第五章减灾系统工程与措施

第五章减灾系统工程与措施

第一节减灾系统工程设计

自然灾害的影响涉及方方面面，从人员伤亡到社会各界的心理影响，从直接的经济损失到间接损失，从建筑物的倒塌破坏到对生态环境的影响，从灾害区的损失到社会经济的发展，因此都应该把灾害看成是影响社会经济发展的一个重要因素，有必要将减灾与经济建设作为一个系统进行整体考虑，制定减灾与经济建设同步发展的计划。一个地区所受的灾害损失是各种灾害影响的总和，减灾计划要考虑各种灾害，需要综合化和系统化。

一、减灾系统工程的设计依据(一)系统科学理论基础1．系统整体性原理系统的整体性原理是指系统是由若干要素组成的具有一定新功能的有机整，系统要素一旦组成系统，整体就具有独立要素所不具有的性质和功能，形成了新的系统的质的规定性，从而表现出整体的性能和功能不等于各个要素的性质和功能的简单加和。减灾系统是由预防与监测预警系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统三个子系统构成的。这三个子系统的结构和功能各不相同，若三个子系统协调合作就具有新的功能，能够快速、有序、有效地行动，达到防灾减灾的目的，使损失减到最小。2．系统层次性原理系统层次性原理是指由于组成系统诸要素的种种差异，包括结合方式上的差异，从而使系统组织在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成了具有质的差异的系统等级，层次的概念就反映这种有质的差异的不同系统等级或系统中的等级差异性。减灾系统由预防与监测预报系统、应急管理与救援系统以及灾后恢复重建系统组成；而预防与监测预警系统由防灾教育、监测预警、防灾工程系统等子系统构成；这些子系统又是由次一级的子系统构成。处于不同层次上的子系统具有不同的作用和功能。由于次一级系统在组成和结构上的不同，从而使得系统组织具有不同的结构和功能。3．系统相似性原理系统相似性原理指系统具有同构和同态的性质，体现在系统的结构和功能、存在方式和演化方式具有共同性，这是一种差异的共性，是系统统一性的表现。正是系统相似性才有各种系统理论。对于减灾系统，正是由于各种灾害系统具有的相似性才使得可以建立减灾系统。各类灾害的成因，持续时间以及造成的结果不同，但都可分为灾前、灾中和灾后，分别对应的减灾子系统是灾前的预防与监测预报、灾中应急救援、灾后的恢复重建系统。此外，正是由于系统的相似性原理，才能避免对于不同灾种的减灾系统重复建设。灾后恢复重建系统中也利用了系统的相似性原理，就是根据不同灾害灾前系统的结构和功能重建一个相似的恢复重建系统，使灾后重建的经济社会系统达到新的动态平衡。4．系统目的性原理系统目的性原理是指在组织系统与环境的相互作用中，在一定的范围内其发展变化不受或者少受条件变化或途径经历的影响，坚持表现出某种趋向预先确定的状态的特性。对于减灾系统而言，减灾系统的建设朝着减轻灾害、减少损失的方向开展。一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，调动社会各界、各部门的积极性，发挥联合力量进行综合减灾，对系统工程中的每一项措施的规划设计，都应全面兼顾、系统考虑，且要与本地区的社会经济发展规划相协调。（二）地球系统科学理论地球表层的四大圈层的发展演化不仅受地球自身运动和变化的影响，而且也直接受到太阳和其他天体的作用和影响。太阳辐射和地球运动状态的变化、地球各个圈层的物质运动和变异以及人类和生物活动等因素的变化超过人类所能承受的范围，就产生了灾害。实际上，某类灾害的产生不仅是某个圈层变化的结果，往往是多个圈层相互作用的结果，并且由于各个圈层的相互作用容易诱发次生灾害。一些自然灾害，特别是强度大的灾害，在它们发生和发展的同时常常诱发一系列次生灾害和衍生灾害形成灾害链。各种灾害都不是孤立发生的，它们往往在某些地区或时间段集中出现，形成灾害链、灾害群。因此在防灾减灾的过程中，不仅要防止灾害的发生，更要着重考虑采取措施中止某些灾害链的发生和预防灾害群的发生。这就需要当灾害发生时，不仅涉及应急管理还应及时监测灾害动态变化和发出预警，预防次生灾害的发生。此外，一个地区的减灾工作，应把社会作为受灾体，根据各类灾害综合影响和各类灾害的减灾能力，进行系统设计和综合减灾，不应只针对某种灾害制定措施。二、减灾系统工程的内容减灾系统由预防与监测预测系统、应急管理与救援系统和灾后恢复重建系统组成，这三者是相互衔接、相互依存、密不可分的，要对这些子系统分别进行管理也要协调行动。(一)预防与监测预警系统建立预防与监测预警系统的目的在于防患于未然，使灾害损失降低到最小。预防与监测预警系统应从四个方面着手。1、灾害教育人们在无数次灾害所付出的巨大代价中已经认识到，灾害面前的无知是人类的最大的灾害。第46届联合国大会关于“国际减轻自然灾害十年”的“46／149”号决议指出，教育是减轻灾害计划的中心，知识是减轻灾害成败的关键。中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，加强灾害教育、提高全民的减灾意识的任务尤为迫切，国家对灾害教育越来越重视，但有关灾害教育的理论与实践的研究还是比较少，需更深入地探讨。灾害教育是为达到防灾减灾的目的，以培养灾害意识为核心的教育，受教育者能掌握一定的关于灾害本身及减灾防灾的知识与能力，树立正确的灾害观，正确看待灾害的发生、发展规律。(1)灾害教育的内容

1)注重灾害知识的普及。合理地将灾害教育纳入教学计划中，充分利用各种媒体进行减灾教育和宣传工作，包括报纸、电视、广播、网络等，尽量覆盖全社会所有公民。

2)学习运用灾害知识。学习有效的预防、防治、逃生、抢险、救助手段，包括战胜灾害的信心和勇气。

3)树立正确的道德行为准则。包括积极的减灾防灾意识及对有关设施的保护、灾害发生时团结互助精神及灾后恢复和自力更生的意识。

4)开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救灾能力。防灾培训和演练在国外一些发达的国家可以说是一项经常性活动，无论是面向灾害管理专业人员，还是普通民众、商业部门等，都设有定期或不定期的防灾培训和演练。(2)灾害教育系统灾害教育按照时间维度可以分成：学前灾害教育，中学灾害教育，大学灾害教育，成人灾害教育。按照空间维度可以分成：学校范围内的灾害教育，家庭范围内的灾害教育，社区中进行的灾害教育，区域中的灾害教育。按照实施者维度可以分成：正规的灾害教育，非正规的灾害教育，正式的和非正式的灾害教育。灾害教育作为有效应对重大灾害风险的重要环节是一项长期、系统的工程。针对我国目前防灾教育的现状，应将灾害教育系统纳入各级各类教育教学内容，使学生和公众掌握防灾减灾方面的科学知识；各级政府部门要注重公众灾害教育的普及与宣传，建立宣传、组织、管理系统，积极调动公众参与到减灾行动中，为深入开展减灾工作打下良好基础。通过各级政府部门及人民群众的共同努力，才能减少灾害所造成的损失，确保我国经济快速稳定的发展和人民群众安定和谐的生活。2．防灾减灾工程防灾减灾工程是为了建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害的能力的科学理论、设计方法和工程技术，通过工程措施最大限度地减轻未来灾害可能造成破坏，保证人民的生命和财产安全，保障灾后经济恢复和发展能力，提高国防工程和人防工程的防护能力。防灾减灾工程涉及土木工程、信息工程、环境工程等学科中的多学科，其主要任务是：建立和发展用以提高工程结构和工程系统抵御自然灾害和人为灾害能力的科学理论、设计方法和工程技术，保证人民生命和财产的安全，保障灾后经济恢复和发展的能力。

防灾减灾工程内容包括：①生命线系统工程，包括民居、供水、供电、供气、供热、交通、通信工程；②生态系统工程，包括环境生态、农业生态、工业生态、水生态、景观生态、城市与园林生态等工程；③公共管理系统工程，包括国防、市政、水利、消防、医卫、信息工程等；④河海系统工程，包括隧道、船舶、水电站、港口及近海结构与设施、桥梁工程等；⑤生产线系统工程，包括厂矿、场地、设备、商贸等。我国目前的减灾工程，主要集中在防洪、减轻海洋灾害、抗震、防风沙和水土保持和防治滑坡泥石流等方面。其他灾种的减灾工程相对较弱。随着人口增长和经济发展，我们也越来越重视防灾减灾系统工程建设。

3．灾害立法减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。当前我国防灾减灾立法体系制定应遵循的基本原则有：

1)坚持减灾防灾工作同经济、社会发展和环境、资源保护相结合。

2)坚持以预防为主，测、报、防、抗、救等各工作环节相结合。

3)坚持把握全局，突出加强重点灾种、重点地域的预防工作，并协调好灾害链的关系。

4)坚持调动一切积极因素，充分发挥中央、地方和各部门各行业及社会共同参与的做法。

5)坚持全面建立和健全我国防灾减灾的立法和执法监督部门间的分级分部门分行业的管理体制及运行机制的原则。

目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》等，大多是全国人民代表大会针对某个灾种或个案而制定的法律。虽然它在减灾方面发挥了重要的作用，但治理时也有一定的局限性。纵观每次灾害的形成，必有次生灾害发生，如地震可能引发火灾、水灾和瘟疫，火灾可能引发房屋倒塌、管道爆裂、交通堵塞等，针对这种情况，急需有一部综合减灾法来应对各类突发性灾害事件的发生。我国是自然灾害与人为灾害频发的国家，相信我国近期将开展综合减灾立法研究并制定综合减灾法，在法律保障和法律监督的前提下，建立灾害救援体系，实施有效的综合减灾管理模式。4．监测预报系统在全球或一定区域内，随时监测与灾害有关的各种要素的动态演变，是作好灾害预警的基础。通过监测网络获取的各种信息，经过科学分析，如果在临灾或可能带来灾害性后果的事件出现之前及时给出预警，并且使这一预警能及时传递到灾害管理部门、决策领导及可能受到灾害影响的每一个人，及时作出正确的抉择并予以实施，个人也做好一切物质和思想准备(包括人员紧急疏散，转移贵重物品及对即将来临的灾害时能采取对策和措施的知识，如避灾及个人自救互救知识等)就能有效地减轻灾害损失。

自然灾害的监测预报系统是以所获得的资料数据来满足各种自然灾害的分析诊断、预报、统计、科研和其他减灾应用的需要。站网密度和质量、观测仪器、装备和手段、观测项目、观测方法、资料数据采集、传输等是衡量自然灾害监测系统能力和水平的主要指标体系。灾害监测预警系统主要包括灾害及相关要素和现象的观察网络，观测资料的收集传输和交换的电信系统，灾害全程动态监测及资料处理分析模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播，分发和服务系统等。(二)应急管理系统

2003年出现的非典型肺炎(“SARS”)疫情、2005年初的印度洋海啸、2008年的冰冻灾害以及2008年的汶川地震颇让世人感到“束手无策”。应急管理是指在应对突发事件的过程中为了降低突发事件的危害，达到优化决策的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面的相关资源，对突发事件进行有效预警、控制和处理的过程。它包括：事故分析，预测预警，资源计划、组织、调配，事件的后期处理，应急体系的建设等。应急管理的根本任务是对突发事件做出快速有效的应对，这里的有效是指应对方案的可操作性、准确性、经济性。

应急管理系统建设应遵循以下原则。

(1)全面性应急管理保障体系应该能够涵盖处置各类灾害突发事件的所有方面，任何方面的遗漏都有可能在遇到突发事件的时候暴露出问题，并可能导致灾难性的后果。

(2)层次性应急管理保障体系应该能够根据突发事件的性质、可能造成的危害程度、波及范围、影响力的大小及人员财产损失等情况，对事件的处理采用不同级别的预案、组织不同层次机构参与、联动。

(3)可操作性建立应急管理保障体系就是为了能够在突发事件出现时可以立刻进行处置，因此必须具备可操作性的特点。这个可操作性指在突发事件战时状态下能够救灾和减灾，在非警戒及平时状态下则可以用于训练人员和普及突发事件应急知识。(4)可重构性任何根据以往经验和预测方法构建出来的系统都不可能解决未来发生的所有问题，这就需要构建出来的应急管理保障体系各个模块可以很方便的进行组合和切换，从而在突发事件发生时能够更恰当地根据当地实际需要达到有效控制事件影响范围，并最大限度地减少突发事件造成的损失。

(5)高可靠性有许多重大突发事件造成的破坏性后果是相当巨大的，甚至是人类所无法承受的，对于这些重大事件应急管理系统应该能够提供更高的可靠性。提高可靠性就要求提供的多种处置方案之间应该相互尽量独立，不要相互依赖。当突发事件发生时，保障系统本身有可能遭到破坏而丧失部分功能，这时的备用系统便成为提高可靠性的重要保证。(6)高集成性根据突发事件发生发展的情况，可以将相应的应急管理保障体系的运行状态划分为三种：平时状态、警戒状态和战时状态。应急管理系统不同运行状态下的作用不同：①平时能够正常运行，提供一系列突发事件事前准备的功能，包括应急预案、安排演练、组织实施相关技术培训以及提高安全保障、协调各种资源进行日常的防范处理准备工作；②防止突发事件的发生，尤其在警戒期根据事态发展，迅速做好突发事件的防范处理准备是恰当处置突发事件的关键保障；③在突发事件出现后，以最快的速度响应把事件的危害降到最小，突发事件发生后，应急系统能够迅速判断事态发展，调剂各种资源，根据相应的预案对事件进行恰当的处置，减小事件的影响，降低损失。应急管理系统一般是由指挥调度系统、处置实施系统、资源保障系统、信息管理系统、决策辅助系统构成。(三)恢复重建系统一次灾难发生以后，来自政治、经济、社会和精神方面的压力都要求我们尽可能快地重建家园。灾后重建是一项庞大的系统工程，它涉及社会、经济、自然、政府、个人等方方面面，以及社会学、管理学、地质学、规划学、工程学、环境科学等多学科的综合运用，需要在多方协调与合作的基础上完成。本质上恢复重建系统是一种社会系统。

1．恢复重建系统的总体要求恢复重建的系统工程就是以灾后重建系统为研究对象，对构成这一复杂系统的各个子系统进行规划、设计、调节与控制，以期实现系统整体优化的理论与方法。综合集成体系是解决灾后重建问题的一种有效的系统科学体系，它由综合集成思想、理论、方法、技术与工程构成。灾后恢复重建系统内容包括：基础设施体系及房屋重建、行政体系重建、经济体系重建、社会体系建设和社区重建等。2．恢复重建系统中要遵循的原则

(1)和谐原则和谐原则要求以人为本，民生优先。在重建中遵循人与自然、人与社会的和谐，充分考虑自然环境的承载能力，充分发扬民主，合理协调个人、企业与政府在重建中的权益和责任。要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，尽快恢复公共服务设施和基础设施，积极扩大就业，增加居民收入，切实保护灾区群众的合法权益。

(2)科学原则科学原则要求尊重自然、科学布局，在科学测度和规划的基础上实施重建。要根据资源环境承载能力，考虑灾害和潜在灾害威胁，科学确定不同区域的主体功能，优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局。(3)全局原则全局原则要求全面重建不仅局限于建筑的修复与重建，还要恢复和重建灾区的行政体系、经济体系和社会体系。解放思想、开拓创新，正确区分政府职责与市场作用。充分发挥对口支援的重要作用，建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。

(4)发展原则发展原则要求统筹兼顾，协调发展。重建不能局限于解决目前的困难，要借重建的机会，大胆尝试改革，将乡村重建与新农村建设相结合，统筹城乡发展，调整产业发展布局，实现跨越式发展。要着眼长远，适应未来发展提高需要适度超前考虑，并与推进新型工业化、城镇化、新农村建设相结合，注重科技创新，推动结构调整和发展方式转变，努力提高灾区的自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度，增进民族团结。(5)预防原则预防原则要求安全第一，保证质量。要认真分析和总结灾害造成巨大损失的原因，特别是对其中涉及的人的因素。要严格执行灾害设防要求，提高学校、医院等人员密集的公共服务设施设防标准。城乡居民点和重建项目选址，要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范，严把设计、施工、材料质量关，做到监控有力，确保重建工程质量。3．恢复重建涉及的要素灾后恢复重建系统涉及灾后损失评估、政策保障和灾害保险等要素。

(1)灾害损失评估灾害损失评估是恢复重建系统应着重考虑的基本依据之一。灾害评估是指在掌握丰富的历史与现实灾害数据资料基础上，运用统计计量分析方法对灾害(包括单一灾害事故或并发、联发的多种灾害事故，下同)可能造成的、正在造成的或已经造成的人员伤害与财产或利益损失进行定量的评价与估算，以准确把握灾害损失现象的基本特征的一种灾害统计分析、评价方法。灾害损失评估的内容包括：①确定灾害损失评估的具体对象与评估时段；②对灾害事故危害的区域进行实地勘查；③对灾害事故损失从不同角度进行评价。从系统论的角度出发，灾害损失评估也是一个系统，它由灾害损失评估数据库系统、灾害损失评估指标系统、灾害损失评估模型系统等三大主体及灾害损失评估结论构成。

除了灾后损失评估还有专项评估和民意工作调查的评估。特别是对人口分布、地质环境、基础设施、资源承载能力；产业结构的专项评估，是编制灾后重建规划的依据，是灾后重建合理布局与选址规划的基础，也是建立长期减灾防灾机制的保障。灾后评估完成后要科学做好灾后重建规划编制工作科学规划是做好灾后重建工作的关键。在严谨的现场调查研究、科学论证的基础上，为编制灾后重建总体规划和专项规划提供依据。

(2)政策保障灾后重建需要大量资金，重建资金的来源包括政府投入、社会捐款、重建基金、重建债券、商业投资等各种形式。在保障灾后重建财政资金充裕的同时，政府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救，也可以通过金融政策、产业政策和移民政策等政策保障灾后恢复重建。

(3)灾害保险

灾害保险是指对于特定原因可能引起的损失预先已补偿的法律制度，灾害保险是一种根据当事人的合意或法律的直接规定而发生的法律关系，其实质是以损害赔偿为核心内容的债权债务关系。包括以下三要素：①主体，即灾害保险的双方当事人；②客体，即主体的权利与义务所共同指向对象，灾害保险中指财产和人身等实在的本体；③内容，即主体的债权和债务。灾害保险关系成立，通常以对等给予的原则，保险人得请求投保人支付保险费，被保险人和受益人则请求保险人支付保险金。根据不同的标准将灾害保险分为不同的类型，如农业灾害保险、洪水保险等。现存的灾害保险制度有以下特点：灾害的保险品种日益增多；灾害的综合性愈来愈强，由初期的仅就某一标的承保单独风险发展为承保多种风险；责任保险越来越重要。

保险通过保险合同的形式或依据有关法规，运用商业化经营原则，建立保险后备基金，在合同规定的责任范围内，实行对于财产和利益损失的经济补偿，以及对于人身伤亡或年老丧失劳动能力给付保险金的社会成员的一种社会后备行为。此外保险补偿是受法律约束的，它完全不同于国家财政救济。保险补偿责任明确，程序简便，一旦灾害发生，及时的保险赔偿不仅能增强灾区人民自救与施救能力，还能防止继发性灾害的发生和恶化。无疑，保险补偿在灾后的恢复重建中，在安定灾区人民生活、稳定灾区社会经济方面都是至关重要的。第二节中国减灾系统工程一、中国减灾系统工程现状新中国成立以后，伴随一次次巨大自然灾害的发生，党和政府逐步建立了专业性的和兼业性的减灾机构，如担负减灾科技事业的气象局、水利部、农业部、林业部、地震局、海洋局、地质矿产部等部门，大力发展对各类自然变异的监测、预报以及相关的防灾工程。各省市也相继建立健全了抗灾减灾指挥部和办公室等机构。几十年来，这样一些专门的灾事研究单位和工程单位，对各类灾害形成机制的认识和预测的能力已取得了重要的进展，对各类巨灾对社会的影响也取得了一些基本认识。（一）预防、监测、预警系统方面多年来，我国已逐步建立并不断完善了灾害监测预警系统，除采用常规监测手段外，还广泛应用了卫星云图、数值预报模式及现代通信等手段进行预防和监测。现在全国已经建立了气象监测预报网、水文监测网、地震前兆观测系统、农作物和森林病虫害测报网、海洋环境和灾害监测、森林和草原火灾监测、地质灾害勘查及报灾系统等。在灾害预警方面，初步构成了利用、无线电通讯、电视和基层广播网发布预警信息的网络。中国灾害监测预警能力和水平的提高，为各级政府及时组织防灾抗灾工作提供了保障。存在的问题：灾害的监测能力不足，观测站网特别是农村、海岛等边远地区的时空密度不够，同时软件系统相对滞后；灾害预测的准确率有待提高；服务的科技含量、针对性、精细化不能适应日益增长的需求，特别是针对突发公共事件以及相关行业日趋多样化的服务需求有很大差距。1、减灾宣传与教育教育是一个国家的立国之本，是各项工作的基础，同样也是减轻自然灾害，提高人们防灾减灾意识的重要手段。近年来，中国有关部门已进行了大量灾害知识方面的宣传教育，虽然人们的灾害意识有所提高，但我国群众普遍缺乏防范灾害的意识，对身边存在的安全隐患毫无警觉。与发达国家相比，我国的防灾减灾教育工作尚处于初级阶段，灾害教育存在如下问题：①灾害教育的理论与实践的研究还较少，特别是在基础教育和国民教育中对灾害教育还没有给予足够的重视；②宣传部门对公众防灾教育的缺失；③公众应对突发事件的能力欠缺；④防灾培训和演习的不到位等。对灾害知识的认识以及防灾意识等作为国民综合素质的重要内容之一，灾害教育亟待加强。2、减灾立法面对重大灾害频频发生和局部地区环境日趋恶化的严峻事实，应当说我国的减灾法制建设与客观要求还有较大差距。当前我国减灾法规存在的主要问题有：①减灾立法不完备，还没有形成一个从内容到形式都与中国国情相符合的科学的法律；②中国缺少国家的灾害基本法；③减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法可依，政策和行政手段在相当程度上和相当范围内还在代替法律的功能；④减灾法律覆盖灾种偏少，内容笼统，可操作性不强。3、减灾工程针对大江大河水患区，农作物干旱和病虫害多发区，地震、地质灾害和风暴潮重点危险区，城镇及公路、铁路沿线的泥石流、滑坡频发区等，我国已经开展了大规模的工程减灾项目建设。以三峡工程为标志，我国一大批重点减灾工程项目建设已经取得经济和社会效益。但是由于只追求发展建设，将抗灾标准设计太低或者有关问题尚未涉及，从而使致灾潜势长期存在，主要表现在：①既有建筑缺乏防灾、抗灾的统筹规划与总体安排，较少开展工程地质综合性勘查与系统性灾害风险评估，有些建筑位于地震断裂带或滑坡、泥石流、塌陷等灾害易发的高危地段；②建筑设防标准低下，抗灾综合性能差，受经济发展水平等因素制约，我国原有建筑设防标准与发达国家相比有一定差距。（二）应急管理系统方面近年来，我国在建立健全危机管理体系和重大灾害事故处置方面有了较大突破。政府应急管理体系初步形成，预警和预案体系正在完善，危机管理支持和保障体系逐步健全，特别是我国各级政府为保障经济科学发展和社会和谐稳定，在应急管理方面投入了大量人力、物力和财力，配备了大量救援装备，建立了应急管理工作机构，加强了各部门、各系统的力量建设，某些系统、行业的应急救援能力得到了较大加强。但是从总体来看，我国在应急体系建设中还存在一些问题，应急管理体制还有待完善。要切实提高政府处置突发事件和保障公共安全的能力，使各类预案在紧急情况发生时真正发挥作用，还必须解决好以下几个方面的问题。

1、缺乏一体化指挥平台国家和地方各级政府应急指挥平台建设存在空白，不同层级、不同专业的指挥平台互联互通困难，指挥信息系统难以实现衔接，信息交换缺乏统一规范和标准。2、抢险救灾专业队伍数量不足、实力不强、结构不合理、应急装备落后且数量不足我国现有的公安、消防、卫生、防汛、防疫等行业性机构和职业化人员，在应对公共部门应急管理中发挥了很大的作用，但未建立跨部门、跨地区、跨行业、跨学科的综合性应急管理机构，公共部门应急管理的专业应急管理人才稀缺。应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即使是已经非常完善的公安消防体系，在相当一部分城市也存在应急装备和器材数量不足的现象，更不用说配备针对性强、特殊用途的先进救援装备了。一旦发生重大事故，工程抢险手段原始、技术落后，很难有效地发挥应有的应急救援能力。3、应急预案编制存在问题在国务院的催动下，全国各级政府、各部门都编制了各类预案。但有些预案编制不深入具体，在紧急情况下的防灾措施难以到位。此外，由于体制上存在着从单一灾种出发的问题，预案之间没有很好的衔接，不能及时有效地配置分散的救灾资源，削弱了灾害应急管理的能力。4、应急协调机制不健全我国尚未建立不同危机事件之间的协调机制，应急管理部门之间、层级之间、政府与社会之间制度化的沟通协作、资源共享不够。在紧急情况出现时，相关各方不能协调配合、难以形成工作合力的情况依然存在。（三）灾后恢复重建系统方面1、灾后重建工作我国政府制定相应的财政、金融、产业、社会等优惠政策支持灾后重建。财政政策方面，政府还可通过财政补贴、贴息、资助、税率确定、税收优惠、退税等措施长期支持引导灾区企业恢复重建和生产自救；金融政策方面，灵活运用多种货币政策工具，充分发挥信贷在灾后重建中的作用，设立专项信贷审批绿色通道、发行灾后重建债券、放宽灾区企业上市融资条件、设计针对灾区学生的助学贷款计划等；产业政策方面，优先支持国家鼓励发展的企业，坚决淘汰工艺落后、高耗能高污染的企业；社会政策方面涉及的方面比较多，如四川汶川地震，政府提出建立对口支援机制，实行一个省帮一个重灾县、几个省帮一个重灾市州的做法，举全国之力，加快恢复重建。一些重灾区由于地质条件恶劣，不宜于就地重建的，政府提出了“教育移民”、“劳务移民”、“生态移民”、“福利移民”政策，并妥善解决土地、住房、就业、培训、子女教育等“移民后”问题。

我国灾后重建工作当前存在的主要问题是：①虽然每次大灾后都制定灾后重建规划，但缺乏包括防灾减灾、经济发展、保护环境、土地利用等项内容在内的统筹规划和科学管理，各自为政无序进行的现象严重存在；②灾后重建的标准体系，质量管理体系和法规体系不够完善；③伪劣建筑充斥市场，施工质量仍存在严重问题。这些都是灾后重建的隐患。2、灾害评估工作进展目前，灾害评估信息系统研究已经取得了相当进展，具体表现在：对灾害成因机制、发生规律及其影响评估等内容进行研究的基础上，减灾的理论也得到了深入研究和不断发展，在灾害评估系统指标体系的建立方面作了有益的探索，分析总结了我国减灾工作40年来的经验和7大类24种主要灾害的大量历史资料基础上，提出了灾害4级划分标准。指标体系更趋于细化、定量化、动态化。借助计算机和相关软件，通过图形和属性交互的方式，建成了多种灾害数据库及数据库管理信息系统。从经验评估法、历史相似分析法、实地调查评估法、专家系统法等灾害定性的评估方法到随着学科交叉应用的发展，研究者应用灰色理论模糊理论和分形、混沌理论等非线形方法来研究灾害的形成机制、发生规律、时空分区、时空预测等，取得了很大进展。

灾害评估系统的研究虽然已有一定进展，但仍然存在许多需要加强和完善的地方，以下方面应给以加强：①开展灾害评估的系统性、综合性研究；②加强减灾效益评价、灾害影响评价；③加强实地调查与理论的结合。3、灾害保险的现状我国灾害保险存在以下不足：①缺乏强有力的巨灾保险模式；②保险业赔偿作用不够明显；③保险市场发育不成熟；④保险业发展不平衡，农业保险险种不齐全且覆盖面太窄等问题。二、中国减灾系统工程建设（一）中国减灾系统工程建设的指导思想1、关注灾害的衍生性及连锁性，统筹兼顾各类灾害基于自然灾害明显的链发性和群发性特点应建立综合灾情观，从灾害之间的衍生与关联角度考虑，重大自然灾害一旦发生，极易对周围环境施加影响，形成连锁效应，引发次生灾害、衍生灾害。

2．从能力之间的交叉与互动角度考虑综合减灾是对自然灾害实施全面、有效的预防、预警、预报、抗御、救助等活动，涉及体制机制、专业队伍、科学技术等多重能力要素。因此必须从全方位视角出发，统筹兼顾各项能力建设，实现能力要素的有效匹配与紧密衔接，达到整体能力最优。

3．从防灾、抗灾、救灾阶段的相关与衔接角度考虑防灾、抗灾、救灾是基于过程的减灾系统工程中紧密衔接的三个重要环节，三者构成了一个复杂体系。管理方面涉及减灾的计划、指挥、控制、协调、监督等；资源投入方面涉及资金、科技、信息、人力、物力等；专业部门涉及科技、工业、交通、通信、物资、财政等。4．从科技减灾的新理念提高综合减灾能力加快减灾科技发展与应用能力建设，加大对减灾专业装备的自主研发与引进吸收。完善应急通信联络保障手段，部署和配备若干数量的卫星通信系统与终端；推进直升飞机在救灾等民用领域的应用，发挥直升飞机在救灾中的独特优势；开展对自然灾害孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机制研究。围绕气象、地质、地震、洪水等灾害，开展潜在灾害体早期识别、灾害预测预报、灾害防控、灾害定量监测以及灾害风险和损失评估等关键技术的研究。加快推进减灾综合性研究机构、重点实验室及减灾学科建设及体系完善，培养和造就高层次灾害相关学科的优秀人才与科研团队。（二）完善和提高我国减灾综合能力的对策1、科学制定和严格执行建筑设施抗灾标准建筑设施规划与建设要突出防灾抗灾要求，突出“预防为主”方针，将防灾减灾作为重要内容纳入城乡建设总体规划之中，城镇建设应加强应急避难场所的合理安排，在有条件的社区、学校、公园、绿地等公共场所选点，建立临时避难场所和紧急疏散通道；加快开展建筑抗灾设防标准的修订工作，结合不同地区灾害风险与经济发展水平等因素，对不同建筑适当调整或制定相应的抗震、防洪、防火等灾害设防标准，给各地住房、电力、交通、通讯等基础设施提供较充分的、足够抗御一定等级灾害的设计与建造依据。定期开展全国建筑维护与隐患排查。强化对学校、医院、幼儿园、体育馆等人口密集场所建筑物的定期评估，开展全国范围内的风险防范和安全隐患排查工作，加强对拟建或在建项目的监管；加强对年久失修的老旧建筑物进行抗震评估；加强建筑档案管理，以备灾害发生后的质量核查与责任追究；加强农村住房建设管理与指导。

2．加大防灾减灾教育宣传力度，提高群众的防灾意识和能力将防灾减灾知识的教育纳入到小学、中学、大学教学内容中，增强学生自我保护和自救的技能，在遇到灾害时运用掌握的知识，减少或避免受到伤害；开展防灾减灾培训和演习，提高应急抢险救灾能力；充分利用各种媒体大力进行减灾教育与宣传工作，包括报纸、电视、网络等媒介，使减灾知识尽可能覆盖社会所有公民。3．加快灾害管理的立法进程加快制定《减轻自然灾害基本法》，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力；针对防灾减灾工作的薄弱环节，制定相关的灾害专门法(如灾害预防法、灾害应急法、灾害救助法)和各灾种的法律；制定相应配套的行政法规和规章，并因地制宜的加强地方性灾害防御法规的建设。通过法律法规明确灾害管理的基本内容和原则，对灾害管理的目的、范围、方针、政策、重要制度与措施、分层组织管理机构、法律责任、运行机制等通过法律的形式做出统一规定，使我国的灾害管理走上法治的道路。4．加强政府对应急机制信息体系建设的统一领导应急机制建设是十分复杂的系统工程，应该在政府的统一领导下，建立以城市为中心的应急体系，设立专门机构，组建职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案。可通过政府组织和民间机构，开展应急联动的体制、管理、运营、决策、考核等多层次的研究，构建切实可行的应急联动业务模型、部门协作模型、管理与运营模型，通过不断改进和完善，逐步理顺政府应急联动的体系。5．建立国家公共安全信息技术平台系统应急机制的信息体系的建设，是应急机制建设的一个重要内容，而建立和完善国家公共安全信息技术平台系统是整个应急体系建设中的重要基础工作。要充分利用现代化的技术检测手段，做好对可能发生的突发公共事件的预警，提高突发公共事件信息收集、分析和处理水平，建立统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的国家公共安全应急体系技术平台，为快速决策和启动应急机制提供依据。8．引入市场化的救灾机制，发挥保险业的损失补偿功能建立灾害保险制度，开拓社会化投入渠道。借鉴国外成功经验，结合我国国情探索建立政策性和商业性相结合的灾害保险制度，鼓励保险资金对防灾科研活动的积极投入。开发农业保险新项目，扩大农业保险覆盖面；设立巨灾保险专项基金；努力增强全社会的灾害保险意识。总之，建设现代减灾系统工程是我国社会发展的必然要求。鼓励防灾减灾科研机构、管理部门开展国内外交流合作，获得先进的应用技术及管理经验，追踪最新技术，结合我国的现实，从法律、机构、人员、社会意识、民众技能等多个方面和灾害监测、预警准备、快速反应、救灾和重建等不同环节，加快我国灾害管理体系的建设，增强社会整体的防灾减灾、灾害防御和救助能力，构筑起一个从政府、军队、到民间组织的全方位、立体化、多层次、综合性的减灾应对系统。第三节城市减灾系统工程

城市是人类经济、文化、政治、科技信息的中心，世界城市面积是人口居住面积的1/10，但是住着占世界总人口1/3的居民，集中了2/3以上的世界社会财富。城市是社会进步的主要力量。正由于城市具有“人口集中、建筑集中、生产集中、财富集中”的特点，因此一旦遭到自然灾害，势必造成巨大的损失。无论现代还是古代，城市灾害一般都引起了相当惨重的损失，甚至导致整个城市的消失。因此，城市在我国有着特别重要的地位和作用，城市减灾系统工程建设是我国灾害防治的重中之重。一、城市灾害特点我国的自然地理环境十分复杂，自然变异强烈，并且我国的城市人口众多，经济基础和防灾减灾能力相对薄弱，灾害所带来的影响远远大于发达国家。总体来讲，我国城市灾害具有如下特点。

1．灾种多样性和复杂性城市由于处于特殊的地理位置(如江、河、湖、海、冲积平原、山前平原)，可能导致灾害发生的因素很多，因而灾种多样性、受灾频繁；自然灾害方面，如气象因素中的台风、龙卷风、暴雨、冰冻、大雾等，地质灾害中的地震、滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降、海水倒灌等；环境灾害如污染、酸雨、噪声等；生物灾害中的瘟疫、病虫害等；由社会人文因素引起的有盗窃、绑架、凶杀、破坏等。此外，由于人为或技术原因，造成的城市灾害隐患也越来越多，如火灾、爆炸、交通事故、工伤事故、电梯伤人事故、化学事故等。

2．灾害连发性强城市无论发生哪种大的灾害，都不是一次性的，往往伴随着其他灾害发生，出现连锁反应。我国的许多自然灾害，特别是等级高、强度大的自然灾害发生以后，常常诱发出一连串的次生灾害，从而形成灾害链。次生灾害开始形成时一般规模较小，但灾种多、发生频次高、作用机制复杂、发展速度快，有些次生灾害的最终破坏规模甚至还超过主灾。比如城市发生地震灾害不仅直接毁坏地表建筑，而且还会危及城市生命线工程，从而导致次生灾害发生。城市水灾过后，不仅使市区蒙受巨大损失，同时使郊区减产绝收，农副产品短缺，物价飞涨，人心不稳，暴力现象发生。3、灾害扩散性强，发展速度快、频次高城市灾害具有“一触即发，一发即惨”的鲜明性，其空间影响域往往要远大于发生源，波及所能辐射的范围，这就是城市灾害所具有的扩散性。比如一座建筑内部失火，可能引发周围建筑大火，甚至引起爆炸性灾害；洪水冲垮交通设施，可以使与其紧密联系的地区因中断交通而无法正常生产和生活。灾害的扩散程度取决于城市的性质、规模以及城市所在区域内的辐射半径等因素。城市灾害的另一特点是发展速度快。小灾害若得不到及时控制，会发展成大灾害。而对于大灾害，若不能进行有效抗灾、救灾，将会引发众多的二次、三次次生灾害，如地震可能引起塌方、火灾、交通事故、毒品泄漏。由于城市各系统间相互依赖性大，所以灾害发生时容易殃及全城。4．灾害危害面广，破坏性大对城市影响最大的是突发性自然灾害，灾害来势越猛，灾情发展越迅速，城市损失越严重。城市作为某一地区的经济、政治、文化中心，在同样灾害强度下，其损失明显高于非城市地区。而且，灾害对城市的破坏程度与城市不同区域、不同密集程度有关。一般来讲，人口、建筑和生产力分布密度越大的地域，同级同类灾害所造成的损失越大，反之越小；土地价格越高，公共建筑分布(如政治、金融、通讯等)密度越大的地方，灾害的损失则越大，反之越小。5．区域性区域性是我国城市灾害的一个重要特点。一方面，我国城市灾害往往是区域性灾害的组成部分，尤其是发生在较大的自然灾害时，常有多个城市受同一灾害影响，灾害的治理和防御不仅仅是一个城市的任务，单个城市也无法有效地防抗区域性灾害。另一方面，城市灾害的影响往往超出城市范围，扩展到城市周边地区和其他城市。这种影响不仅是物质性的，也包括精神性的灾后灾民的安置与恢复重建工作。这也是个区域性问题。我国城市灾害的地域分布表现为两个带状地区。一是沿海地带，这里城市密集，产业集中，人口众多，既是我国精华之地，又是生态脆弱与环境变化的灾害敏感区，既有来自海域的，又有来自陆域的灾害。此类地区灾害直接经济损失的绝对值较大，但由于经济较发达，直接经济损失率为中等或较小，抗灾能力较强。二是晋、陕、蒙地带，从地形上讲，这里是高原与平原交接带，从气候上讲，是干燥与湿润过渡带。黄河这一著名灾河流经这里，旱灾、洪灾不断，近年来地震频繁，直接制约了城市经济发展与西部大开发。6．社会影响大城市灾害，不仅造成生命财产损失，而且可能引起城市居民不同程度的心理动荡，1976年我国唐山大地震，给灾区人民身心造成巨大创伤，同时在全国产生了极其深远的社会和心理影响，致使人们谈震色变。有的城市灾害甚至引起社会的动荡，可能激化社会矛盾，导致政治危机，在世界灾害上不乏其例。7．修复难度大，恢复期长城市的基础设施是城市功能中很重要的一部分，一般来说，由于不同的设施互相关联，一旦某一部分设施破坏，势必影响另一部分设施功能的发挥，因此修复的工作量明显增大。例如电力的中断，使供水、通信都可能受阻受损，交通秩序也将受到影响，因此需要动用较多的人力物力才能修复。同时，城市中这些基础设施构成的功能网络常呈现立体交叉的结构，许多管线深埋地下几米，甚至几十米，纵横交错。一旦这些功能网受阻，不但给检测工作带来一定的困难，而且也增加了修复的难度。一般城市受灾害作用发生中等破坏时，其功能的基本修复需要一个月以上；有时一次中型灾害甚至可使一个城市的现代化进程延缓20年。8．防灾减灾难度大城市不仅基础设施等物理功能网复杂，而且社会结构也很复杂，在各行各业推行统一的防灾减灾措施或法律法规，其执行的程度常常很难保证达到统一的标准。行业的经济状况、领导的防灾意识和群众的加之城市人口和规模不断扩大，城市规划和管理不适应城市迅速发展，造成一些原来经过勘查认为不适合建筑的区域(灾害易损性大的地区)被盲目开发利用，无形中增大了灾害侵袭和损失的概率。场地条件的恶化，使实施防灾的科学技术难度加大，资金投入增加，从而使整个防灾体系的建立困难重重。因此，城市化不仅使城市发生灾害的概率增大，同时也为城市设防提出了越来越多的技术难题。二、城市减灾系统工程建设城市减灾系统工程是一个复杂的系统工程，它以威胁城市安全的危害(事故、事件)的发生过程为主线，通过安全的组织管理、安全的工程建设、安全的科研科普安全的法律法规建设等工作，对灾害的发生过程进行监测、预测、追踪、评估，有效地避免灾害的发生或当灾害发生时使其造成的损失减小到最低限度。因此，城市减灾系统工程建设要求从系统的观点出发，采取定量的或定性与定量相结合的方法，从经济、技术、社会、生态的角度来分析、设计、管理、优化这一复杂的大系统。(一)城市减灾系统工程的组成城市减灾系统工程是一个由多种减灾措施组成的有机整体，主要由灾害监测、预报、防灾、抗灾、救灾和重建等多个环节组成。1．监测系统主要是指监测机构、人员通过仪器、设备对灾害的生成源、灾害载体及灾害作用对象进行监测，采集信息和数据，从而为灾害预警灾情的追踪、损失的评估及对策建议的制定提供依据。

2．信息分析系统对监测来的数据和信息进行分析，将分析结果提供给指挥中心，以便制定对策，组织实施行动。其分析的结果及内容包括：①灾害预警，指灾害还未发生，对未来可能出现的灾害提出警告，以便尽早采取行动，减少或避免灾害所造成的损失。②灾情追踪，当灾害发生时，对灾害情况进行追踪，预测灾害峰值的时间、程度及频率，以便进行有效的人员和物资的分析与调动。③灾情评估，即对灾害的影响范围、损失程度及作用期限等进行评估、预测。灾害评估一般分为灾害追踪评估和灾害后评估两种。④减灾对策，根据监测结果结合历史资料、数据，通过科学的分析方法提出对策建议，以便指挥中心在组织减灾行动时参考。

对策的制定，应主要体现在以下三个方面：其一，针对威胁城市安全的灾害、事故和破坏事件的生产源，进行彻底的根除和预防，随着人类社会的发展、科技的进步，人们逐渐认识和有效地控制一些自然现象对城市所造成的灾害；其二，针对灾害、事故及破坏事件的作用加强防灾能力的建设，对于生物物种，主要是提高城市居民的健康水平、抵御各种疾病的能力及城市居民的安全文化意识和自救能力，对于人工设施则主要是提高各种建筑物、道路桥梁、市政管网等设施的防火、防洪、防震等灾害的承受能力；其三，当灾害发生后，力求控制灾害的影响范围并减弱灾害到最低程度。3．指挥系统指挥系统是确保城市安全的组织、指挥神经中枢。它的职能是根据信息分析部门提供的情报资料，指挥和调配人、财、物的流动，组织减灾行动的实施，以最大限度减少灾害所造成的损失。指挥中心不但是当灾害发生后时进行抗灾、救灾的指挥中心，而且也是平时防灾行动的组织者及灾后重建的参与者。所以，指挥中心应是一个常设的机构。它是一个使城市安全系统得以正常运作的领导、指挥、组织和管理系统。4．减灾行动系统减灾行动系统的内容一般是指减灾的设施和措施建设及减灾行动目标。减灾的设施和措施建设一般包括工程性和非工程性两类：工程性建设是指为了根除灾害的生产源、加强受灾的抗灾能力、消灭和控制灾害载体的设施建设；非工程建设是指以经济、行政、管理、法律等社会性管理行动达到减灾目的的措施，它包括安全科研系统、安全法规建设系统、全民安全文化建设系统及社会保障系统的建设等。(二)城市减灾系统工程存在的主要问题1．缺乏综合规划的防灾体系和灵活高效的反应机制虽然各种灾害的规律和特性千差万别，但就安全减灾及应急的规律而言，具有很多共性，比如监测、预报、预警、应急、抗灾、救灾、恢复重建等。特别在应急预案及处置中，城市安全减灾工作都将动用公安布防、交通指挥、消防灭火、医生急救等。这些共性为节省资源的统一管理机制打下了基础。但目前的分散管理效率低、反应慢、重复建设多，在机制方面存在诸多弊端。2．城市防灾标准偏低，生命线系统的抗灾能力弱目前，城市防灾标准普遍偏低。例如，我国的公共建筑大都是按照丙类普通建筑要求进行建设的，这与它们所承担的城市功能和防灾要求不符，与世界许多国家的防灾要求相比也都是偏低的。不少城市对城市生命线工程的防灾缺乏足够重视，忽视生命线工程的建设，造成城市生命线系统抗灾能力脆弱，灾害隐患较多。地下管线情况不清、施工质量差是比较普遍的现象，使得灾害发生时很难起到生命线工程的保障作用，有的甚至成为次生灾害源。3．对灾害缺乏深入系统的研究，防灾科技总体水平比较落后总体上说，城市防灾科技水平还比较落后，防灾技术偏重于单一技术，缺乏综合性，对一些重要灾害还缺乏有效的防灾措施，技术水平进步缓慢。国家尚缺乏保障和促进城市防灾科技发展的有效机制，城市综合防灾的科研资金投入也严重不足。防灾减灾相关的研究工作相对滞后，减灾工作缺乏坚实的理论支撑，减灾研究力量分散。我国许多学术机构都开展了针对各种具体灾害和风险的研究，但这些研究活动都是以部门为单位分头进行的，而且以各专门领域的灾害或风险控制为主，缺乏总体性的风险分析或风险研究。4．灾害管理信息化建设滞后，部门间灾害信息资源共享程度低综合性的公用信息平台尚未建立，紧急状态下的信息收集、分析和披露制度缺乏统一规划、资源亟待整合。在基础信息建设方面，人防、卫生、公安、交通等相关职能部门都在开发和研究自己的信息系统、建立监测和防控体系，但相互之间缺乏信息沟通，重复建设的问题没有得到解决，信息资源还没有整合起来。在日常情况下信息的收集、整理、汇总方面渠道也比较分散，难以对公共突发事件进行全面的监测和预警。

(三)城市减灾系统工程重点1．城市建设和开发区选址城市新建、改造和开发区建设一定要做好规划，对重要建筑工程要慎重选址，最重要的是首先作出各类灾害危险度的区划图，如地质断裂带、地基不稳定区、低洼易涝地区等；新兴城市建设、开发区和重要设施都应避开灾害危险区，不能避开的必须采取特殊防护措施。2．城市防灾基础数据的收集和基本图集的编制城市灾害的损失与工厂、建筑、居民、生命线设施等的分布及消防、市政、医疗、物资等部门机构的分布有密切关系，收集与减灾有关的基础数据和编制基本图集是防灾的一项先导性工作。一旦灾害发生，在很短的时间里就能采集到准确的灾害信息，并能及时传递到有关人员，不但有助于正确减灾决策的采取，而且能大大减轻生命财产损失。

3．针对城市灾害的特点调查灾害危险源、制定防灾减灾预案城市减灾应急预案是城市防灾的重要内容，要针对不同种类的灾害分别调查危险源的分布和特征，制定防护和减灾的预案。紧急防灾、救灾对策预案的编制是一项涉及许多方面的工作。因此，要由市政府组织与负责管理，分不同的灾类(当地频发的或对当地危害特别大的灾害种类)分别进行，由有关的减灾科技人员，特别是进行救灾指挥预备、防灾救灾对策、灾害社会学以及减灾管理学等方面的研究人员，负责技术指导、技术协助或技术参与。4．城市生命线系统防灾减灾研究具体内容包括：①埋地管道的抗震设计指标和方法，发展考虑地面运动输入机制及土层与管道相互作用的设计方法；②发展供水和煤气系统在灾害条件下的可靠度评价和监测、调度方法；③研究城市生命线系统的专用GIS系统和防灾减灾信息管理系统；④研究城市基础设施的综合减灾对策；⑤城市快速交通系统及其枢纽工程的防灾、减灾设计和现有结构的诊断和加固；⑥建筑和设备意外爆炸事故的防御技术等。

5．减灾科普教育和演习城市灾害和城市社会的复杂性及城市居民较高的文化素质使得有必要也有可能进行减灾科普教育和演习，以提高居民的减灾意识和技能。特别是建设有训练、有准备、能够自救互救的社区是减少灾后人员伤亡的最基本、最有效的措施。第四节主要灾害的防治措施一、地震灾害的防治措施(一)加强地震监测预报1．加强地震监测台网的建设地震监测是地震预报的基础和依据，因此国家要对地震监测台网实行统一规划，并进行分级分类管理。全国地震监测台网由国家级地震监测台网、省级地震监测台网和市、县级地震监测台网组成，其建设资金和运营经费应列入财政预算；对于水库、油田、核电站等重大建设工程，应建设有专用地震监测台网或者强震监测设施。各级地震监测台网对地震监测信息(含火山监测信息)进行检测、传递、分析、处理、存贮和报送群测群防网观测地震宏观异常并及时上报。中国地震台网中心对全国各类地震观测信息进行接收、质量监控、存储、常规分析处理，并进行震情跟踪，以方便地震主管部门建立健全地震监测信息共享平台，为社会提供服务。

2．加强地震灾害的预报地震预测是当今人们十分关注的一个极富现实意义的科学问题。如果一次破坏性地震的时间、地点和震级能够事先预测出来，显然可以非常有效地减轻地震灾害。所以，地震预测一直是世界各国地震学家密切关注的焦点。目前阶段，我们可以在一定程度上对某些特殊类型的地震发生的时间、地点、强度提出短临的预测意见，但是地震孕育过程是非常复杂的，地震的类型也多种多样，人类还不能掌握地震孕育的基本规律，因此地震预报仍然是科学上的未解难题。要真正实现地震预报还有漫长的路程。从总体上说，地震预测的水平仍然是不高的。北川电视地震预警可提供31秒逃生时间2008年汶川地震之前，中国的地震应急体制一度将重心放在预报上，然而历史经验证明，在人类现有科技水平下，震前预报几乎是不可能完成的任务。汶川地震之后，地震预警转而受到重视，当地震发生后，通过电波讯号，抢在震波到来前发出警报，可为人们赢得数十秒的逃生时间，别小看这几十秒，专家曾估算，汶川地震如果能提前几十秒预警，伤亡人数或可大量减少。有研究表明，若预警时间为3秒，可使人员伤亡比减少14%；如果为10秒，人员伤亡比减少39%。

四川北川羌族自治县防震减灾局和成都高新减灾研究所联合宣布北川电视地震预警正式启用，当地震来袭时，北川电视地震预警覆盖北川全境的电视网络，在地震时将为16万多北川民众提供地震预警服务，这是在北川震后烈度(灾情)速报的基础上，又给北川民众多了一道生命财产安全屏障。当没有影响或者影响很小的地震发生时，预警信息以滚动字幕的方式在电视屏幕的下方播放；当有影响的地震发生时，会以弹出窗口形式播放地震预警信息，其内容主要包括破坏性地震波到达时间(以倒计时形式播放)和对本地的影响。将给北川民众提供31秒左右逃生时间。地震预警技术系统包括从监测、预警信息生成到发布与接收应用的全套地震预警技术，预警信息发布手段包括手机、计算机、广播电视、微博、专用接收终端等。地震预警何时能推广到全国？从目前的现实看，实现这个目标，还需要克服诸多困难。其一，一套先进的地震预警系统，需要高密度的地震监测体系作为支撑。但中国的地震台网覆盖密度远低于发达国家，统计显示，以强震台覆盖密度为例，日本为1323台/万平方公里，美国为53台/万平方公里，中国只有0.3台/万平方公里。汶川地震后，地震台网建设虽然有所加速，但数量仍然远未足够。其二，如何减少地震预警误报，也是一大挑战。地震发生后，近震源监测台要想在极短时间内确定地震参数，并实时预测尚未到达的破坏性地震波的强弱，并非易事。即便在地震预警技术最先进的日本，也面临这一问题，据报道，2004年，日本在半年内一共发布的245条警报，其中有10%被确定为“假情报”。其三，发出预警信息只是第一步，在接下来几十秒时间内，民众如何对待和运用预警信息，能否作出冷静而有序的紧急防范行为，至为关键。而这，正是目前国人灾难应急能力的短板，如果此问题不改观，预警反而带来混乱，从而使预警效果打了折扣。关于地震预警，许多人对日本等先进国家甚为推崇，而不知道的是，之所以这些国家做得好，不仅在于其技术本身的先进，而且在于这种预警有着良好的“社会土壤”，包括国家对防灾减灾的重视与投入，值得信赖的建筑抗震能力，成熟的国民应急素质等。地震预警不是地震部门一家的事，它是个庞大的社会工程，需要国家在财政投入上大力扶持，重视国土防灾体系的建设，也需要打破部门分割，建立跨部门的合作机制，同时更需要从教育抓起，在社会普及防灾减灾教育，提高民众自我救助与防护能力。如此，地震预警方能做到事半功倍。（二）加强地震灾害的预防1、编制防震减灾规划目前我国防震减灾能力还相当薄弱，与美国、日本等发达国家相比，发生同等程度的地震造成的人员伤亡和财产损失要严重得多。编制防震减灾规划，着重要对地震重点监视防御区的地震监测台网建设、震情跟踪、地震灾害预防措施、地震应急准备、防震减灾知识宣传教育等作出具体安排。要加快其他地级行政区和县级行政区，特别是地震重点监视防御区的防震减灾规划，同时根据震情形势变化和经济社会发展适时对规划进行调整和修订，以更好地指导防震减灾。2．对现有危险工程及防震抗震工程进行加固改造改造危险工程，加固抗震防震工程对于减轻灾害是至关重要的，危房、旧房由于抗震性能差，在地震中极易倒塌，应加紧危、旧房的改造。对于危险建筑应坚决予以拆除，对于设计或施工质量达不到八度区标准的房屋、建筑要进行加固改造，以提高其抗震性能。农村地区一直是防震减灾的薄弱环节，民居抗震能力比较差。虽然近年来国家大力推动农居地震安居工程，但不同地区推动力度相差较大，大多数地区的农民地震安全现状没有得到根本改善。政府应该在重点监视防御区和区划图中高烈度区，尽快推动地震安全农居工程的实施。

3．加快抗震技术和设备的开发研制积极研究开发工程抗震减灾的新体系、新结构、新材料、新工艺和新技术，并对与其有关的防灾问题进行深入系统的研究；积极开展工程结构的隔震、减震与消能技术的研究。推进城市抗震减灾科技进步和基础研究，做好抗震新技术试点与推广工作，促进成果的转化与应用，培育与抗震有关的新型产业。4．强化地震灾害知识的宣传教育

(1)学校的减灾宣传教育学校包括大、中、小学校等是加强防震减灾宣传教育、普及地震灾害知识的重点单位。近些年，我国已开始重视在普及科普知识的同时，普及减灾知识。如地震出版社、中国和平出版社联合出版的《防震减灾常识》，让中小学生在轻松的阅读中，受到防震减灾意识的教育，并掌握一些对他们有用的防震减灾常识。

(2)社区宣传教育构筑具有防震能力的城市，重要的是城市居民的参与和协作配合，提高居民的应急自救和互救能力。因此，地震部门应积极走进社区，对社区干部、居民进行避震自救和互救知识的宣传、培训。开展内容丰富、形式多样的防震减灾宣传教育活动，来提高居民的防震减灾意识，提高识别地震谣传能力、地震应急能力和地震观测坏境保护意识，丰富社区文化的内容。5．提高防震减灾领域中的社会保障积极鼓励和支持地震保险、小额救灾救助贷款、社会捐助、发行赈灾专项福利彩票以及有效地利用国际援助等，还可以采取减少灾区税赋和增加非灾区的地震救助附加税等措施。政府应改变包打天下的救助方式，积极发挥非政府组织的作用，有效减少行政成本，实现政府与非政府组织的互补。(三)地震应急救援地震应急救援是指在破坏性地震发生后，人们采取最紧迫的救助生命和减少损失的一系列措施。其主要工作是指破坏性地震临震预报发布后的震前应急防御和破坏性地震发生后的应急抢险救灾等系列活动。1．制定地震应急预案地震应急预案包含工作原则、组织指挥体系及职责、预警与预防机制、应急响应、后期处置、保障措施等主要内容，形成“横向到边、纵向到底”的管理体系，在应急机构建设方面逐步形成分级响应、属地管理的纵向网络体系和信息共享、分工协作的横向职能体系，以更好地管理地震灾害紧急救援工作。

2．震前地震应急救援防御准备工作为了保证地震应急预案的有效实施，必须在地震应急预案的规范下，做好震前防御准备和制订切实可行的计划，主要内容包括：

(1)确定应急救援组织机构和职责，明确组织机构及其成员在组织中的职能职责。

(2)做好抢险救援人员的组织与协调，做到分工明确、责任到人。养兵干日、用兵一时，在平时加强对组织和队员的业务技术培训与演练，在震时充分发挥每一位救援队员的作用，避免由于组织、指挥不当而造成有限的人力资源浪费。

(3)做好应急救援通信保障(固定、移动、卫星、便携式通信设备等通信装备的储备、定期检测和维修)。(4)抢险救灾资金、物资的准备、调配和保障，根据地震灾情实际需要来储备应急救援资金和物资，以保证地震发生后应急救援工作能够快速、顺利进行，但同时也要避免超量、不适宜和不适用，造成不必要的浪费。

(5)应急救援装备保障，根据震情灾情实际情况，确保最基本、最适用搜索营救装备的储备。

(6)震前监测与灾情评估准备，包括地震流动监测仪器、灾情评估设备以及震情灾情分析评估方法、手段、处理软件等。

3．震后地震应急救援工作的开展(1)做好救灾的组织工作地震发生后，城市防震抗震指挥部要迅速作出反应，组织协调救灾工作，使城市内部、城市与周围地区迅速恢复联系，使市内自救工作有计划、有组织地开展。同时，要积极协调好外援组织之间的关系，使救灾工作有重点有步骤地迅速进行。基层各单位的防震抗震领导小组应立即组织已脱险的人员进行自救，并与城市防震抗震指挥部取得联系，通报灾情。

(2)抢救生命是救灾最紧迫的任务大震发生后，被建筑物废墟压在下面的人员，在缺水断粮没有外救的情况下，所能坚持活下去的时间很有限，据唐山地震救灾工作的经验教训看，震后24小时内从废墟中救出的人员，救活率为80.9％；24~48小时，救活率为33.6％；120小时之后救出的人员，成活的就极为少见。因此，震后2天内，尤其是当天最重要，要迅速组织广大群众抢救生命。(3)抢修、保护生命线工程地震后，包括交通运输、通讯、供水、供电、医疗卫生设施等生命线工程很可能被破坏，这直接影响沟通震区与外部的联系、抗震救灾物资的运输和灾区人民群众的生活及抢救生命工作。因此，要迅速抢修这些工程，以保证救灾工作顺利进行。(4)加强次生灾害防御大震后，由于建筑物倒塌、人员伤亡、环境发生剧变，很可能产生一系列的次生灾害。要迅速组织人员扑灭可能造成火灾的火源，对于城市上方河流上的水库大坝要进行必要的监测和加固，防止水灾发生。此外，对于化工厂、有毒物资储备库、煤气供给管道要迅速清理、消除、切断，防止产生爆炸和毒气外溢造成更大损失。对于人畜尸体要迅速处理并消毒，以防止污染水源、空气等产生流行病或瘟疫。(5)加强社会治安，维护社会秩序大震发生后，由于自然社会环境的剧变，往往使一些人产生变异，他们乘机造谣、制造混乱或趁火打劫，因此震后脱险的各级干部、公安、检察院、法院以及解放军要迅速组织起来，保护银行、商店、仓库、粮库等要害部门和群众财物。在震后短期内，必须采取严厉有效的措施处理罪行严重的抢劫、造谣分子，以维护社会秩序，稳定民心。(四)地震灾后恢复与重建灾区震后恢复重建工作是一项耗资大、时间长、任务十分艰巨的工作。在经过地震应急、完成抢险救灾任务后，要贯彻“自力更生、艰苦奋斗，发展生产、重建家园’’的方针，动员一切力量，力争在最短时间内使城市恢复到震前正常的生产、生活水平，确保社会的安定，尽快重建家园。1．地震灾区过渡性安置大地震后给灾区人民造成巨大人员和财产损失，数以百万的群众无家可归。快速大规模地搭建过渡性房屋，使灾区人民群众居有定所，尽快恢复生产、生活，成了震后灾区重要的任务，它直接关系到灾区人民生活的安定与社会的稳定。在四川汶川地震后的3个月，共为1000余万失去房屋或房屋损坏的灾区群众搭建过渡性安置房。2、地震灾区恢复地震灾区震后恢复主要涉及四个方面内容：首先是恢复生命线系统，即与衣、食、住等基本生存需求有关的系统；其次是恢复基础设施系统，如道路、通讯等；再次是恢复生产线系统；最后是恢复公共卫生和医疗机构。相对而言，其他基础设施恢复较快，电力、通讯大概在震后一个月就能全部恢复，而灾区的交通、卫生防疫和学校是灾区恢复工作中的三大难关。3、灾区重建灾区重建工作重点要解决好三项任务：首先是迅速做好灾后的综合评估；其次是做好灾区重建规划；最后是要做好重建的预算安排以及资金的筹集。例如汶川地震总的重建费用约6000亿。二、洪水灾害的防治措施(一)工程措施减灾1．修建河道堤防工程河道堤防是为了扩大洪水河床，加大泄洪能力，并防护两岸洪灾而广泛采取的一种行之有效的工程措施。这一措施对抵御洪水较为经济，容易实行。由于我国的堤防基本上是经过几十年的不断修建逐渐形成的，加上我国汛期长、防洪战线长、防洪标准低、非工程措施不够完善等原因，所以在筑堤时考虑必须与防汛抢险紧密结合起来，才能真正发挥地堤防的作用。筑堤会带来一些负面影响。如筑堤可能使原来应散落洪范区的泥沙在河道淤积，抬高河床，恶化防洪情势；筑堤还缩窄河槽，造成同流量相应水位抬高，使沿河地区排涝不畅。2．修建水库水库的防洪作用主要表现在两个方面：一是通过拦蓄洪水减少下游地区的洪峰流量；二是直接或间接为干流洪水错峰或削峰，优化整体防洪调度。一般而言，水库库容越大，在防御洪水中的防洪效益越明显。我国最著名的水利水电工程三峡大坝，221.5亿立方米的防洪库容，在长江防洪体系中可发挥巨大的作用：荆江河段防洪标准将从十年一遇提高到百年一遇，荆江两岸的1500万人口和154万公顷耕地将更加安全，而武汉地区的防洪安全也将得到保障，洞庭湖区的洪水威胁也会大大减轻，同时长江中下游防洪调度的可靠性和灵活性也将极大地增强。3．分洪工程分洪的主要作用是分泄或蓄纳干流超额洪水，削减干流洪峰流量，以保证干流中下游地区的防洪安全。位于荆江南岸(右岸)湖北省公安县境内的荆江分洪工程，又称荆江分洪区，是保证荆江大堤安全的重要防洪工程措施。这一措施的主要优点是不改变原河道的自然环境，投资少，施工简便，对常用渠道排水的易涝地区尤为适用。但分洪道需严格管理，以防多年不用而被侵占、堵塞。4．疏浚与整治河道疏浚与整治河道是河流开发中的一项综合性工程措施。可根据防洪、航运、供水等方面的要求及天然河道演变规律，合理进行河道的局部整治，就防洪而言，其目的是为了使河床平顺通畅，提高河道宣泄洪水的能力，并稳定河势，护滩保堤。河道整治还可以通过修建挖导工程，险工险段的坝垛或护岸工程来控制河道流势保护堤岸安全。堤防只有通过与河道整治措施有机结合，才能稳定和充分发挥作用。

5．滩地滞洪该措施兼有堤防和水库的特点，既限制洪水于一定范围，又滞蓄洪水于开阔滩地。因而占地多且主要用于农业区。滩地有时数年不淹，常被附近居民用于农、副、渔业生产，建起各类阻水物，影响滩地行洪。所以河滩地的管理和合理利用十分重要，需要对当地居民利用滩地生产加以限制和指导，以充分发挥滩地行洪与生产的双重效益。(二)非工程性措施1．加强暴雨洪水灾害科学研究洪水灾害防治工作综合性强、学科跨度大，应建立专门的研究机构，加大对区域气象水文、暴雨洪灾形成机制和预报技术、防洪系统工程以及工程、非工程措施的研究，为暴雨洪水灾害防治提供理论基础。此外，对灾害系统进行风险评价又是近年来国际灾害学领域的热点研究内容，目前，脆弱性和恢复力概念已在地理学对复杂性问题的研究中得到了广泛应用，需将洪水灾害的脆弱性、恢复力评价等内容与传统风险评价的工作结合起来，为保险行业和政府部门决策提供科学依据。2．建立洪水灾害监测与预警系统目前，我国水文动态与洪涝灾害监测与预报网络基本上已覆盖全国大部分地区，各主要专业部门均初步建立了中央-省-地级市的三级自然灾害监测网络。全国建有水文站