第13章 应急管理

公共管理概（第二版）朱立言谢明

主编新编21世纪公共管理系列教材2根据《中华人民共和国突发事件应对法》，所谓的突发事件，是“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。我们所说的“突发事件”具有以下基本特征：（1）突发性。（2）公共威胁性。（3）紧急性。（4）不确定性。（5）扩散性。13.1.1突发事件的定义与特征13.1突发事件概述3不同的国家对突发事件有不同的界定，也有不同的分类。在我国，突发事件按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象不同而被分为四大类：一是自然灾害二是事故灾难三是公共卫生事件四是社会安全事件13.1.2突发事件的分类13.1突发事件概述4在《中华人民共和国突发事件应对法》中，突发事件的分级与突发事件预警分级是分别规定的。根据其第三条第二款：“按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。”13.1.3突发事件的分级13.1突发事件概述5根据其第四十二条第二、第三款，我国突发事件预警制度中，“可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定”。13.1.3突发事件的分级13.1突发事件概述6所谓的应急管理，就是为了预防与应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，将政府、企业和第三部门的力量有效组合起来而进行的减缓、准备、响应与恢复活动。应急管理包括四个阶段，即减缓（mitigation）、准备(preparedness)、响应(response)、恢复(recovery)，分别代表应急管理中的四种活动。13.2.1应急管理的定义与活动13.2应急管理的活动与原则7应急管理突出整合性与协调性，不仅强调事后的响应与恢复，更强调事前的预防；不仅强调单灾种应对，也强调多灾种的综合应对；不仅要求凸显政府的力量，也要体现政府、企业与第三部门力量的组合。13.2.2应急管理的基本特征13.2应急管理的活动与原则8应急管理的使命有两个：第一，将突发事件消灭于萌芽状态，即有效地预防，充分地准备；第二，突发事件发生后，实现影响的最小化，即快速地处置，妥善地恢复。（1）预防为主，防救结合。（2）以人为本，生命第一。（3）依靠科学，快速反应。（4）社会动员，全民参与。（5）军民结合，平战结合。（6）安全效益与经济效益兼顾。（7）信息公开，引导舆论。13.2.3应急管理的原则13.2应急管理的活动与原则9制预测预警处于应急管理的“前哨”地位。其主要功能在于：预测可能发生的突发事件及其危害程度，督促社会公众做好应急准备，启动应急响应，最大限度地降低突发事件所导致的损失，为有效地应对突发事件赢得宝贵的时间。预测预警的关节点是对预测预警功能正常发挥至关重要的关键步骤。13.3.1预测预警机制13.3应急管理的主要机制10在构建预测预警机制的过程中，要体现以下三个原则：（1）及时性原则。（2）准确性原则。（3）全面性原则。13.3.1预测预警机制13.3应急管理的主要机制11信息报送是政府及其有关部门、专业机构、监测网点及公民、法人或其他组织在应急管理的过程中收集、报告、传递突发事件信息的活动。在应急管理中，信息的流动可分为三类：信息的报送、信息的交流与信息的通报。信息报送过程可以分为初次报送、阶段报送和总结报送三个阶段。13.3.2信息报送机制13.3应急管理的主要机制12突发事件决策是一种非常规状态的非程序化决策，具有紧急性、主观性、有限性、渐进性和时效性等特点。通常，影响突发事件决策的不利因素包括：（1）界定不清的目标及结构不良的任务；（2）不确定性、模糊性和缺失的数据；（3）不断变换及相互竞争的目标；（4）动态的、持续变化的条件；（5）行动反馈循环（对变化了的条件做出实时的反应）；（6）时间压力；（7）高风险；（8）多重主体（团队因素）；（9）组织目标与标准；（10）经验决策者。13.3.3决策处置机制13.3应急管理的主要机制13突发事件决策者需要具备以下素质：（1）决断与创新能力。（2）前瞻与推断能力。（3）灵活应变能力。在突发事件处置的过程中，要特别注重采取以下七大措施：（1）救助性措施。（2）控制性措施。（3）保障措施。（4）预防性措施。（5）动员性措施。（6）稳定性措施。（7）协调性措施。13.3.3决策处置机制13.3应急管理的主要机制14突发事件的信息发布是指由法定的行政机关依照法定程序将其在行使应急管理职能的过程中所获得或拥有的突发事件信息，以便于知晓的形式主动向社会公众公开的活动。信息发布是保障公民知情权的需要，也是对政府权力行使进行民主监督的需要，还是提高预防与处置突发事件效率的需要。13.3.4信息发布机制13.3应急管理的主要机制15信息发布的主体是法定行政机关。信息发布的内容包括：突发事件的性质、程度和范围、初步判明的原因、已经和正在采取的应对措施、事态发展趋势、受影响的群体及其行为建议等。在信息发布中，必须遵循的基本原则包括：（1）统一性原则。（2）真实性原则。（3）及时性原则。（4）连续性原则。（5）公众导向原则。信息发布的常用方式包括：（1）发布政府公报。（2）举行新闻发布会。（3）拟写新闻通稿。（4）政府网站发布。（5）发送宣传单。13.3.4信息发布机制13.3应急管理的主要机制16

突发事件社会动员是指为成功地预防和应对非战时状态下的突发事件而有效地调动政府、市场、第三部门的人力、物力与财力的活动。从本质上看，社会动员是政府资源与非政府资源以应急管理为导向的整合，也是社会应急潜力向社会应急实力的转化。13.3.5社会动员机制13.3应急管理的主要机制17从动员规模上看，突发事件社会动员可以分为局部动员和整体动员。从动员对象上看，突发事件社会动员可以分为：应急人力动员、应急物资动员、应急财力动员、应急避难场所动员、应急交通运输动员等。从动员时序来看，突发事件社会动员可分为：前期动员、中期动员与后期动员三类。13.3.5社会动员机制13.3应急管理的主要机制18恢复是应急管理过程中的一个阶段，恢复重建机制是这一阶段的重要机制。在恢复重建机制建设过程中，我们必须要强调以下几个方面：（1）政府主导，公众参与。（2）全面恢复，突出重点。（3）公平公正，关注弱者。（4）生产自救，多样补偿。（5）面向未来，寻求发展。13.3.6恢复重建机制13.3应急管理的主要机制19所谓的“调查”是指为了解情况进行考察（多指到现场），而“评估”是指“评议估计，评价”。为了真正实现提高应急管理效能的目标，调查评估必须体现以下基本原则：（1）客观性原则。（2）独立性原则。（3）规范性原则。（4）公众参与性原则。（5）目标导向性原则。13.3.7调查评估机制13.3应急管理的主要机制关键术语突发事件公共威胁性应急管理预测预警机制决策处置机制信息发布机制社会动员机制20复习思考题1．什么是突发事件？突发事件主要有哪些特征？2．突发事件是如何进行分类的？3．应急管理的定义是什么？4．结合实际，