家经济安全毫无关系的行业抢占地盘，由此引发了"国进民退"现象。像商业性房地产开发领域，120多家央企中竟然有80多家涉足，那些号称与国家安全有关的军工企业、航空工业企业也置身其中。目前，仍有约2/3的企业、40%的国有资产分布在一般生产加工行业和商贸服务及其他行业。8第二节民营资本进入银行业的韩国经验9一、风险因素——开放民营银行会有风险从世界各国来看，开放民营银行的风险确实很高。比如，智利、墨西哥等拉美国家、捷克、俄罗斯以及一些前苏联国家，在政治、经济制度发生巨变之后，急急忙忙开放民间金融，实现银行民营化。由于民营银行的建立需要具备相应的政治、经济和法律配套体系，而这些国家法律体系和市场又不完善，因此，银行民营化的尝试无一例外地造成了严重的金融混乱。10以印尼为例。据研究统计，上世纪80年代初印尼就开始鼓励民营银行的发展，到1997年，民营银行的市场占有率达到了50％。其中有些民营银行的资产质量和管理水平大大高于国有银行，但是，由于印尼在开放民营银行的过程中没有建立健全严格的准入法规，有些具有官方背景的民营银行混水摸鱼，问题比较复杂。11当亚洲金融风暴席卷而来的时候，储户无法鉴别民营银行的好坏，觉得还是国有银行享有国家信用保证，比较保险。他们立即从民营银行提取存款，存入资产质量恶劣的国有银行。这样，在金融危机中最先倒闭的反而是资产质量较好的民营银行。12二、韩国国有商业银行民营化的进程

(一)大型商业银行的民营化。在80年代以前,韩国全国性的商业银行有5家,即商业银行、韩一银行、汉城信托银行、第一银行和朝兴银行。1972年,韩国政府将手中持有的韩国商业银行的股份出售给韩国商人联合会(其会员都是进出口商)。这是韩国全国性商业银行民营化的第一步。13进入20世纪80年代以后,韩国政府加快了商业银行民营化进程。政府将所持有的4家全国性商业银行的股权向公众出售,先后对韩一银行(1981年5月)、汉城信托银行(1982年8月)、第一银行(1982年9月)、朝兴银行(1983年3月)四家国有全国性商业银行实行了私有化。14在对全国性商业银行实行私有化时,政府采用了通过公开招标出售国有股的方式。同时,为了防止大企业集团等大股东垄断银行所有权,避免银行因私有化而成为一些大企业集团的私金库,政府采取了分别向企业和个人出售50%国有股的方式,并对银行所有权及支配权进行了严格的管制。政府规定不论私人股本份额有多大,其投票权被限制在10%以内。151982年,政府还将股权所有者及其相关人对银行的持股比例控制在总股本的8%以内。1994年,该限额降到4%以内。规定单个股东的持股最高限,是为了防止银行从国家的集中走向某些个人的集中,使银行经营者能在权力相对分散制衡、民主协商的前提下作出经营决策。到1983年,己有70%的银行实现了私有化。另外政府保留了对银行的最高人事任命权。到1992年末,全国性商业银行共有14家,都实现了非国有化或民营化。16值得注意的是,尽管国有商业银行的财产所有权实行了非国有化,但实际上银行系统仍然在政府的控制之下开展业务,银行的领导和高级职员仍然同以前一样由政府任命。因此,从产权变更的意义上讲,非国有化只是意味着产权私有化,而不是银行运营的自由化。在1992年6月前,韩国政府实际上仍然继续介入银行业,在过去30年中,韩国还未出现任何银行破产的先例。17中央银行提供各种资金和贴补信贷,扶持银行的发展,挽救处于困境中的银行,因而限制了银行间的竞争。1992年6月,韩国金融管理当局宣布,不再发放任何优惠贷款,韩国商业银行将不能再依靠这种资金的支持,促使其转化为真正的商业银行。18(二)专业银行的民营化韩国的专业银行是根据几部特殊法律成立的,为一些特殊部门提供资金。这些部门由于有限的可用性或较低的盈利性不能从商业银行获得充足的资金供应。这些银行主要业务是通过从政府举债和发行特殊债券等途径筹集资金,对欠发达或从战略上来看的重要部门提供金融支持。因此,韩国的专业银行都是国有或半国有性质的银行。19韩国的专业银行主要有:韩国产业银行(1961年成立)、韩国住房银行(1967年设立)、全国农业合作联社的信用银行部(1961年成立)、全国渔业合作社联社的信用银行部及其会员合作社(1962年成立)、全国畜牧业合作社联社(1981年成立)、城市国民银行(1963年成立)和外汇银行(1967年成立)。2020世纪90年代政府对专业银行实行私有化。1989年底,韩国外汇银行转变为普通商业银行,但由于股市疲软,出售政府和韩国银行持有股份的工作延期,以民间为对象的增资(33·1%)工作直到1991年才完成,而政府持有的股份到1994年才通过市场出售。1995年和1997年,国民银行和韩国住房银行分别被选定为私有化对象。由于普通银行业务范围逐渐扩大,可代办这两家银行的固定业务,即个人金融、小企业金融、住房金融等业务。90年代中期之后,两家银行采用了通过股市公开出售国有股的方式民营化。21(三)亚洲金融危机时期的先国有化后民营化1997年末,韩国爆发了金融危机,在危机发生4个月后,韩国政府开始着手对金融机构进行全面彻底的改革:6家全国最大的商业银行中有两家实行国有化;10家商业银行被停止营业;还有一些其他银行及非银行金融机构积累了大量不良贷款,在危机中遭受严重损失,因而不得不破产倒闭。金融危机之后,政府对破产银行注入了大量的公共资金,使几家银行的政府持有股份高达90%以上,政府成了最大股东,这些银行实际上重新变成了国有银行。22韩国政府将破产程度最严重的第一银行和汉城银行选定为对外出售的对象,向这两家银行投入了大规模财政资金,使之进入正常经营轨道,之后再通过国际竞争进行公开招标。对于其他因投入公共资金成为国有的破产银行,政府计划通过合并或由金融控股公司接管等方式完成结构调整之后减持国有股。231998年3月30日,韩国政府发布了《促进汉城银行、再一银行民营化方案》,开始推进银行民营化。1999年末韩国第一银行(KoreafirstBank)51%的股权向美国新桥投资(NewBridgeCapital)转让成功。实际上,韩国政府计划对所有银行实行非国有化,只要投资者具备管理银行的经验,就可以对银行进行收购。24(四)借助外资力量进行商业银行民营化1997年金融危机爆发后,韩国政府开始尝试主要通过外资认购银行新股、金融债券,或是在银行不良资产重组中引入外资等方式进行。在危机前,外国投资者个人拥有的韩国公司的股权不能超过7%,韩国公司外国股权合计不能超过26%。在1997年12月3日韩国政府将这两个股权比例限制提高到50%。因而,外资逐渐成为当时韩国商业银行民营化的重要力量。251998年4月,《金融系统结构调整方案》发布后,银行并购重组活动迅速展开,一些实力比较雄厚的银行先后增加了资本。1998年,

3家银行通过外国投资者的资金注入,增加资本3290亿韩元,其中德国商业银行收购了韩国外汇银行30%的股权,汉城银行的非国有化则借助了英国汇丰银行的资本。国内四家具有举足轻重地位的银行,其第一大股东是外国企业,这四家银行分别是韩国国民银行、韩国外汇银行、韩亚银行和韩美银行。26第三节台湾经验银行民营化27作为一个典型的岛屿经济，台湾在过去的50年里实现了从农业主导的经济体向工业主导的经济体，从工业主导的经济体向金融服务主导的经济体的二次转变，经济结构变化显著，经济总量增长迅速。台湾金融业对岛内经济的发展起了极其重要的作用。28台湾于20世纪70年代开始推行金融自由化，其演进过程分别表现为从内向型的投资体系转向外向型的投资体系、从严格管制的金融体系转向自由开放的金融体系、从公营银行市场结构转向公有民营和民营银行为主的市场结构。29整个自由化发展的过程采取了循序渐进的方式，依次推进利率自由化、汇率自由化和资本流动自由化。并分别于90年代初完成利率自由化、汇率自由化和资本流动经常项目下的自由可兑换。利率自由化和汇率自由化提高了利率和汇率对市场供求变化和市场环境变化的敏感性，促进了资源配置和金融体系的效率，为台湾银行业的改革创造了条件30一、台湾金融产业背景1991年，台湾政府大幅开放新银行成立，短短十年间银行由23家倍增为53家，造成银行家数过多情形，受到1998年金融风暴波及，台湾经济景气下滑，为此，台湾政府乃于2000年实施《金融机构合并法》，力求解决银行家数过多之问题，可惜成效不彰。此后，台湾政府为在2002年能正式加入世界贸易组织，金融业将面对国际大型金融机构进入台湾，实施一连串金融改革，但因台湾多数金融机构规模小，较难面对国际竞争，台湾政府遂于2001年6月27日完成《金融控股公司法》通过，准许银行、证券、保险、票券各业，透过控股公司以子公司方式相互介入营运。31二、台湾金融整合法制之发展面对全球金融业走向大型化、多元化的跨业经营业务，台湾与全球金融环境均起了剧烈的变化，台湾整合金融经营趋势的演变。(l)放宽转投资金融机构之规范。在银行转投资方面，2002年12月台湾参照国际银行实务及规范，修正银行法第74条，对银行转投资证券、保险等金融相关事业采开放政策，以便协助银行扩大跨业经营的范围，促进经营综合化32(2)通过金融机构合并法台湾银行业、保险业、证券业及期货业等金融机构规模，相对国际而言普遍较小，为了提升台湾金融机构之竞争力，并且提升这些金融机构的经营效率，台湾在2000年12月通过《金融机构合并法》，鼓励同业间之合并，以扩大金融机构经营规模、节省经营成本及增进营运效率，并提供客户更完备之金融服务。33(3)通过金融控股公司法2001年6月，主要参考美国与日本等国金融控股公司规范，台湾订定《金融控股公司法》完成立法程序。在金融控股公司法通过后，台湾金融机构之整合工具，己包括垂直的转投资、水平的同业合并机制以及兼顾水平与垂直整合的金融控股机制。在各种整合机制中，尤其以金融控股公司制度之影响最为重要。34(4)通过企业并购法台湾经济部于2002年通过《企业并购法》，其中许多之机制就是依照金融机构合并法与金融控股公司法条文拟定，并且将适用范围扩大至所有企业，因此诸如投信、投顾、期货等金融相关事业，也可以采用一致的并购条件加入金融市场整合行列。35三、台湾第一次金融改革台湾财政部于2002年8月推动第一次金融改革，称为“二五八金改”，其内容在:(l)二年内将各银行逾放比率降为百分之五;(2)资本适足率提高为百分之八。在台湾政府强力推动“二五八金改”前提下，(l)2003年底台湾的银行原来逾放比率已由2002年3月最高峰的8.04%，降至4.33%;资本适足率为10.07%，高于国际标准8%，顺利达成政府宣示的“二五八金改目标”。(2)广义逾放比率亦逐年下降，2005年9月为2.8%，较8月下降0.03个百分点。36四、台湾第二次金融改革2004年10月台湾财政部推行“第二次金融改革”，其目的在合并金融机构。第二次融改革的具体目标为:l、2005年底前促成3家金融机构市场占有率达10%以上;2、2005年底前将12家公股银行整并为6家;3、2006年底前将14家金控公司整并为7家4、2006年底前至少1家金融机构由外资经营或至国外上市37第二次金融改革预期于2008年达成六大目标:l、金融服务业产值占GDP比重由3%增加至11.5%;2、有1一3家成为区域具代表性金融机构;3、外资持有股票占总市值比重由18.8%提高至25%;4、国际企业及机构来台筹资金额倍增;5、资产证券化发行量成长4倍;6、整体金融资产总额成长30%。38五、台湾金融业合并的模式与趋势1、合并的模式台湾金融业开始整并以来，金融机构的并购模式归纳起来有全部现金购买股权、换股合并、部份现金部份换股及以资产作股等四类。例如香港渣打银行为了取得在台湾新竹科学园区拥有大量上市电子公司顾客的新竹国际商业银行，不惜以高于市价的2倍收购股权。此外，富邦金融控股公司亦以溢价的方式，收购台北市政府控股之台北银行股权，其目的由此项并购，取得大台北地区银行密度最高之地位。392、合并的趋势(l)居领导地位的金融机构持续进行并购，扩大营运规模;例如国泰金融控股公司，合并世华银行之后，跃居台湾金融控股公司资产第一名。2009年参股厦门商业银行，成为首家台资进入大陆之银行。(2)金融机构之合并，聚焦在商业银行的并购，以扩大客户基础，提高市场占有率及贡献度，例如中华银行并入汇丰银行，即是外资在台湾扩大市场占有率，亦在获利之提升。40(3)台湾主管机关冻结金融控股公司执照及分行之设立，提高金融业并购意愿，尤其在2004年政府提出“第二次金融改革”，其目的在合并金融机构。41六、台湾银行民营化改革中出现的突出问题在台湾金融自由化和民营化活动的推进过程中，台湾银行体系出现了许多问题，突出表现在:(1)银行资产质量恶化，不良债权居高难下。据台湾中央银行统计，截止2001年6月底，台湾本地银行逾期贷款金额为9291亿元，比上年末增加2690亿元.增长11%。平均逾期贷款率比上年末上升1.08个一百分点。。42(2)银行盈利能力逐年下降，资信等级降低。据台湾财政部统计，1998年至2000年台湾本地银行业的税前盈余分别为344.2、1040.6、967.8、586亿元，环比下降23%、7%、39%，并有多家银行出现亏损，如彰化商业银行截止2002年9月，亏损额达到了99.21亿元。43(3)基层金融机构经营状况恶劣1995年8月，台湾彰化四信爆发挤兑事件，殃及彰化及台中等地区信用合作社，造成台湾历史上最大的区域性银行危机。1999年3月由信用合作社改制而来的板信银行又因海山集团债务问题出现挤兑。44七、台湾银行业民营化改革失误的主要原因解析台湾银行业出现的诸多问题，虽与国际金融市场动荡和岛内经济滑坡、产业结构空心化、泡沫经济破灭相关，但更与台湾政府推行的金融自由化、国际化的金融开放政策有着密不可分的关系。台湾金融自由化虽然在推进过程中准备时间比较充分、强调自由化的次序和稳健策略，但90年代中期以来爆发的信用合作社挤兑风潮、东亚金融危机和企业财务危机等等，都充分反映了在金融自由化推进中金融市场过度开放的负面效应。45在金融市场开放中，一个谨慎的顺序应该是先建立健全岛内的金融监管;再逐步实行公营银行民营化;最后放开市场准入，允许设立新的商业银行。而台湾实际的开放步骤是先大批设立新银行，大量的中小民营银行和外资银行的进入，对金融秩序和金融体系造成了严重的冲击。所谓纪律化的金融开放措施在金融自由化的岛内自觉行动和国外资本的双重压力下，其广度和深度在台湾金融发展史上罕见，在实施过程中不仅偏离了预期的目标，而且存在超越顺序，超载金融监管水平和手段，超越岛内经济发展需要的问题。46公营银行民营化运动在改进公司治理结构、提高经营效益、促进金融深化、开展金融产品创新和制度创新方面发挥了积极的作用。但新设商业银行和外资银行的增加，在加剧银行同业竞争的同时，也增加了金融监管的难度。尤其是新设立的民营银行，多数是由台湾主要财团或企业集团出资控股，银企关系密切复杂，集团内融资比例高，贷款审查不严，在外部经济和金融环境发生较大变化的情况下，容易诱发道德风险、经营风险和社会风险，导致金融体系更加脆弱化。47八、台湾银行业出现上述突出问题的原因1、市场准入开放过度，金融市场竞争无序化。90年代台湾放开新银行设立后，营业机构数量1990年的不到1000家增加到2002年的2700多家，增长了近2倍，而且还新设了15家新票券公司。在有限的市场空间和容量下，为扩大经营规模，提高市场份额，各银行不惜采用各种手段招揽客户，不仅纷纷降低授信标准，而且对单一企业集中授信现象严重。如泛亚银行，对安峰、禾丰、国扬实业、台中精机、东隆五金等企业的不良贷款合计超过71亿元新台币。482、金融监管体系和监管制度薄弱台湾早期的金融监管体系由中央银行、财政部和中央存款保险公司组成。财政部负责保险业、证券金融公司、银行与信托投资公司的监管;中央银行负责邮政储金汇业局、票券金融公司、及财政部和中央存款保险公司金融检查以外的银行与信托投资公司的监管;中央存款保险公司负责对存款保险机构的监管。491997年初，台湾修订了“金融业务检查分工方案”，成立了“金融检查委员会”。1998年台湾当局确立了金融监理一元化政策目标，设立了行政院金融监督管理委员会，下设金融局、证券及期货委员会、保险局及金检局，以整合金融监理责权与金融发展的政策。但一方面台湾政商关系复杂，其金融体制带有浓厚的政治色彩，金融监管部门缺乏应有的独立性和权威性。50另一方面金融监管部门对金融自由化和国际化过程产生的许多新问题，不能作出及时的反应，采取有效的措施，导致监管低效和失误。如1998年企业财务危机和金融风暴后，台湾监管当局采取了降低银行营业税和放宽《所得税法》中对呆帐贷款的认定标准，允许6个月以上、2年以内的逾期贷款无须通过法院程序就可列入呆帐损失，这种治表不治本的办法，不仅不能有效地解决银行不良资产产生的根源，反而掩盖了矛盾，造成新的财政危机和金融风险隐患。51第四节银行民营化中的非公平关联交易52一、概念关联交易就是企业关联方之间的交易。《国际会计准则》第24条“对关联者的揭示”称之为“关联者之间的交易”;我国财政部《企业会计准则———关联方关系及其交易的披露》中规定:“在企业财务和经营决策中,如果一方有能力直接或间接控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响,则视其为关联方;如果两方或多方受同一方控制,也将其视为关联方;这里的控制,是指有权决定一个企业的财务和经营政策,并能据以从该企业的经营活动中获取利益。53参与决策的途径主要包括:在董事会或类似的权力机构中派有代表、参与政策的制定过程,互相交换管理人员等。凡以上关联方之间发生转移资源或义务的事项,不论是否收取价款,均被视为关联交易

。所谓银企非公平关联交易,是指银行内部人员、控股股东、或有能力操纵决策机构的人(自然人和法人),违背公平、公正、公允、合理的原则与关联方之间发生的转移资源或义务的交易。54二、银企非公平关联交易的手法民营股东关联交易运作手法之隐蔽往往超出了监管层可以监控的范围。民营股东常规的做法是通过直接控制、间接控制、共同控制和重大影响取得话语权。所谓间接控制就是民营企业通过其下属企业或关联企业入股商业银行,最终实现对银行的控制权。共同控制是指几家企业结成联盟,形成一致行动人,共同参股商业银行,并在银行的经营活动中以“一致行动”形成事实上对商业银行的控制。重大影响则是指民营企业参股银行后并未取得对银行的人事、财务和经营决策权,但能通过在银行董事会或经营决策机构中派出人员等方式参与决策,并产生重大影响。55以上四种方式中,间接控制和共同控制往往更具有隐蔽性,难以辨识。在取得对银行的控制权或重大影响权之后,参股的民营企业可以轻而易举地从银行获取资金,并且手法多种多样。如果说,相关法规对关联贷款的认定尚能覆盖和约束上述手法,那么面对层出不穷、日益隐秘的关联贷款手法的创新,法规还不具备“火眼金睛”的威力。56三、我国银企非公平关联交易的表现与危害(一)我国银企非