公共行政学管理课件

第四章

行政功能论第一节行政功能及其演变第二节行政功能的构成第三节当代中国政府行政功能第四章

行政功能论第一节行政功能及1第一节行政功能及其演变1.1行政功能的概念辨析1.2行政功能理论的演变1.3行政功能研究的核心问题第一节行政功能及其演变1.1行政功能的概念辨析21.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念

“职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，它是指某种事物“应有”的作用。对于社会组织而言，职能是指对实现特定组织目标应起的作用。“功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。系统的功能是由系统的结构决定的，而同样的结构相对不同环境又表现为不同的功能。系统功能只有在与环境的相互作用的过程中才能体现出来。1.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念31.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念

在社会范围内，功能和职能不能简单通用。功能具有二重性，而职能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。就两者关系而言，一种社会组织，其所发挥的功能，只有在与该社会组织所要实现的目标相一致时，功能才表现为职能。1.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念41.1行政功能的概念辨析1.1.2行政功能和行政职能的概念从系统的角度——行政功能从组织的角度——行政职能通过全面了解各种行政功能（正面和负面），结合对系统所处环境的分析，设定合理的行政职能，从而影响系统组织结构的变革，使其发挥出积极的功能。1.1行政功能的概念辨析1.1.2行政功能和行政职能的概51.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性

（1）政治性。行政功能在总体上是社会统治阶级的利益和意志的反映。（2）多样性。古代社会，行政管理与整个国家的管理结合在一起，其功能比较简单，主要是镇压和剥削。在现代社会，行政系统规模及其权力要素日趋扩大，行政功能也呈现多样化特点，普遍具有建设、保卫、服务等一系列重要功能。（3）扩展性。随着行政的内容和范围不断扩大，其功能也日益分化和专业化。1.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性61.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性（4）行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。从行政的对象以及包括的内容和任务来看，具有政治、经济建设、文化建设、社会服务等方面的功能；从行政的过程及其活动方式来看，包括决策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等各项功能。1.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性71.2行政功能理论的演变在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。在这种形态的社会里，行政功能非常单一，缺乏独立的理论。

1.2行政功能理论的演变在传统的自然经济社会，国家81.2行政功能理论的演变在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。1.2行政功能理论的演变在市场经济社会，社会经济迅91.2行政功能理论的演变1.2.1重商主义的强政府行政功能论在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。政府在实践中扮演了打破地方割据，消除封建势力，组织建立新型市场秩序，实施对外贸易和扩张，扩大市场范围，实现资本的增值的角色。1.2行政功能理论的演变1.2.1重商主义的强政府行政功101.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论——市场经济理论与有限政府“守夜人”的行政功能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。之后，有关经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是亚当·斯密的市场经济理论。假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的

（1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。1.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论111.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论——市场经济理论与有限政府“守夜人”的行政功能论的提出有其特定的背景。一是为市场经济的发育扫清道路。工业革命后，代表新生产力的资产阶级为摆脱封建制度及重商主义对市场经济发展的束缚，一般都举起了自由放任主义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的干预。二是亚当·斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来。因而“守夜人”理论是当时市场经济不成熟的产物。在这一理论及相关学说的指导下，资本主义经历了一段平稳的自由市场竞争阶段，政府行政功能被局限于传统国家职能和为经济发展服务的范围内。1.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论121.2行政功能理论的演变1.2.3干预主义的行政功能论——凯恩斯主义与福利国家干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府行政功能从此由消极保护转向积极干预。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。1.2行政功能理论的演变1.2.3干预主义的行政功能论—131.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵”的行政功能论20世纪70年代以来，资本主义国家经济出现了“滞胀”，这是用凯恩斯主义无法解决的危机，于是，新自由主义经济学派兴起并再次举起限制政府行政功能的大旗，引起西方资本主义国家新一轮的行政改革浪潮。有选择地干预“市场失灵”的行政功能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。1.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵141.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵”的行政功能论公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。1.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵151.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵”的行政功能论有选择地干预“市场失灵”的行政功能论使西方行政改革的指导思想再一次回复到“小政府”理论，其核心观点就是肯定市场规律的决定地位，强调政府干预要在市场机制之内发挥作用，政府干预经济应限制在市场长久失灵的范围之内。西方各国新公共管理运动就是在这一理论的指导下兴起的。推行新公共管理运动的国家，普遍放松了政府对经济的直接管制，并实行政府公共服务的市场化。这实际上是肯定了市场机制的主导作用，弱化了政府行政直接干预经济的功能。1.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵161.2行政功能理论的演变上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。西方学者提出的行政功能理论，对我国正在进行的以转变职能为中心的行政体制改革，有着重要的借鉴和启示意义。1.2行政功能理论的演变上述西方学者关于政府行政功171.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会

（1）政府与社会的关系政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府行政功能及结构问题的基础。国家与社会同属于人的范畴，是人类存在的不同的组织形式。但是国家、政府并非永恒的现象，它仅仅是社会发展到一定阶段才出现的。在人类社会形成的史前时期既没有国家，也没有政府，将来消灭了阶级对立的共产主义社会中也不需要国家和政府。因此，国家和政府是历史范畴，是人类存在的特殊组织形式，而社会是人类永恒依赖的普遍形式。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会181.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会国家是社会大系统中的一个分系统，是社会发展到一定阶段出现的一种特殊组织。…在国家和社会的关系中，社会决定国家，国家服从于社会，并要服务于社会。从发展趋势来看，由于国家是社会在其生产力发展不足、出现私有制和阶级的特定阶段中的产物，那么，随着生产力的极大提高，社会经济的充分发展，以及私有制和阶级的消亡，国家终将失去它存在的社会基础，完成它回归社会的过程。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会191.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会广义上的社会包括国家组织在内，相对于国家来讲的社会，即狭义的社会，是指人们为取得共同利益而组成的相互作用的协作共同体。社会在本质上是一个社会关系的体系，社会在追求高效率满足其成员需要的发展过程中，分化出诸种类型的组织，包括经济组织、文化组织、宗教组织以及各种社会公益组织，它们有特定目标，发挥特有的功能，并满足社会成员的特定需要。这些组织按照一定的社会规范发生交互行为，分工合作地进行物质生产活动和其他社会活动，它们的地位是相互平等的，没有命令与服从关系，它们之间的关系是由自由平等原则建立起来的自然契约关系来加以调节的。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会201.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会（2）政府与社会关系的演进从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。在整个前资本主义发展阶段，无论是东方还是西方，国家和社会是混为一体的，两者间的关系模式主要是一种国家统治社会的一元从属结构模式，其主要特征是社会事务国家化。国家操纵和控制着社会生活的一切领域，不仅垄断了政治、经济权力，还控制了人们的精神生活。社会及其成员依附于国家的权力，属于社会的权力十分微弱。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会211.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会近代西方，社会逐步摆脱国家的控制而获得自己相对独立的地位，从而有了自身明确的权力和范围，进而形成国家与社会二元分立的结构关系模式，这就是，国家与社会各自按照各自的法则运行，两者既相互独立，又相互补充和制约的模式。这种二元分立结构模式标志着社会从国家中独立出来，有着自身的权力、地位和明确的权力范围。在西方，这种新型关系模式的形成主要得益于西方近代公民社会的兴起。公民社会，指的是一种不同于国家构造的社会形态，其基本内涵是指“以市场经济、民主政治、公民个人自由与基本权利不受侵犯,而公共决策由自由公民多数决定等这样一些规则组织起来的现代社会。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会221.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会西方国家现有的国家和社会二元结构模式形成的动力主要来自于社会。是市场经济发展的必然结果。…在市场力量的强大压力下，国家不断收缩行动范围，逐步退出私人领域和非政治性公共行政领域，政府和社会从而有了各自活动的范围以及相应的权力界限。在西方，较为成熟的现代意义上的国家和社会的二元分立结构关系模式得以形成，大约经历了数百年的时间。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会231.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会相对于西方资本主义国家，按照马克思主义经典作家设想，在实行社会主义制度的国家中，其政府与社会的关系，是一种政府从属于社会的新的一元结构模式，具体体现为国家事务的社会化。…但是，经典作家设想的社会主义是以资本主义社会高度发达的生产力为前提的，而世界范围内的社会主义国家都是在生产力水平比较低下的基础上建立起来的，因而理论上的国家服务于社会的职能和其本质的实现基础脆弱，不可能随着社会主义国家机构的建立就很快实现。…1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会241.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会对中国的启示：中国历史上是一个传统的农业社会，市场经济基础很薄弱，与之相关联的公民社会极不发达。我们目前正在深入进行的经济体制改革和政治体制改革，在某种意义上讲，就是对传统的计划经济模式下，政府与社会间关系的一次较大规模的调整，调整的关键在于政府职能的重新定位和改革旧的行政管理体制，调整的基本方向是国家权力逐步向社会转移，还权于公民、还权于社会，重新构筑政府与社会的二元结构模式。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会251.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场（1）市场经济的效率机制什么是市场？市场指的是一个可持续的行为过程，即一种产品（或要素）的买卖双方相互竞争，共同决定商品和劳务的价格、数量和质量的过程。市场体制是高度依赖价格机制来解决三大基本经济问题的经济制度形式。所谓市场把人们联系在一起，实质上是价格机制把人们的经济利益联系在一起。…无数分散的经济主体就是在市场这只看不见的手的引导下，展开激烈竞争，优胜劣汰，其结果不仅提高了效率，又使资源得到了合理配置。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场261.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场（2）市场失灵与政府干预

①公共产品公共产品是相对于私人产品而言。私人产品是谁消费谁付费，一旦某人按要求付费，就享有了对该产品的所有权，非经物主许可任何人不得使用该物。因而私人产品具有排他性和竞争性，可以加以分割并按照其价格来销售，从而以市场的方式被有效率地提供出来。而公共产品则不同，所有使用者无论付费与否都可以从中受益，它具有非排他性和非竞争性。如国防、环保、消防，这些公共产品由于没有直接的利润回报，市场没有动力去提供这类产品，而只能由政府来提供

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场271.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场②外部性问题

外部性问题是指市场行为对第三方或周围环境所产生的外在影响。如果外部性问题不能通过市场机制解决，造成成本与收益的不对等，就会影响市场机制的有效配置。如果外部性问题解决不好，“我栽树，你乘凉”或者“我污染，你治理”，栽树的人就会越来越少，乘凉的人就会越来越多，污染的人就会越来越多，治理的人就会越来越少。这是市场失灵的又一表现。市场不能解决外部性问题，就需要政府部门的介入和干预，借助政府的力量加以矫正。1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场281.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

③非竞争性（自然垄断）市场经济的效率来自于竞争，但是有一些商品具有边际成本不断降低的特征。大规模生产可以降低成本、提高收益,产生规模经济的效果比如电讯、电力、煤气、供水、公共交通等公用事业的供给。一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济,其他新的竞争者就很难进入,即使进入，也会因生产达不到一定规模，成本会远远高于大公司而难以与其竞争。因此，规模经济的行业极易出现垄断性供给者，也就是自然垄断。自然垄断的存在为政府的干预提供了合理性，政府可以通过自己生产或对私人生产实行管制来使产出更为有效率。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场291.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

④信息不完全信息不完全也称为信息不足或信息不对称，是市场失灵的又一表现。信息不充分影响到竞争的充分性，如果买卖一方未能获得充分信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。信息不完全导致了市场失灵现象的产生，因此政府全面信息的提供和服务显然是有必要的。另一方面，由于消费者往往是处于信息不足的一方，所以为了保护消费者的利益，政府的管制也是不可缺少的。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场301.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

⑤公平问题公平问题涉及道德价值判断，严格地讲不是市场要解决的问题，市场只追求效率。但是，公平问题又影响和制约效率。社会财富分配不公平，贫富不均，会带来社会的不安定甚至动荡，妨碍经济的发展和市场的正常运行，从而损害了效率。因此需要政府部门干预收入的分配，使之实现公平合理。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场311.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

（3）政府失灵如果完全将市场失灵作为政府行为的依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。政府在对经济干预中的缺陷主要表现在以下几个方面：①受种种主客观条件的限制，政府的决策有时会出现失误。②不能保证政府的决策始终能够反映公共利益，背离公共利益的决策如果付诸实施，必然不能够实现公共利益的最大化。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场321.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

（3）政府失灵③政府行政人员并非是公共利益的天然代表，他们也具有自利性,这就有可能沦为某些利益群体的代言人，在这种情况下，其干预就会偏离和牺牲公众利益，而无法实现资源的有效配置。④政府干预是有成本和副作用的。⑤由于受政策效应的滞后性、政策效力递减或无效等因素的影响,政府干预的结果有时候是不确定的。⑥政府干预导致寻租活动的出现。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场331.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充。在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场34

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36第二节行政功能的构成2.1任务性行政功能2.2程序性行政功能2.3行政功能的实现方式第二节行政功能的构成2.1任务性行政功能372.1任务性行政功能行政功能在总体上可以分为两大体系：一是以行政管理内容为目标的任务性功能体系；二是以行政管理过程为对象的程序性功能体系。任务性行政功能是从行政管理内容的角度来理解行政功能的具体构成，它主要包括政治功能、经济功能、文化建设功能、社会管理功能等。2.1.1政治功能行政系统的政治职能是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家,都无不以政治功能作为其最基本的行政功能。（1）阶级统治功能（2）保卫功能（3）社会治安功能（4）民主功能

2.1任务性行政功能行政功能在总体上可以分为两大体382.1任务性行政功能2.1.2经济功能随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济功能已分化为一项独立的功能并居于行政功能的核心地位。由于国民经济划分为微观和宏观两个领域，行政的经济功能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。

（一）对微观经济的管理（1）为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。（2）价格管制。（3）维护公平的竞争秩序。（4）质量管制。

2.1任务性行政功能2.1.2经济功能392.1任务性行政功能2.1.2经济功能（二）对宏观经济的管理宏观经济管理是指政府运用公共权力对市场经济的宏观运行进行调控，以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业和低通胀的经济目标。（1）财政政策。财政政策是指根据稳定经济的需要，通过财政支出与税收政策来调节总需求。增加政府支出，可以刺激总需求，从而增加国民收入，反之则压抑总需求，减少国民收入。税收对国民收入是一种收缩性力量，因此，增加政府税收，可以抑制总需求从而减少国民收入，反之，则刺激总需求增加国民收入。

2.1任务性行政功能2.1.2经济功能402.1任务性行政功能2.1.2经济功能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。货币政策发挥作用的主要政策工具有3个：①存款准备金。

2.1任务性行政功能2.1.2经济功能41

422.1任务性行政功能2.1.2经济功能（二）对宏观经济的管理（2）货币政策。货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经济的日益活跃、成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。货币政策发挥作用的主要政策工具有3个：①存款准备金。

②再贴现（再贷款）。③公开市场业务。

2.1任务性行政功能2.1.2经济功能432.1任务性行政功能2.1.2经济功能（二）对宏观经济的管理与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求，有助于保护市场固有的配置效率。但也正因其更具间接性，货币政策通常有滞后效应，不具有财政政策那样“立竿见影”的效果。

调控市场的货币政策必须与其他调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总的原则应当是“尽可能货币政策，必要时财政政策”。2.1任务性行政功能2.1.2经济功能调44

改革开放以来财政政策与货币政策组合轨迹时间财政政策货币政策搭配方式1979—1980年松松双松1981年紧松紧松1982-1984年松松双松1985年紧紧双紧1986-1988年松松双松1989-1991年紧紧双紧1992-1993年中松松双松1993年中-1997年紧紧双紧1998-2002年松（积极）松（稳健）双松2003-2004年积极淡出稳健趋紧偏松和趋紧2005-2007年稳健稳健双稳2008年稳健从紧稳紧2009年积极适度宽松双松改革开放以来财政政策与货币政策组合轨迹时间财政政策货币452.1任务性行政功能2.1.2经济功能（二）对宏观经济的管理（3）产业政策。产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场可以推进技术进步使高新技术产业化，使产业升级换代，实现产业的调整和优化，但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。市场本身不能自发产生产业政策，需要政府制定和实施产业政策，产业政策的作用在于能够对供给结构的变化发挥迅速的调节作用和引导作用，使供给结构能够保持合理并同需求结构相适应。

2.1任务性行政功能2.1.2经济功能46公共行政学管理472.1任务性行政功能2.1.2经济功能（二）对宏观经济的管理（4）提供经济基础。经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等等，是经济发展的基本环境条件。

2.1任务性行政功能2.1.2经济功能482.1任务性行政功能2.1.3文化建设功能文化建设功能是指政府指导和管理文化事业的功能。文化是一个民族的象征，它决定了一个民族的精神面貌。一方面，随着人民生活水平的不断提高，人民对精神生活的需要也愈加丰富；另一方面，经济的发展同科技、教育等文化因素的相关性也逐渐加强，现代科技发展对人们的文化水平也提出了更高的要求。这些都要求行政组织不断加强文化建设功能。（1）支持科学技术发展（2）发展教育（3）发展文艺事业（4）其他

2.1任务性行政功能2.1.3文化建设功能492.1任务性行政功能2.1.4社会管理功能

社会管理功能是指政府所承担的社会服务和社会保障的功能。它是行政功能中内容最为广泛、丰富的一项基本功能。凡致力于改善、保障人民物质文化生活，体现人道主义思想的各类事项，都属于社会管理功能的范围。社会保障是社会管理功能的重点内容。一个较为完善的社会保障体系基本包括四个方面的内容：一是社会保险体系。二是社会救济体系。三是社会福利。四是社会优抚。

2.1任务性行政功能2.1.4社会管理功能502.2程序性行政功能2.2.1计划功能计划功能是指政府针对一定时期和某一问题而进行工作设计的行为过程。计划功能的主要内容是确立目标、总体设计、预测预算、论证评估、选择决断和实施修正。计划——提出问题，初步分析问题

你觉得计划和决策是一回事吗？

2.2程序性行政功能2.2.1计划功能512.2程序性行政功能2.2.2决策功能决策是最重要的行政功能。它是指行政管理者在发现和处理行政问题中，根据实际情况和条件，对可供选择的方案作出最优选择，以有效达到预定的目标。整个行政管理实际上是一系列决策活动的总汇“管理就是决策”——西蒙决策——分析问题，提出解决方案

2.2程序性行政功能2.2.2决策功能522.2程序性行政功能2.2.3组织功能组织功能是指行政机关围绕行政目标，具体筹划和安排行政活动的功能。组织功能主要包括根据目标，落实机构和人员，划分权力和责任，配备财力和物力，使人、财、物各要素结成一个有机整体并得到合理的使用。

2.2程序性行政功能2.2.3组织功能532.2程序性行政功能2.2.4协调功能协调功能是指政府机关引导和促进行政过程中各组织之间、各人员之间达到良好的相互协同、相互配合的关系，使整个行政体系和谐、有序地运转，从而有效实现共同的行政目标。做好协调最重要的就是进行有效沟通。2.2.5控制功能控制功能是指上级部门或行政领导者按照执行计划对执行机构或行政人员进行检查、督促和纠偏的功能。控制具有垂直性、强制性和及时性的特点。

2.2程序性行政功能2.2.4协调功能542.3行政功能的实现方式（1）供应。是指政府通过预算形式直接供应产品和服务。（2）补贴。是指政府通过财政资助私人经济领域的某些个人来生产政府需要的商品和服务。（3）生产。指政府生产在市场上出售的商品和服务。（4）管制。指政府运用国家强制力批准和禁止私人经济领域的某种活动。

2.3行政功能的实现方式（1）供应。是指政府通过预55第三节当代中国政府行政功能3.1当代中国政府行政功能的变迁3.2当代中国政府行政功能的发展第三节当代中国政府行政功能3.1当代中国政府行政功563.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府行政功能3.1.1计划经济时期我国政府行政功能的特征（1）政治功能一枝独秀政府确立了中央集权的计划经济体制，将其他行政功能纳入政治功能范畴。其实现方式是“管制”，导致的后果是僵化社会的思想、活力，抑制经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，其他政府功能都被泛化成政治功能。（2）集中计划管理政府通过计划体制和行政手段在国民经济上实行高度集权。国民经济主体的各种企事业单位完全隶属于行政系统。

3.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府573.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府行政功能3.1.1计划经济时期我国政府行政功能的特征（3）微观直接管理一方面，在政府与企业的关系上：政府既是管理者，又是直接投资者；既控制宏观经济规模和结构，又负责微观的投入和产出。另一方面，在政府与社会的关系上：对社会事务的管理事无巨细，大包大揽，采取行政手段进行直接管理。

3.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府583.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府行政功能3.1.2计划经济时期我国政府行政功能的主要弊端（1）造成政府机构膨胀由于政府对企业和社会事务管得过多过细，并按经济社会活动领域设置管理部门，造成部门林立、机构臃肿、官僚主义严重、效率低下。（2）资源配置效率低下计划经济体制下，社会资源的配置是通过政府的计划指令来实现，而不是由市场价格机制引导。

3.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府593.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府行政功能3.1.2计划经济时期我国政府行政功能的主要弊端（3）企业和社会缺乏动力机制企业和社会动力来源于企业经营业绩所带来的物质与精神收益，来源于竞争所带来的压力。在计划经济体制下，从企业来看，实行平均主义大锅饭式的分配制度、铁饭碗式的劳动就业制度和高度集中的人事任命制度。从社会管理来看，政府干预过多，人们的生老病死、衣食住行由政府包办，实行平均分配主义，人们丧失进取精神和工作动力。（4）容易产生腐败

3.1当代中国政府行政功能的变迁（一）计划经济时期我国政府603.1当代中国政府行政功能的变迁（二）改革开放后我国政府行政功能的变化

（1）第一次转变：1978年到1992年党的十四大前后这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府行政功能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。

（2）第二次转变：1992年到2002年党的十六大前后这一时期政府行政功能转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系。（重点处理政府与市场的关系）

3.1当代中国政府行政功能的变迁（二）改革开放后我国政府行613.1当代中国政府行政功能的变迁（二）改革开放后我国政府行政功能的变化在经历了20多年改革和发展之后，到上世纪90年代末期，我国的经济社会发展到达了一个新阶段。但是，在经济社会发展取得伟大的历史性成就的同时，又出现和产生了大量新的社会问题。这种新的发展形势，对我国政府管理体制以及政府职能提出了新的要求。

（3）第三次转变：2002年以来2002年3月，在九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中，首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”。（兼顾处理政府与市场、政府与社会的关系）

3.1当代中国政府行政功能的变迁（二）改革开放后我国政府行623.2当代中国政府行政功能的发展3.2.1当代中国政府的角色定位（1）政府在经济领域中的角色定位从计划经济到市场经济，中国政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。虽然市场经济建设取得了进展，但是前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期，即从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡。因此，政府的角色应进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.1当代中国政府的633.2当代中国政府行政功能的发展3.2.1当代中国政府的角色定位（2）政府在社会管理功能中的角色定位在社会管理功能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。作为“慈父”的政府直接向保护或扶持对象提供福利；作为“组织协调者”的政府，则通过相应的制度安排和机制，促进社会群体之间的互助。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.1当代中国政府的643.2当代中国政府行政功能的发展3.2.1当代中国政府的角色定位

（3）政府在公共服务功能中的角色定位就普遍性公共服务而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择：一方面，承认公共服务是政府的份内职责；另一方面，又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。

市场化具有多样化的内涵和表现形式：既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“份内职责”的公共服务推向市场；也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担安排者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.1当代中国政府的653.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行政功能结构的转变

（1）巩固经济功能的基础地位，转变职能履行的方式和内容由于我国的市场经济体制需要进一步改革和完善，因此经济功能在整个政府功能体系中仍然居于基础性地位。在发挥经济功能的过程中，重点应转变经济职能的履行方式，加强经济调节和市场监管，预防和弥补“市场失灵”的情况，创造和维护良好的市场经济秩序。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行663.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行政功能结构的转变

（2）政府行政职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域

改革开放伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移，与此相应，政府行政功能转变的重点长期放在经济领域：“从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”等，显然都属于政府经济功能转变的范畴。“科学发展观”理念与“和谐社会”目标要求强化公共服务和社会职能，《十一五规划》从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发，突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。这些都意味着，政府行政功能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行673.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行政功能结构的转变（3）政府功能转变领域的扩展要求多项功能之间的合理平衡强化社会管理和公共服务功能并不是政府工作重心的再次转移，而是一方面要超越对经济功能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项功能之间的合理平衡。这意味着行政功能的高度复杂化，要求功能调整的设计和实施要强化协调和统筹，要求功能结构优化的系统性、整体性和前瞻性。行政功能重心向管理和服务并重的方向发展。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行683.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行政功能结构的转变《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》深化行政管理体制改革的总体目标是，到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变……深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行693.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行政功能结构的转变《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》要全面正确履行政府职能。改善经济调节，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.2当代中国政府行703.2当代中国政府行政功能的发展3.2.3当代中国政府行政功能理念的转变

（1）由无限政府向有限政府转变（2）由缺信政府向守信政府转变

（3）由轻责政府向重责政府转变（4）由管制主导型政府向服务主导型政府转变

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.3当代中国政府行713.2当代中国政府行政功能的发展3.2.3当代中国政府行政功能理念的转变（3）由轻责政府向重责政府转变

行政问责制行政问责制是指特定的问责主体通过一定的程序，针对各级政府及其公务员没有履行或不当履行相应的职责和义务的情况下，必须承担否定性结果的一种责任追究制度。推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。

3.2当代中国政府行政功能的发展3.2.3当代中国政府行72

姓名职务事件问责处理张文康卫生部部长、党组织书记2003年SARS疫情引咎辞职孟学农北京市市长、市委副书记2003年SARS疫情引咎辞职马富才中国石油天然气集团公司总经理兼党委书记2003年中石油四川开县“12·33”井喷特大事故，死亡243人，受灾群众达6万人引咎辞职周余武湖南省嘉禾县委书记2003-2004年滥用行政权力非法拆迁案引咎辞职张文北京市密云县县长、县委副书记2004年2月5日密云灯会踩踏事故，死37人引咎辞职刚占标吉林省吉林市市长、市委副书记2004年吉林市中百商厦“2·15”火灾案，死亡54人引咎辞职张仁贵浙江省海宁市市长、市委副书记2004年海宁市特大火灾案，死亡40人引咎辞职周毅生安徽省阜阳市副市长2004年阜阳劣质奶粉毒害婴儿事件，死亡12人引咎辞职解振华国家环保总局局长2005年松花江环境污染事件引咎辞职李天太山西临汾市市长2007年12月洪洞重大瓦斯爆炸事故，死亡105人免职姓名职务事件问责处理张文康卫生部部长、党组织733.2当代中国政府行政功能的发展行政问责制2003年8月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》2004年1月13日《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》2004年7月1日《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》2005年1月19日《海南省行政首长问责暂行规定》2005年11月《成都市行政首长问责暂行办法》2005年2月《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》此外，深圳、河北、广西和甘肃等都出台行政问责相关规定，并在一些地方掀起了责任风暴，使我国行政问责制的实践大大地向前推进了一步。

3.2当代中国政府行政功能的发展行政问责制743.2当代中国政府行政功能的发展当前我国行政问责制存在的问题：（1）权责不清（2）问责范围太小（3）以同体问责为主（4）缺少统一的法规和程序

3.2当代中国政府行政功能的发展当前我国行政问责制753.2当代中国政府行政功能的发展我国行政问责制的完善：（1）加强行政问责制的配套制度建设。职责明确；从“权力问责”向“制度问责”转变；信息公开（2）拓宽问责的范围从追究“有过”官员向追究“无为”官员延伸（3）完善异体问责。人大、民主党派、媒体、社会公众

（4）制定统一的行政问责法规

3.2当代中国政府行政功能的发展我国行政问责制的完76演讲完毕，谢谢观看！演讲完毕，谢谢观看！77第四章

行政功能论第一节行政功能及其演变第二节行政功能的构成第三节当代中国政府行政功能第四章

行政功能论第一节行政功能及78第一节行政功能及其演变1.1行政功能的概念辨析1.2行政功能理论的演变1.3行政功能研究的核心问题第一节行政功能及其演变1.1行政功能的概念辨析791.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念

“职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，它是指某种事物“应有”的作用。对于社会组织而言，职能是指对实现特定组织目标应起的作用。“功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。系统的功能是由系统的结构决定的，而同样的结构相对不同环境又表现为不同的功能。系统功能只有在与环境的相互作用的过程中才能体现出来。1.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念801.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念

在社会范围内，功能和职能不能简单通用。功能具有二重性，而职能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。就两者关系而言，一种社会组织，其所发挥的功能，只有在与该社会组织所要实现的目标相一致时，功能才表现为职能。1.1行政功能的概念辨析1.1.1功能和职能的概念811.1行政功能的概念辨析1.1.2行政功能和行政职能的概念从系统的角度——行政功能从组织的角度——行政职能通过全面了解各种行政功能（正面和负面），结合对系统所处环境的分析，设定合理的行政职能，从而影响系统组织结构的变革，使其发挥出积极的功能。1.1行政功能的概念辨析1.1.2行政功能和行政职能的概821.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性

（1）政治性。行政功能在总体上是社会统治阶级的利益和意志的反映。（2）多样性。古代社会，行政管理与整个国家的管理结合在一起，其功能比较简单，主要是镇压和剥削。在现代社会，行政系统规模及其权力要素日趋扩大，行政功能也呈现多样化特点，普遍具有建设、保卫、服务等一系列重要功能。（3）扩展性。随着行政的内容和范围不断扩大，其功能也日益分化和专业化。1.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性831.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性（4）行政功能是一个相互交错的多层次、多元化的结构体系。从行政的对象以及包括的内容和任务来看，具有政治、经济建设、文化建设、社会服务等方面的功能；从行政的过程及其活动方式来看，包括决策、计划、组织、用人、指挥、协调、控制等各项功能。1.1行政功能的概念辨析1.1.3行政功能的特性841.2行政功能理论的演变在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。在这种形态的社会里，行政功能非常单一，缺乏独立的理论。

1.2行政功能理论的演变在传统的自然经济社会，国家851.2行政功能理论的演变在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。1.2行政功能理论的演变在市场经济社会，社会经济迅861.2行政功能理论的演变1.2.1重商主义的强政府行政功能论在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。政府在实践中扮演了打破地方割据，消除封建势力，组织建立新型市场秩序，实施对外贸易和扩张，扩大市场范围，实现资本的增值的角色。1.2行政功能理论的演变1.2.1重商主义的强政府行政功871.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论——市场经济理论与有限政府“守夜人”的行政功能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张，其理论渊源来自于洛克的自由主义政府观。之后，有关经济学者提出的关于限制政府行政功能理论的代表是亚当·斯密的市场经济理论。假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的

（1）保护国家安全；（2）保护公民个人安全；（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。1.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论881.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论——市场经济理论与有限政府“守夜人”的行政功能论的提出有其特定的背景。一是为市场经济的发育扫清道路。工业革命后，代表新生产力的资产阶级为摆脱封建制度及重商主义对市场经济发展的束缚，一般都举起了自由放任主义的旗帜，要求自主经营业务，限制政府的干预。二是亚当·斯密所处的时代是西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来。因而“守夜人”理论是当时市场经济不成熟的产物。在这一理论及相关学说的指导下，资本主义经历了一段平稳的自由市场竞争阶段，政府行政功能被局限于传统国家职能和为经济发展服务的范围内。1.2行政功能理论的演变1.2.2“守夜人”的行政功能论891.2行政功能理论的演变1.2.3干预主义的行政功能论——凯恩斯主义与福利国家干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的政府职能论的一个基本信念是：政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。凯恩斯的干预主义理论所开出的医治当时经济危机的“药方”，不仅成为政府大规模介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府的标志。政府行政功能从此由消极保护转向积极干预。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。1.2行政功能理论的演变1.2.3干预主义的行政功能论—901.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵”的行政功能论20世纪70年代以来，资本主义国家经济出现了“滞胀”，这是用凯恩斯主义无法解决的危机，于是，新自由主义经济学派兴起并再次举起限制政府行政功能的大旗，引起西方资本主义国家新一轮的行政改革浪潮。有选择地干预“市场失灵”的行政功能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。1.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵911.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵”的行政功能论公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。1.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵921.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵”的行政功能论有选择地干预“市场失灵”的行政功能论使西方行政改革的指导思想再一次回复到“小政府”理论，其核心观点就是肯定市场规律的决定地位，强调政府干预要在市场机制之内发挥作用，政府干预经济应限制在市场长久失灵的范围之内。西方各国新公共管理运动就是在这一理论的指导下兴起的。推行新公共管理运动的国家，普遍放松了政府对经济的直接管制，并实行政府公共服务的市场化。这实际上是肯定了市场机制的主导作用，弱化了政府行政直接干预经济的功能。1.2行政功能理论的演变1.2.4有选择地干预“市场失灵931.2行政功能理论的演变上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。西方学者提出的行政功能理论，对我国正在进行的以转变职能为中心的行政体制改革，有着重要的借鉴和启示意义。1.2行政功能理论的演变上述西方学者关于政府行政功941.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会

（1）政府与社会的关系政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府行政功能及结构问题的基础。国家与社会同属于人的范畴，是人类存在的不同的组织形式。但是国家、政府并非永恒的现象，它仅仅是社会发展到一定阶段才出现的。在人类社会形成的史前时期既没有国家，也没有政府，将来消灭了阶级对立的共产主义社会中也不需要国家和政府。因此，国家和政府是历史范畴，是人类存在的特殊组织形式，而社会是人类永恒依赖的普遍形式。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会951.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会国家是社会大系统中的一个分系统，是社会发展到一定阶段出现的一种特殊组织。…在国家和社会的关系中，社会决定国家，国家服从于社会，并要服务于社会。从发展趋势来看，由于国家是社会在其生产力发展不足、出现私有制和阶级的特定阶段中的产物，那么，随着生产力的极大提高，社会经济的充分发展，以及私有制和阶级的消亡，国家终将失去它存在的社会基础，完成它回归社会的过程。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会961.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会广义上的社会包括国家组织在内，相对于国家来讲的社会，即狭义的社会，是指人们为取得共同利益而组成的相互作用的协作共同体。社会在本质上是一个社会关系的体系，社会在追求高效率满足其成员需要的发展过程中，分化出诸种类型的组织，包括经济组织、文化组织、宗教组织以及各种社会公益组织，它们有特定目标，发挥特有的功能，并满足社会成员的特定需要。这些组织按照一定的社会规范发生交互行为，分工合作地进行物质生产活动和其他社会活动，它们的地位是相互平等的，没有命令与服从关系，它们之间的关系是由自由平等原则建立起来的自然契约关系来加以调节的。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会971.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会（2）政府与社会关系的演进从历史发展进程来看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。在整个前资本主义发展阶段，无论是东方还是西方，国家和社会是混为一体的，两者间的关系模式主要是一种国家统治社会的一元从属结构模式，其主要特征是社会事务国家化。国家操纵和控制着社会生活的一切领域，不仅垄断了政治、经济权力，还控制了人们的精神生活。社会及其成员依附于国家的权力，属于社会的权力十分微弱。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会981.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会近代西方，社会逐步摆脱国家的控制而获得自己相对独立的地位，从而有了自身明确的权力和范围，进而形成国家与社会二元分立的结构关系模式，这就是，国家与社会各自按照各自的法则运行，两者既相互独立，又相互补充和制约的模式。这种二元分立结构模式标志着社会从国家中独立出来，有着自身的权力、地位和明确的权力范围。在西方，这种新型关系模式的形成主要得益于西方近代公民社会的兴起。公民社会，指的是一种不同于国家构造的社会形态，其基本内涵是指“以市场经济、民主政治、公民个人自由与基本权利不受侵犯,而公共决策由自由公民多数决定等这样一些规则组织起来的现代社会。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会991.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会西方国家现有的国家和社会二元结构模式形成的动力主要来自于社会。是市场经济发展的必然结果。…在市场力量的强大压力下，国家不断收缩行动范围，逐步退出私人领域和非政治性公共行政领域，政府和社会从而有了各自活动的范围以及相应的权力界限。在西方，较为成熟的现代意义上的国家和社会的二元分立结构关系模式得以形成，大约经历了数百年的时间。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会1001.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会相对于西方资本主义国家，按照马克思主义经典作家设想，在实行社会主义制度的国家中，其政府与社会的关系，是一种政府从属于社会的新的一元结构模式，具体体现为国家事务的社会化。…但是，经典作家设想的社会主义是以资本主义社会高度发达的生产力为前提的，而世界范围内的社会主义国家都是在生产力水平比较低下的基础上建立起来的，因而理论上的国家服务于社会的职能和其本质的实现基础脆弱，不可能随着社会主义国家机构的建立就很快实现。…1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会1011.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会对中国的启示：中国历史上是一个传统的农业社会，市场经济基础很薄弱，与之相关联的公民社会极不发达。我们目前正在深入进行的经济体制改革和政治体制改革，在某种意义上讲，就是对传统的计划经济模式下，政府与社会间关系的一次较大规模的调整，调整的关键在于政府职能的重新定位和改革旧的行政管理体制，调整的基本方向是国家权力逐步向社会转移，还权于公民、还权于社会，重新构筑政府与社会的二元结构模式。1.3行政功能研究的核心问题1.3.1政府与社会1021.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场（1）市场经济的效率机制什么是市场？市场指的是一个可持续的行为过程，即一种产品（或要素）的买卖双方相互竞争，共同决定商品和劳务的价格、数量和质量的过程。市场体制是高度依赖价格机制来解决三大基本经济问题的经济制度形式。所谓市场把人们联系在一起，实质上是价格机制把人们的经济利益联系在一起。…无数分散的经济主体就是在市场这只看不见的手的引导下，展开激烈竞争，优胜劣汰，其结果不仅提高了效率，又使资源得到了合理配置。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场1031.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场（2）市场失灵与政府干预

①公共产品公共产品是相对于私人产品而言。私人产品是谁消费谁付费，一旦某人按要求付费，就享有了对该产品的所有权，非经物主许可任何人不得使用该物。因而私人产品具有排他性和竞争性，可以加以分割并按照其价格来销售，从而以市场的方式被有效率地提供出来。而公共产品则不同，所有使用者无论付费与否都可以从中受益，它具有非排他性和非竞争性。如国防、环保、消防，这些公共产品由于没有直接的利润回报，市场没有动力去提供这类产品，而只能由政府来提供

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场1041.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场②外部性问题

外部性问题是指市场行为对第三方或周围环境所产生的外在影响。如果外部性问题不能通过市场机制解决，造成成本与收益的不对等，就会影响市场机制的有效配置。如果外部性问题解决不好，“我栽树，你乘凉”或者“我污染，你治理”，栽树的人就会越来越少，乘凉的人就会越来越多，污染的人就会越来越多，治理的人就会越来越少。这是市场失灵的又一表现。市场不能解决外部性问题，就需要政府部门的介入和干预，借助政府的力量加以矫正。1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场1051.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

③非竞争性（自然垄断）市场经济的效率来自于竞争，但是有一些商品具有边际成本不断降低的特征。大规模生产可以降低成本、提高收益,产生规模经济的效果比如电讯、电力、煤气、供水、公共交通等公用事业的供给。一旦某个公司占领了一定的市场，实现了规模经济,其他新的竞争者就很难进入,即使进入，也会因生产达不到一定规模，成本会远远高于大公司而难以与其竞争。因此，规模经济的行业极易出现垄断性供给者，也就是自然垄断。自然垄断的存在为政府的干预提供了合理性，政府可以通过自己生产或对私人生产实行管制来使产出更为有效率。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场1061.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

④信息不完全信息不完全也称为信息不足或信息不对称，是市场失灵的又一表现。信息不充分影响到竞争的充分性，如果买卖一方未能获得充分信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。信息不完全导致了市场失灵现象的产生，因此政府全面信息的提供和服务显然是有必要的。另一方面，由于消费者往往是处于信息不足的一方，所以为了保护消费者的利益，政府的管制也是不可缺少的。

1.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场1071.3行政功能研究的核心问题1.3.2政府与市场

⑤公平问题公平问题涉及道德价值判断，严格地讲不是市场要解决的问题，市场只追求效率。但是，公平问题又影响和制约效率。社会财富分配不公平，贫富不均，会带来社会的不安定甚至动荡，