南宁高教园区项目下多层级政府关系协调研究

南宁高教园区项目下多层级政府关系协调研究广西民族大学陆瑛

多层级政府间协调问题，一直是一个具有现实研究意义的课题，即如何通过协调不同层级政府的关系，促进更广泛的政府间合作与交流，达到互利共赢的双赢目标，实现资源配置的优化。和传统的治理制度对比来说，立足于项目制所形成的权责关系，由于将具体的事项作为重要的依附，所以这些关系非常清晰明了。但是不同层级政府权能分工不同，如何通过协调多层级政府所存在的关系，将各个地区的核心资源高效地整合在一起，推动区域经济增长与社会繁荣，是促进各地政府发展应该考量的核心影响要素。

为实现本区高等教育事业的进一步繁荣与发展，真正地凸显出教育为经济发展起到的服务引领功能，广西壮族自治区政府统筹推进南宁教育园区重大工程建设项目，2022年在武鸣地区正式计划建立南宁教育园区。根据南宁市资源局编制南宁教育园区总体规划及东、西片区详细规划，东片区规划建造在武鸣区范围之中，面积1217.75公顷。西片区地理位置处在东盟开发区，面积为1856.23公顷。在各政府部门努力下，园区建设成果颇为丰硕，令人瞩目。当前这两个规划片区在南宁教育园区的入驻利好之下，能够处理好多层级政府带来的种种矛盾以及协调其之间的关系，将有助于资源配置优化，也能够促进形成层级政府间良好的合作竞争机制。所以厘清层级政府间的角色定位，实现其在治理过程中的协调合作，能够对体制改革的相关研究提供新的研究思路，以期对项目制研究和多层级政府协作实践发展有所助益。

一、高教园区项目制下多层级政府理论分析

（一）府际治理理论

府际关系还被称之为“政府间关系”。著名学者林尚立对其含义作出了定义，认为它是“中国各级政府与各区域政府所存在的关系，这种关系涉及诸多的关系内容。站在纵向的角度来说，主要包含中央与地方政府二者的关系、地方政府与地方政府所存在的关系；站在横向的角度来说，包含各区域政府之间存在的关系”。[1]现阶段政府府际关系逐渐得到了社会各界的广泛关注，是人们探究的重要方向。并指出，只有诸多主体通力合作，协调配合起来，才可以将府际间的公共议题真正地从源头上处理好。府际关系的概念最早出现在20世纪30年代的美国。传统的政府间关系的管理体制实行层级控制，是极具代表性的官僚制的具体体现。德国著名的研究者马克思韦伯认为，政府间关系管理指的是根据不同的岗位与职责来对权利予以分层，将规则作为管理核心的一种管理模式，还被叫作科层制。随着社会不断地发展，社会问题复杂性逐渐增大，需要政府间的协调与合作进行处理。战丽娜（2022）提出，政府间关系也涉及相互之间不具有隶属关系的各个级别的政府，一方面包含处于平行关系状态的同级地方政府，另一方面包含不具备平行关系与隶属关系的地方政府。[2]

（二）协同治理理论

协同治理从字面上理解就是协同、合作。当前的协同治理理论实际上发展于哈肯的协同学。在这一理论体系中，揭示了自组织系统所具有的一般原理。以哈肯为代表的相关学者认为，协同系统最突出、最典型的代表就是整个世界。Ansell与Gash所建立的协同治理理论内涵较窄，其认为，这是治安管理体系中的一种，发生在公共机构与社会组织之间，以交流对话的形式达成共识，最终完成集体决策。[3]早期“协同”的内涵主要指的是商业组织彼此的协调。但自从2000年后，协同的主体不再仅限于商业组织。协同治理的对象不仅包括政府间、公司与公司之间，而且包含非政府组织之间、政府和其他公共部门间协同治理等等。它的具体内涵表现为诸多的权利主体协调起来，共同构建具备开放属性的一个完整的有机体系。协同参与公共生活的治理，并全力主体利用行政、法律、舆论等多种手段，改变混乱无序要素存在的局面。使其能够通过协调作用，促进有序协作系统的形成，促进力量整合和力量的进一步增值，从而确保其在治理公共事务时呈现治理高效化，为公共利益的最终维护努力奋斗。因此我们可以看出，协同治理是指多元主体为了实现共同利益进行相互配合、相互合作的局面。

（三）项目制治理理论

中华人民共和国成立之后，中国面临着诸多的发展困境。为真正地凸显出各级政府所具有的正面效用，实现国家治理的高效化，中国采用了多元化的治理制度，比方说官僚制、单位制、运动型治理制，再比方说发包制、承包制、项目制等（于君博、童辉2022）。[4]项目制是社会治理领域崭新的方式之一，与传统治理有着很大的不同，与运行型治理的临时性不同，项目制更具有稳定性和连续性。由于项目运行有别于常规活动，往往为了更好地完成项目任务而成立专门的机构和团队。一般从原组织中抽取或是重新配置新的人员，这也突破了等级严密的官僚制的限制。项目制治理模式主要是由中央政府针对具体的项目来制定清晰可行的治理目标，提供一定的资源与资金作为扶持，为相关主体赋予一些具体的权利，立足于项目这一载体，达到对地方政府治理目标的一项制度安排。

二、高教园区项目制下的实践进展

（一）强化组织领导力度，优化各项工作制度

为加快推进南宁教育园区集聚区建设，区、市政府依次组建了协调指挥单位。自治区成立了由自治区分管副主席任组长、南宁市和自治区有关部门为成员的南宁高教园区建设协调小组，共同为南宁高教园区的建设保驾护航。武鸣区政府也创造性地组建了东片区的建设协调指挥机构，严格遵从“全局统筹计划、全面协调推动、优质高效建设”这一目标导向，稳步开展一系列建设工作。就目前情况而言，已经建立的南宁高教园区规划建设现场指挥部，对府际协同发挥出了不容小觑的影响。协调指挥机构承担的职能在于对所属辖区中的核心问题进行合理计划，做出正确的决策，对片区进行统筹协调。因此南宁高教园区规划建设现场指挥部发挥的作用非常有限，但已形成定期会商制度，统筹组织园区基础配套设施建设，指导和服务学校开展新校区建设，解决新校区建设中的困难问题。

（二）配套政策支持园区建设

为加快推进南宁高教园区建设，自治区出台了贴息贷款、一站式服务、旧校区处置、教职工住房建设等多项优惠政策，建立了顺畅、高效的协调机制。自治区采取了两种有效的形式，增强了对园区建设的资金扶持与保障程度，一是专项资金划拨，二是发售政府债券。在融资上，自治区主要应用了政府提供投资扶持的战略举措，同时也构建了多渠道融资制度作为辅助，对南宁高教园区进行资金支持。

（三）开辟项目审核审批“绿色通道”，提高办事效率

涉及南宁高教园区项目报建等工作，各业务审核、审批部门要执行“即报即审即批”机制，由武鸣区、东盟经开区分指挥部负责材料的组织指导，并向申报学校发放报建手续一次性告知单。各相关部门要建立审核、审批“绿色窗口”，对南宁高教园区项目实行随报随审，办结审批时限参照自治区统筹推进重大项目的办理时限。特殊情况下，由高教园区现场指挥部组织相关单位业务人员到现场进行集中审核、审批。

（四）构建项目追踪服务体制，加强监督审查力度

高教园区现场指挥部要建立项目跟踪服务机制，每周对区内项目进行一次现场督察，跟进每个项目进展，发现问题及时通报，并督促责任落实。武鸣区、东盟经开区分指挥部要每天对区内项目进行一次现场检查，以便动态化了解项目的进度状况，针对发现的实质问题，做出有效的处理，并将结果报高教园区现场指挥部。

三、项目制下高教园区的多层级政府存在问题

（一）府际关系存在权责不清

政府间的事权配置是否合理，是能否实现公共利益最大化的关键。南宁高教园区各项目及基础配套设施建设全面铺开，需要各级有关部门相互对接、统筹规划，全力推进高教园区高标准、高效率建设。而该园区的东片区建设主要归属武鸣区的自然资源局，负责做出细致的战略部署与统筹计划。园区的西片区建设，主要由东盟开发区负责承揽，涉及多个层级政府之间博弈与互动，提高工作舒适度，这都不利于调动多层级政府的积极性。

（二）资金筹措困难

地方基层政府财政资金不足的实质成因，主要是因为地方行政关系模糊不清，财政关系处于复杂混乱的状态，各项事权和财权并未达到协调统一。如果想摆脱目前的发展困境，一定要对传统的行政制度做出优化与革新，清晰地界定地方政府所承担的职能，丰富与完善各级地方政府的治理模式，对财政和政府层级的设定规则做出清晰的要求，减少组织层级，优化财政制度。现阶段，在对高教园区进行建设过程中，存在诸多问题有待解决，比方说资金需求量相当庞大，购买土地投入的成本居高不下，教育办学费用非常高。现阶段，园区的东片区建设使用的土地资源达到了15110公顷，计划总投资约157.81亿元，高教园区建设资金需求量巨大。

（三）利益配置不平衡

在项目的组织推进下，各级政府所扮演的独立利益主体身份逐渐凸显出来。利益不对称，将会导致各级政府竞争策略行为的发生。各级政府一方面对个人利益的最大化给予了广泛关注，主要致力于追求管辖区域的经济增长与社会发展。另一方面各地的政府官员也极为重视自身的政绩水平。所以在开展各项项目时，如果很难达到某个利益主体的实际需要，必然会出现事权划分的对立与矛盾问题。因为政府的项目实施主体过于关注自身的最大化利益，所以很有可能产生排斥或消极实施政策的不良行为。在宏观上，上级政府期望通过南宁高教园区项目，推进南宁市与武鸣区的经济发展。但由于资源分配不均，资金供给不均衡，在矛盾调解中各政府没有形成组织合力。

（四）信息碎片化

与国际通行的三级政府管理体制相比，目前我国政府组织层级分为中央、省、市、县、乡五个层级，容易影响政令通畅，运行成本和机会成本大幅度提升，运行效率越来越低下。由于中国的行政制度为压力型的制度，所以政府肩负的诸多职能任务在上传下达时很容易被“过度夸大”。具体体现在：一级政府在获取上级机关下发的各项指示之后，通常会依据相应的比重来适度放大各类规划指标，接着下达于管辖区域中的下级地方政府。而作为下级地方政府，在得到上级下达的指示之后，会再一次对其进行放大，接着细分目标并传达于下下级政府（杨雪冬2022）。[5]在这一过程中，因为上级政府存在诸多的政治权利，占据着主导优势地位。所以资源一般是朝着由上至下的纵向方向进行流通，造成一些地方政府对上级政府形成资源依赖。

四、提升项目制下多层级政府效率

（一）增强全局的规划部署，实施统筹推动

优质、高效地落实高教园区计划编订工作任务，应当进一步优化园区的各项战略计划，积极地对产学研的协同发展方式予以应用，以便实现园区建设的高质量推进。同时应当对园区的发展计划进行合理的编定，采用多元化的途径获得项目融资，构建健全成熟的基础设施作为项目配套。进一步增强监管与考评力度，确保全面完成年度各项建设工作任务。通过立法的形式完善各项机制，构建完善的事权划分长效制度。以项目制为基础，积极出台协调均衡各项事权与财权关系的法律政策，对多层级政府涉及的事权内容做出清晰的规定。

（二）建构利益整合机制系统

想方设法协调均衡诸多利益主体所存在的利益冲突关系，使利益矛盾能够维持于最低化水平，确保利益系统达到平稳均衡，对社会经济稳健持续发展而言大有裨益。利益整合机制就是协调不同利益之间以及不同利益主体之间的矛盾冲突，让他们变成目标利益诉求协调统一的一个完整的有机体，确保处在独立状态的诸多利益主体能够遵从相应的社会准则，共同合作，通力协助，构成一个均衡协调的系统。在恰当的范畴之中所存在的政府利益很难引发寻租行为出现，它是政府实施正确的行为决策不可或缺的一种推动力，有利于促进政府机关与内部员工高质量地落实各项工作任务。

（三）进一步完善沟通协调机制

南宁市高教园区协调指挥机构应当增强和其他项目承接地区职能部门的交流与协调力度，优化各项工作体制，提早参与靠前服务。在推动项目建设过程中，真正实现多层级政府相互配合，确保落地项目顺利推进建设。南宁高教园区武鸣东片区建设指挥部负责协调解决政策层面重大决策问题，主动服务，实行专人服务对接机制，专门设立对接入园高校协调组，及时收集各类园区建设问题并反馈给相应部门对口解决。安排专业人员承担着对大学所实施的报批报建工作进行指引的职能，尽量使审核批复的时长得到显著的缩减，各项工作效能有一个质的提升。同时开通绿色服务通道，协助大学进行项目选址、地形勘测、土地审批等一系列重要的前期准备工作，为入驻高校保驾护航。

（四）多渠道筹措项目建设资金

南宁高教园区东片区筹融资问题，应当采用多元化的渠道获得建设融资，并且要合理妥善利用资金，以推动项目建设进展，保障园区建设工作优质高效的开展。与此同时，相关的利益主体应当积极为项目提供建设资金的扶持与保障。自治区的财政厅可划拨一部分财政资金为园区建设提供支持。通过发售政府债券、出台优惠扶持政策等多元化的举措，为园区建设经费给予充足的保障。另外，也要进一步加强对项目绩效的管控力度，想方设法提升项目建设资金的利用率，合理分配各项财政资源，以确保项目建设圆满落地。

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