教育政策理论课件

我国教育政策理论与实践的基本问题我国教育政策理论与实践的基本问题1参考书目（中文）袁振国主编：《教育政策学》，江苏教育出版社。刘复兴著：《教育政策的价值分析》，教育科学出版社。陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社[美]大卫•帕顿等著：《政策分析和规划的初步方法》华夏出版社[美]那格尔主编：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社[美]邓恩著：《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社参考书目（中文）袁振国主编：《教育政策学》，江苏教育出版社。2参考书目（英文）1.GregoryJ.Cizek，HandbookofEducationalPolicy，AcademicPress，SanDiego.1999.2.MarkG.Yudof,EducationalPolicyandtheLaw,St.Paul,Minn.1992.3.SandraTaylor,EducationalPolicyandthePoliticsofChange,Ruotledge,LondonandNewYork,1997.4.ThomasR.Dye,UnderstandingPublicPolicy(10E),中国人民大学出版社,2004.5.JayM.Shafritz,ClassicsofPublicAdministration(4E),中国人民大学出版社,2004.参考书目（英文）1.GregoryJ.Cizek，Ha3学习和研究教育政策的背景1、20世纪末期我国教育政策研究的兴起作为教育科学分支学科的教育政策研究（教育政策学）产生与20世纪的90年代成立专业学会：全国教育政策与法律研究专业委员会组建研究机构：北京师大教育政策与法律研究所等创建专业网站：中国教育政策法规信息网出版学术著作：《中国教育法制评论》、《中国教育政策评论》、《教育政策学》、《教育政策的价值分析》等等开展制度化的学术研讨：专业委员会的年会教育政策分析高级研讨会学习和研究教育政策的背景1、20世纪末期我国教育政策研究的兴42、在社会转型和教育改革的时代，教育活动日益复杂，决策者仅仅依靠经验难以应付新的问题，必须依靠政策研究的支持。3、教育改革的年代，教育政策在教育改革发展中具有重要的作用

——教育政策活动就是制度输出的过程——政策的不良与缺失将产生严重影响——教育政策是政府职能转变的的抓手——教育政策的科学化民主化水平是执政能力的集中表现4、当代我国的教育政策活动缺乏科学性与民主性5、教育科学理论与教育实践严重脱节，需要一个中介2、在社会转型和教育改革的时代，教育活动日益复杂，决策者仅仅5一、教育政策与教育政策分析（一）教育政策的外延——政策：政府、政党、社会团体（组织）、个人所制定的行为准则——公共政策：特指政府官员、政府机构所制定的政策——教育政策：（1）教育政策是公共政策的一部分（2）更广泛的理解：影响两个学校以上的政策决策

——教育政策与教育法一、教育政策与教育政策分析（一）教育政策的外延——教育政策与6（二）如何理解教育政策的内涵1、理解政策含义的三类不同观点一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、谋略，方案或措施，是需要执行或遵守的“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配，处理问题或实现既定目标的复杂过程，大部分是把政策理解成为一个动态的线性过程，一条从目标到结果的直线。三是认为不仅仅是某个特殊的文本，也不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂“周期”（policycircle）。

（二）如何理解教育政策的内涵1、理解政策含义的三类不同观点72、教育政策的内涵政治措施价值选择

利益分配合法性教育政策动态过程有效性

特殊性质2、教育政策的内涵政治措施价值选择8政治因素决定教育政策几个实例教育方针成为教育目的20世纪70年代推荐上大学制度治理乱收费政策教师身份的确认（义务教育阶段中小学教师的公务员身份问题）台湾的“教育台独”政治因素决定教育政策几个实例教育方针成为教育目的9输入要求支持政治系统决策和行动输出环境环境环境环境政治(政策)过程(戴维·伊斯顿)要求支持决策和行动输出环境环境环境环境政治(10教育政策的过程

一个政策周期（ThePolicyCycle）：研究者的作用

议程建立（agendasetting）提出问题政策形成（policyformulation）预测与建议政策实施（policyimplementation）监控政策评价（policyevaluation）评价政策改变（policychange）提出改进建议政策终结（policytermination）开始新政策周期教育政策的过程一个政策周期（ThePolicyCycl11教育政策的特殊性教育政策活动的复杂性（柯伯思）

教育政策几乎涉及到所有的社会成员，利益错综复杂公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，更具有发言权教育领域的权力比其他社会领域更为复杂和分散教育过程目标具有多样性（国家、社会、家庭、个人等）政策目标的实现依赖于受教育者的积极参与教育政策利益分配的特殊性资源配置以实现公益性为最基本的目标

利益分配的主要内容是个人身心发展机会、条件和资格的认定（发展权利分配、发展机会分配、发展条件分配、资格认定）

教育政策的特殊性教育政策活动的复杂性（柯伯思）12（三）教育政策的分类从层次或空间来看，教育政策可分为三个大的层次

一是全国性的、宏观的教育政策（包括基本政策和具体政策）

二是区域性的教育政策（如地方的教育发展规划）

三是学区性的教育政策（如学校发展战略）（三）教育政策的分类从层次或空间来看，教育政策可分为三个大的13从教育政策的功能来看，可以区分为两大类一是纵向规划教育发展的政策二是横向激励教育发展的政策

学前与特殊教育政策课程政策基础教育政策财政政策职业教育政策教师政策高等教育政策科研政策本科后人才教育政策民办教育政策终身教育政策…教育行政管理政策…从教育政策的功能来看，可以区分为两大类一是纵向规划教育发展的14

教育政策涉及的主要问题领域四个领域：国家宏观政策问题、区域教育发展问题、学校发展战略问题、国际教育问题三维结构学前教育基础教育高等教育职业教育本科后教育终身教育等国家宏观区域发展学校战略国际教育等学校设置教育财政课程管理教师管理学生管理学校、政府与社会关系科学研究等

教育政策涉及的主要问题领域四个领域：国家宏观政策问题、区15（三）教育政策分析广义上：政策分析等同于政策科学狭义上：研究政策方案的选择与评估中观层面：政策分析是一个跨学科、应用性的教育研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中方法论站主导地位。（三）教育政策分析广义上：政策分析等同于政策科学16政策分析的三类主体研究者：关注政策活动的全过程，关心与政策活动相关的所有的因素，进行研究性分析决策者：识别政策问题，作出选择，解决问题，只能进行初步分析中间人：进行技术性、中立性分析、对各种可能的被选政策方案进行分析、评价、提出各种备选方案的建议政策分析的三类主体17研究者、中间人、决策者的不同视野两种文化的交流：决策型的研究者和研究型的决策者研究者、中间人、决策者的不同视野两种文化的交流：决策型的研究18（四）政策分析的三种类型批评性的政策分析（studiesagainstpolicy）支持性的政策分析（studiesforpolicy）解释性的政策分析（studiesofpolicy）（四）政策分析的三种类型19

二、我国教育政策的范式

（一）社会变革对教育政策提出挑战

当代中国正在发生公共教育权力转移——中央与地方、政府与学校之间的转移——政府的公共教育权力向市场领域和社会领域的转移

权力转移产生新的教育政策问题——政府选择与非政府选择（市场、公民社会）关系——公益与私益的关系——公平与效率的关系——解制与规制的关系

权力转移对教育政策提出挑战：必须要改革教育政策活动的范式教育政策理论课件20三个领域与及其选择类型政府——政府选择集体选择市场选择（个人选择）社会——非政府选择——

公民社会选择学校——非政府选择三个领域与及其选择类型21（二）不同的教育政策范式关于范式（paradigm）：美国科学哲学家托马斯•库恩在《科学革命的结构》提出的概念。认为范式是科学发展或科学实践活动的图式或一般模式。案例：“中国西部地区基础教育发展项目”中的政策——两种不同的政策范式A：政府选择（单一的政府、教育行政部门决策）B：社会参与（所有利益相关者的参与）（二）不同的教育政策范式关于范式（paradigm）：美国22不同的教育政策范式单一政府选择非政府选择有限参与政府社会学校学校社会政府学校社会政府学校社会政府不同的教育政策范式单一政府选择政府社会学校学校社会政府学校23政府社会学校理想的政策范式：互动与博弈政府社会学校理想的政策范式：互动与博弈24（三）计划经济体制下的教育政策活动范式

——单向度的政府选择模式

关于范式（paradigm）：美国科学哲学家托马斯•库恩提出的概念。认为范式是科学发展或科学实践活动的图式或一般模式。1、政策话语模式的特征是国家中心和行政机关中心2、教育政策对教育公益性的理解比较狭窄3、教育政策的首要价值目标是效率优先4、教育政策活动往往处于“受益人缺席”的状态5、一些重要的政策环节缺失6、教育政策往往习惯于作出外在的制度安排（三）计划经济体制下的教育政策活动范式

——单向度的政25理解体现教育公益性的行为的三个维度

一是从行动者或制度意义上理解公益行为。只有政府机构或公共机构才能实施公共行为，实现公共利益。私人机构则不能实现公共利益。

二是从行为的目标上理解公益行为。不论是否是政府机构、公共机构或私人机构，只要其追求和实现了大多数人的利益，就是公益行为。

三是从组织特征的意义上理解公益行为。具有“可进入性”（即组织活动和决策的开放性程度）的组织就具有公共性，能够实现公共利益。传统法律、法规主要从制度意义上理解教育公益性。从而排斥教育中追求私益的行为，把两者对立起来。理解体现教育公益性的行为的三个维度

26

（四）建立新的教育政策活动范式1、政策活动中确立政府力量、市场力量、公民社会自治力量相互博弈的话语模式（1）转变政府职能，调整公共教育权力结构。A：公共教育权力的体制内下放；B：政府拥有的公共教育权力向市场领域和公民社会领域转移。（2）政府引导和培育教育领域健康的市场力量和公民社会力量的发展。2、突破“制度”意义上的教育公益性局限，以“多样化利益的满足”和“可进入性”为尺度理解和评价教育的公益性

（四）建立新的教育政策活动范式1、政策活动中确立27（四）建立新的教育政策活动范式3、把教育公平作为教育政策的基础性目标传统公共行政学与新公共行政学（弗雷德里克森）新的教育环境下教育公平受到挑战（追求私益、竞争、选择）4、改变教育政策活动中“受益人缺席”的状态教师、学生、家长、社区人员能够参与教育的决策和公共管理5、克服教育制度变迁的“路径依赖”，改变教育政策作出制度安排的路径。重视内在制度的建立，为内在制度的生成留出空间，提供政策环境（四）建立新的教育政策活动范式3、把教育公平作为教育政策的基28市场机制挑战教育公平市场带来的竞争、选择与权力分散赋予强势群体“特权”民间资本追求利润可能损害教育公平教育部门和学校追求绩效影响教育公平市场机制强化或加剧了学校“再生产生产关系”和复制社会分层的功能市场机制挑战教育公平29三、我国教育政策决策与研究中的基本问题1、政策决策的结构问题（案例：刘燕文被学位委员会剥夺博士学位）2、政策活动的合规律性问题（案例：治理乱收费政策——政治需要与客观事实）3、弱势补偿问题（案例：某省基础教育项目助学金发放的政策）4、政策代价问题（案例：某县毕业生分配政策、集中办学政策）5、政策失真问题（案例：基础教育课程改革政策）三、我国教育政策决策与研究中的基本问题1、政策决策的结构问题30民主的与专制的政策决策结构（阿普特）社会系统政府政策决议输入输出反馈社会系统变化政府政策决议输入输出反馈民主的与专制的政策决策结构（阿普特）社会系统政31教育收费政策与“一费制”：价值与事实的关系问题产生的背景

——教育大规模扩张——经济体制的变化——优质教育资源短缺与竞争——政府投入严重不足——政府与学校关系发生变化现状与事实

——谁在收费？学校还是政府？——那些收费是乱收费：行政事业收费、服务性收费、乱收费？——一费制能否解决问题？——学校不收费能不能正常运转？作出价值判断的依据：事实与理论教育收费政策与“一费制”：价值与事实的关系问题产生的背景32案例：弱势补偿问题我国西部某乡的情况学龄儿童：１２８名在校儿童：６３名（女童不足１０名）失学儿童：６５名从中／英基础教育项目贫困学生助学金中获得３０个减免学费的资助名额，每人每年人民币５０元，以实物形式发放。案例：弱势补偿问题33该省教育部门的资助主要原则贫困失学或面临失学的儿童女童、少数民族儿童优先，女童比例不得低于７０％，少数民族儿童不得低于６０％家庭年人均收入低于３００元，人均口粮低于３００斤的儿童５０％以上的助学金用于资助已失学的儿童尚未“普初”的县，助学金只安排到小学实际的执行情况该省教育部门的资助主要原则34面对弱势群体的选择弱势补偿优先扶持（约翰逊的比喻）面对弱势群体的选择35优先扶持的理由：打破恶性循环教育价值观孩子继承父母价值观进入低社会地位职业重视教育，上中学大学向上层社会流动不重视教育退学（美国罗吉斯）优先扶持的理由：打破恶性循环教育价值观孩子继承父母价值观进入36政策代价问题成本性代价人为性代价选择性代价决策者要不断追问是谁付出了代价？政策代价问题成本性代价37教育政策失真问题（1）含义：政策失真指教育政策在执行过程中偏离了原有的政策目标，导致政策结果与政策目标的不一致。

（2）类型轻度的、部分失真——政策表面化——政策扩大化——政策缺损——政策替换

严重的、完全失真——政策失败教育政策失真问题（1）含义：政策失真指教育政策在执行过程中偏38

案例：政策替换

1997年，济南一名六岁半儿童未达到济南历下区教委文件规定的6岁零10个月的入学标准而被学校拒绝入学。其父母以“该文件与义务教育法的规定不符为由”向济南市天桥区法院提起行政诉讼。法院做出“被告对原告的入学问题根据《中华人民共和国义务教育法》做出处理”判决。历下区教委向济南中级人民法院提起上诉，中级法院以“受教育权利不属于行政诉讼法的受案范围”为由，撤消一审判决。

案例：政策替换1997年，济南一名六岁半儿39政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高：课程改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高）（2）政策投入不足，如资金、信息不足（课程改革的三个层面，第三个层面准备不足）（3）政策环境不利，如当前环境使政策代价过大（实施新课程高考、中考受不利影响）（4）政策实施人员素质偏低（课改的三个关键环节上合格的教师没有准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的评价方法、教师不能建立新型师生关系等）课程改革：浪漫主义还是现实主义？合目的性与合规律性要统一

政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高40四、两个政策案例的讨论与分析（一）基础教育新课程改革政策政策背景政策文本政策形成、执行中的问题及原因政策比较政策改进四、两个政策案例的讨论与分析（一）基础教育新课程改革政策政策411、政策背景20世纪80年代以来，世界主要国家都在进行课程改革，切把课程改革作为国家、民族发展的大事。中国社会与经济变个对人才需求的变化（农业社会与工业社会、信息社会）全面推进素质教育的要求全球化与文化多元化的影响我国基础教育课程问题较多，变化缓慢先前素质教育的举措如减负、课程与教材改革效果不明显，力度不大2、政策文本1、政策背景20世纪80年代以来，世界主要国家都在进行课程改42传统课程的弊端教育观念落后道德教育效果差，针对性、实效性不强课程内容难繁偏旧课程结构单一课程教学是教师、课堂、书本中心教学评价标准单一，只重学业成绩和选拔功能，忽视全面和谐发展传统课程的弊端43新课程改革的目标倡导全面和谐发展的教育改革课程功能：从注重知识传授转变为引导学生学会学习、学会合作、学会生存、学会做人，关注学生的“全人”发展。教育政策理论课件44建设新的课程结构

体现课程的均衡性（一是学科知识与科学素养、实用技能之间的均衡：小学至高中设置综合实践活动课程作为必修课如信息技术教育、研究性学习、社区服务、社会实践、劳动与技术教育；二是综合课程与学科课程的均衡；三是不同课程领域的均衡；知识、道德、实践、体育、艺术等）。综合性（设置综合课如艺术、科学、历史与社会、体育与健康）。选择性（地方、学校、学生能够对课程进行选择）建设新的课程结构45课程内容的现代化（联系社会、科技、学生）改变课程学习方式（被动接受到主动探索）确立新的课程评价观念（选拔到发展性）建立三级课程管理体制课程内容的现代化（联系社会、科技、学生）46国家课程地方课程校本课程国家课程地方课程校本课程473、政策形成、执行中的问题及原因决策的科学化、民主化问题

——实证调查的范围与时间偏少——政策措施一刀切，难以反映多样化的特点与政策需求——存在照搬国外做法的倾向、有城市化倾向，本土化不够——理想与现实脱节，缺乏严谨的“手段——目的”分析，政策设计过于复杂——不能全面反映多方面的建议等等——利益相关者缺乏参与，精英决策模式——操作性改革建议不清晰——政策进程设计过短（3-5年全面推开）3、政策形成、执行中的问题及原因决策的科学化、民主化问题48政策执行中的问题

——行政命令，强制制度变迁，缺乏政策合作，学校被动——政策失真比较严重（学校艰难博弈、难以达到预期效果、课堂失控、垃圾袋等）——配套政策措施不完善（师资、组织形式、高考制度）——政策进程太快，省略了部分政策环节——质量评价标准的片面化，忽视知识要素——学校无力应对挑战（如高中的改革）

政策执行中的问题——行政命令，强制制度变迁，缺乏政49课程改革成功的条件

改革是必须的改革的建议是清晰的创新的规模与复杂性适中改革具有实用性课程改革成功的条件50政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高：课程改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高）（2）政策投入不足，如资金、信息不足（课程改革的三个层面，第三个层面准备不足）（3）政策环境不利，如当前环境使政策代价过大（实施新课程高考、中考受不利影响）（4）政策实施人员素质偏低（课改的三个关键环节上合格的教师没有准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的评价方法、教师不能建立新型师生关系等）课程改革：浪漫主义还是现实主义？合目的性与合规律性要统一

政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高51课程改革的层次课程改革的理论基础：理念和思想课程内容、结构、标准，教科书编定教学策略的选择

一般原则性策略的选择具体的教学策略的选择课程改革的层次课程改革的理论基础：理念和思想524、政策比较：以《美国2061计划》为例《美国2061计划》全称《为全体美国人的科学达到科学、数学和技术脱盲目标的2061计划报告书》1985年起由美国和欧洲的几百名专家和教育实践工作者经过三年的调查研究完成。为美国20世纪80年代中期以后的新的课程改革指明了方向——把科学、数学和技术学科作为课程的核心。4、政策比较：以《美国2061计划》为例《美国2061计53改革的进程设计提出了80年代中期至21世纪初期美国基础教育课程改革的三个步骤：

第一步：探讨研究教育改革的思想与理论（1985-1989）第二步：组织教育家和科学家小组设计不同的课程模式以及实施课程改革所需要的条件、手段和战略，具体说明改革的保障措施：师资、考试与评价、新的教学方法和教育技术，并进行试点实验（1989-1992）第三步：1993年开始用10年甚至更长的时间把第二阶段设计的改革蓝图付诸实践。（目前由于改革的复杂性，这一步骤推迟了）五、政策改进（目前在地方层面上进行）改革的进程设计提出了80年代中期至21世纪初期美国基础教54（二）区域教育与区域教育政策1、区域教育与中国区域教育的特点2、区域教育政策与区域教育规划3、以县为主区域教育规划涉及的基本问题（二）区域教育与区域教育政策1、区域教育与中国区域教育的特点551、区域教育与我国区域教育的特点（1）区域教育具有一定区域特色的国民教育。一是具有综合性属于国民教育；二是存在于某个特定区域内的国民教育，在教育的构成要素和发展模式方面具有鲜明的区域性特征。“区域”指：——省、市、自治区及以下的行政区域，往往在政治、经济、社会、文化、教育、自然环境、人口等方面具有不同的特征。——基于社会结构与社会发展如经济、社会、文化、教育、自然环境、人口等方面的共同特点而划分的地域范围（往往会打破行政区域的界限）。1、区域教育与我国区域教育的特点（1）区域教育56（2）目前我国区域教育的特点区域教育的类型划分基于行政区域的划分：——省（直辖市、自治区）、——地、市——县等不同行政级别的区域教育。基于社会结构和社会发展的共同特点所划分的区域教育——东部教育、中部教育、西部教育；——城市教育与农村教育；——汉民族文化区域教育与少数民族文化区域教育。（2）目前我国区域教育的特点区域教育的类型划分57我国目前区域社会与教育发展的总体特点

——区域教育发展严重不均衡——区域教育差异明显——区域教育差距较大——区域内的差距甚至大于区域之间的差距——经济社会与教育发展出现中部凹陷现象——城乡差距呈逐步扩大趋势我国目前区域社会与教育发展的总体特点

——区域582001东、中、西部人均GDP的差距上海：37382北京：25523浙江：14655湖北：7813河南：5924山西：5460云南：4866贵州：2895东部人均17693（如为1）中部人均6818（0.39）西部人均5273（0.30）12.91倍2001东、中、西部人均GDP的差距上海：37382东部人均592001年部分地区义务教育生均经费支出

小学(城)(乡)初中（城）（乡）全国1483.98797.601955.031013.65北京4313.282793.795695.233519.42上海5885.703604.685488.544047.03湖北1082.55530.461622.92966.40河南850.85471.511230.47716.40陕西797.25607.231079.04823.622001年部分地区义务教育生均经费支出小学(60

西部概况重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆（含兵团）、内蒙古、广西国土占全国71.4%，人口占28.1%，国内生产总值占17.2%全国55个少数民族有52个分布在12省市自治区，少数民族人口6000万，占西部人口的55%以上我国人均年收入800元以下的尚有9000万人，人均年收入300元以下的尚有3000万人，主要集中在中西部

西部概况重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁61

只有75%的地区普及义务教育，平均少于全国10个百分点，15%没有实现两基的人口地区，几乎都在西部全国450个县尚未实现两基，391个在西部，占86.7%

内蒙、重庆、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏近90个县级单位尚未普及初等教育只有75%的地区普及义务教育，平均少于全国10个百分点62

只有75%的地区普及义务教育，平均少于全国10个百分点，15%没有实现两基的人口地区，几乎都在西部全国450个县尚未实现两基，391个在西部，占86.7%

内蒙、重庆、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏近90个县级单位尚未普及初等教育只有75%的地区普及义务教育，平均少于全国10个百分点63影响西部基础教育发展的主要限制性因素贫困微薄的家庭经济收入（案例）导致失辍学多子女造成贫困导致失辍学（尤其是女童）政府财力有限，投入严重不足，影响教育质量从事过多家庭劳动，学习时间与精力不足或上学偏晚，营养不足导致学业失败社区文化传统观念的影响新读书无用论与实用主义的教育价值观少数民族儿童的语言障碍影响西部基础教育发展的主要限制性因素贫困64西部一个普通家庭的经济收入人口：甲（64岁）与甲妻（66岁），儿子（38岁）与媳妇（初中毕业），两个孙女（大的13岁，2年级，小的1岁）全年经济收入：（1）5亩麦子、2亩大豆、1亩土豆（扣除成本）——900（2）副业（挖柴胡）——200（3）儿子做村小代课教师（每月80元）——960扣除农业税、乡统筹、村提留、牧业税、副产税300全年收入共1760元（人均不到300元）家人无病无灾，在村里属于“过得去”的人家西部一个普通家庭的经济收入人口：甲（64岁）与甲妻（66岁）65关于家庭学杂费支付能力的问卷调查随时可以支付

需要长期积攒需要向亲友借无力承担甘肃：24%40%30%6%四川：17%30.5%28.4%24.1%宁夏:22.7%29.7%32.2%15.4%关于家庭学杂费支付能力的问卷调查随时可以支付需要长期66教育政策学校收费偏高导致儿童失辍学（相对与收入来说）义务教育法执行不利教育行政部门对义务教育的理解：年限教育教育行政部门评价义务教育的指标体系有缺陷：质量指标的权重偏低以县为主的体制改革使学校失去乡镇政府的支持教育教学内容与当地经济社会生活疏离教育政策学校收费偏高导致儿童失辍学（相对与收入来说）67师资水平教师数量不足严重缺乏合格教师：水平不高，相当数量的代课教师和社请教师教师的工作与生活条件十分艰苦，代课教师待遇极低教师职后培训的机会匮乏，培训效果不好师资水平教师数量不足68教学点分散，家庭距离学校偏远2001年西部小学教学点75881个。其中内蒙4596，广西21260，重庆743，四川10866，贵州6090，云南21476，西藏2304，陕西2504，甘肃3791，青海553，宁夏662，新疆1074以广西为例，2万多教学点中，一师一校的11826，二师一校的4325课程难以开全，因人设课教学点与中心校的衔接存在困难学生缺乏学习兴趣甚至具有厌学情绪教学点分散，家庭距离学校偏远2001年西部小学教学点75869教育发展的中部凹陷现象

——以2001年中小学生均预算内教育经费为例东部中部西部小学141259777610.420.55初中1617719114210.440.71高中28331192171410.420.61教育发展的中部凹陷现象

——以2001年中小701980—2002年我国城乡收入比例的演变198019882002城乡收入比2.8:13.1:15:11992—1999北大来源于农村的本科学生比例变化招生数来源农村学生数比例1992181040322.3199391016818.5208943620.9216442519.6221142019.0224041518.5242539616.31980—2002年我国城乡收入比例的演变71二、区域教育政策与区域教育规划（一）区域教育政策

区域教育政策主要指以基于行政区域而划分的区域教育为对象的教育政策，是指地方政府为本行政区域内教育事业的发展而制定的法律、法规和其他的行为准则。区域内政治、经济、文化、人口、自然环境、管理水平等对区域教育政策产生深刻的独特影响。与国家宏观政策不同的是，其中经济因素往往成为影响区域教育政策的首要的因素。区域教育政策的制定往往涉及到中央与地方、上级与下级、教育内部与外部的关系。我国当代教育权力的转移导致区域教育政策重要性的迅速提升。二、区域教育政策与区域教育规划（一）区域教育政策72（二）区域教育规划教育规划（EducationalPlanning）（教育事业发展规划）指各级政府按照国家的教育方针政策，为实现一定的教育目标，促进国家和地方经济与社会发展，对本行政区域内教育事业发展的目标、规模、速度、步骤和措施的在宏观层面上进行的设计、部署与安排。（二）区域教育规划733、以县为主区域教育规划涉及的基本问题（1）县域教育规划的制度背景（2）县域教育规划文本的基本结构

——序言、回顾与问题；——指导思想；——发展目标（总目标与各级各类教育的发展目标）；——重点任务、政策措施与工程建设；——保障条件；——时间界限（一般为5年；或10年、15年、20年）

3、以县为主区域教育规划涉及的基本问题（1）县域教育规划的制74

（3）县域教育规划涉及的基本内容——干部、教师队伍建设与管理（人员引进、选拔与培培训）——德育与职业道德教育

——教育结构（义务教育、高中教育、职业与成人教育、幼儿教育、农科教结合与社区教育）——学校布局调整——教育投入与办学条件——教育体制与办学体制改革——民办教育发展——教育科研——教育督导——教育信息化——特殊教育——教育交流与合作

（3）县域教育规划涉及的基本内容——干部、教师队伍建设与75五、转型期我国教育政策活动的理论基础政治活动中适用理性经济人的原则政府机制和市场机制可以共同有效地提供公共物品社会转型必然导向公共教育权力转移和权力博弈政府最基本的责任是保障教育公益性和教育公平在教育变革中有效的制度变迁具有关键性作用五、转型期我国教育政策活动的理论基础政治活动中适用理性经济人76我国教育政策理论与实践的基本问题我国教育政策理论与实践的基本问题77参考书目（中文）袁振国主编：《教育政策学》，江苏教育出版社。刘复兴著：《教育政策的价值分析》，教育科学出版社。陈振明主编：《政策科学》，中国人民大学出版社[美]大卫•帕顿等著：《政策分析和规划的初步方法》华夏出版社[美]那格尔主编：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社[美]邓恩著：《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社参考书目（中文）袁振国主编：《教育政策学》，江苏教育出版社。78参考书目（英文）1.GregoryJ.Cizek，HandbookofEducationalPolicy，AcademicPress，SanDiego.1999.2.MarkG.Yudof,EducationalPolicyandtheLaw,St.Paul,Minn.1992.3.SandraTaylor,EducationalPolicyandthePoliticsofChange,Ruotledge,LondonandNewYork,1997.4.ThomasR.Dye,UnderstandingPublicPolicy(10E),中国人民大学出版社,2004.5.JayM.Shafritz,ClassicsofPublicAdministration(4E),中国人民大学出版社,2004.参考书目（英文）1.GregoryJ.Cizek，Ha79学习和研究教育政策的背景1、20世纪末期我国教育政策研究的兴起作为教育科学分支学科的教育政策研究（教育政策学）产生与20世纪的90年代成立专业学会：全国教育政策与法律研究专业委员会组建研究机构：北京师大教育政策与法律研究所等创建专业网站：中国教育政策法规信息网出版学术著作：《中国教育法制评论》、《中国教育政策评论》、《教育政策学》、《教育政策的价值分析》等等开展制度化的学术研讨：专业委员会的年会教育政策分析高级研讨会学习和研究教育政策的背景1、20世纪末期我国教育政策研究的兴802、在社会转型和教育改革的时代，教育活动日益复杂，决策者仅仅依靠经验难以应付新的问题，必须依靠政策研究的支持。3、教育改革的年代，教育政策在教育改革发展中具有重要的作用

——教育政策活动就是制度输出的过程——政策的不良与缺失将产生严重影响——教育政策是政府职能转变的的抓手——教育政策的科学化民主化水平是执政能力的集中表现4、当代我国的教育政策活动缺乏科学性与民主性5、教育科学理论与教育实践严重脱节，需要一个中介2、在社会转型和教育改革的时代，教育活动日益复杂，决策者仅仅81一、教育政策与教育政策分析（一）教育政策的外延——政策：政府、政党、社会团体（组织）、个人所制定的行为准则——公共政策：特指政府官员、政府机构所制定的政策——教育政策：（1）教育政策是公共政策的一部分（2）更广泛的理解：影响两个学校以上的政策决策

——教育政策与教育法一、教育政策与教育政策分析（一）教育政策的外延——教育政策与82（二）如何理解教育政策的内涵1、理解政策含义的三类不同观点一是认为政策是某种行为准则、计划、文件、谋略，方案或措施，是需要执行或遵守的“文本”。二是认为政策是某种有目的地进行价值分配，处理问题或实现既定目标的复杂过程，大部分是把政策理解成为一个动态的线性过程，一条从目标到结果的直线。三是认为不仅仅是某个特殊的文本，也不是一个简单的线性过程，而是一个既有过程又有结果的众多因素相互作用的前后相继的复杂“周期”（policycircle）。

（二）如何理解教育政策的内涵1、理解政策含义的三类不同观点832、教育政策的内涵政治措施价值选择

利益分配合法性教育政策动态过程有效性

特殊性质2、教育政策的内涵政治措施价值选择84政治因素决定教育政策几个实例教育方针成为教育目的20世纪70年代推荐上大学制度治理乱收费政策教师身份的确认（义务教育阶段中小学教师的公务员身份问题）台湾的“教育台独”政治因素决定教育政策几个实例教育方针成为教育目的85输入要求支持政治系统决策和行动输出环境环境环境环境政治(政策)过程(戴维·伊斯顿)要求支持决策和行动输出环境环境环境环境政治(86教育政策的过程

一个政策周期（ThePolicyCycle）：研究者的作用

议程建立（agendasetting）提出问题政策形成（policyformulation）预测与建议政策实施（policyimplementation）监控政策评价（policyevaluation）评价政策改变（policychange）提出改进建议政策终结（policytermination）开始新政策周期教育政策的过程一个政策周期（ThePolicyCycl87教育政策的特殊性教育政策活动的复杂性（柯伯思）

教育政策几乎涉及到所有的社会成员，利益错综复杂公众对教育系统比其他社会系统更熟悉，更具有发言权教育领域的权力比其他社会领域更为复杂和分散教育过程目标具有多样性（国家、社会、家庭、个人等）政策目标的实现依赖于受教育者的积极参与教育政策利益分配的特殊性资源配置以实现公益性为最基本的目标

利益分配的主要内容是个人身心发展机会、条件和资格的认定（发展权利分配、发展机会分配、发展条件分配、资格认定）

教育政策的特殊性教育政策活动的复杂性（柯伯思）88（三）教育政策的分类从层次或空间来看，教育政策可分为三个大的层次

一是全国性的、宏观的教育政策（包括基本政策和具体政策）

二是区域性的教育政策（如地方的教育发展规划）

三是学区性的教育政策（如学校发展战略）（三）教育政策的分类从层次或空间来看，教育政策可分为三个大的89从教育政策的功能来看，可以区分为两大类一是纵向规划教育发展的政策二是横向激励教育发展的政策

学前与特殊教育政策课程政策基础教育政策财政政策职业教育政策教师政策高等教育政策科研政策本科后人才教育政策民办教育政策终身教育政策…教育行政管理政策…从教育政策的功能来看，可以区分为两大类一是纵向规划教育发展的90

教育政策涉及的主要问题领域四个领域：国家宏观政策问题、区域教育发展问题、学校发展战略问题、国际教育问题三维结构学前教育基础教育高等教育职业教育本科后教育终身教育等国家宏观区域发展学校战略国际教育等学校设置教育财政课程管理教师管理学生管理学校、政府与社会关系科学研究等

教育政策涉及的主要问题领域四个领域：国家宏观政策问题、区91（三）教育政策分析广义上：政策分析等同于政策科学狭义上：研究政策方案的选择与评估中观层面：政策分析是一个跨学科、应用性的教育研究领域，它采用各种研究和论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程，包括问题界定、目标确定、方案选择和效果评估等环节。在政策分析中方法论站主导地位。（三）教育政策分析广义上：政策分析等同于政策科学92政策分析的三类主体研究者：关注政策活动的全过程，关心与政策活动相关的所有的因素，进行研究性分析决策者：识别政策问题，作出选择，解决问题，只能进行初步分析中间人：进行技术性、中立性分析、对各种可能的被选政策方案进行分析、评价、提出各种备选方案的建议政策分析的三类主体93研究者、中间人、决策者的不同视野两种文化的交流：决策型的研究者和研究型的决策者研究者、中间人、决策者的不同视野两种文化的交流：决策型的研究94（四）政策分析的三种类型批评性的政策分析（studiesagainstpolicy）支持性的政策分析（studiesforpolicy）解释性的政策分析（studiesofpolicy）（四）政策分析的三种类型95

二、我国教育政策的范式

（一）社会变革对教育政策提出挑战

当代中国正在发生公共教育权力转移——中央与地方、政府与学校之间的转移——政府的公共教育权力向市场领域和社会领域的转移

权力转移产生新的教育政策问题——政府选择与非政府选择（市场、公民社会）关系——公益与私益的关系——公平与效率的关系——解制与规制的关系

权力转移对教育政策提出挑战：必须要改革教育政策活动的范式教育政策理论课件96三个领域与及其选择类型政府——政府选择集体选择市场选择（个人选择）社会——非政府选择——

公民社会选择学校——非政府选择三个领域与及其选择类型97（二）不同的教育政策范式关于范式（paradigm）：美国科学哲学家托马斯•库恩在《科学革命的结构》提出的概念。认为范式是科学发展或科学实践活动的图式或一般模式。案例：“中国西部地区基础教育发展项目”中的政策——两种不同的政策范式A：政府选择（单一的政府、教育行政部门决策）B：社会参与（所有利益相关者的参与）（二）不同的教育政策范式关于范式（paradigm）：美国98不同的教育政策范式单一政府选择非政府选择有限参与政府社会学校学校社会政府学校社会政府学校社会政府不同的教育政策范式单一政府选择政府社会学校学校社会政府学校99政府社会学校理想的政策范式：互动与博弈政府社会学校理想的政策范式：互动与博弈100（三）计划经济体制下的教育政策活动范式

——单向度的政府选择模式

关于范式（paradigm）：美国科学哲学家托马斯•库恩提出的概念。认为范式是科学发展或科学实践活动的图式或一般模式。1、政策话语模式的特征是国家中心和行政机关中心2、教育政策对教育公益性的理解比较狭窄3、教育政策的首要价值目标是效率优先4、教育政策活动往往处于“受益人缺席”的状态5、一些重要的政策环节缺失6、教育政策往往习惯于作出外在的制度安排（三）计划经济体制下的教育政策活动范式

——单向度的政101理解体现教育公益性的行为的三个维度

一是从行动者或制度意义上理解公益行为。只有政府机构或公共机构才能实施公共行为，实现公共利益。私人机构则不能实现公共利益。

二是从行为的目标上理解公益行为。不论是否是政府机构、公共机构或私人机构，只要其追求和实现了大多数人的利益，就是公益行为。

三是从组织特征的意义上理解公益行为。具有“可进入性”（即组织活动和决策的开放性程度）的组织就具有公共性，能够实现公共利益。传统法律、法规主要从制度意义上理解教育公益性。从而排斥教育中追求私益的行为，把两者对立起来。理解体现教育公益性的行为的三个维度

102

（四）建立新的教育政策活动范式1、政策活动中确立政府力量、市场力量、公民社会自治力量相互博弈的话语模式（1）转变政府职能，调整公共教育权力结构。A：公共教育权力的体制内下放；B：政府拥有的公共教育权力向市场领域和公民社会领域转移。（2）政府引导和培育教育领域健康的市场力量和公民社会力量的发展。2、突破“制度”意义上的教育公益性局限，以“多样化利益的满足”和“可进入性”为尺度理解和评价教育的公益性

（四）建立新的教育政策活动范式1、政策活动中确立103（四）建立新的教育政策活动范式3、把教育公平作为教育政策的基础性目标传统公共行政学与新公共行政学（弗雷德里克森）新的教育环境下教育公平受到挑战（追求私益、竞争、选择）4、改变教育政策活动中“受益人缺席”的状态教师、学生、家长、社区人员能够参与教育的决策和公共管理5、克服教育制度变迁的“路径依赖”，改变教育政策作出制度安排的路径。重视内在制度的建立，为内在制度的生成留出空间，提供政策环境（四）建立新的教育政策活动范式3、把教育公平作为教育政策的基104市场机制挑战教育公平市场带来的竞争、选择与权力分散赋予强势群体“特权”民间资本追求利润可能损害教育公平教育部门和学校追求绩效影响教育公平市场机制强化或加剧了学校“再生产生产关系”和复制社会分层的功能市场机制挑战教育公平105三、我国教育政策决策与研究中的基本问题1、政策决策的结构问题（案例：刘燕文被学位委员会剥夺博士学位）2、政策活动的合规律性问题（案例：治理乱收费政策——政治需要与客观事实）3、弱势补偿问题（案例：某省基础教育项目助学金发放的政策）4、政策代价问题（案例：某县毕业生分配政策、集中办学政策）5、政策失真问题（案例：基础教育课程改革政策）三、我国教育政策决策与研究中的基本问题1、政策决策的结构问题106民主的与专制的政策决策结构（阿普特）社会系统政府政策决议输入输出反馈社会系统变化政府政策决议输入输出反馈民主的与专制的政策决策结构（阿普特）社会系统政107教育收费政策与“一费制”：价值与事实的关系问题产生的背景

——教育大规模扩张——经济体制的变化——优质教育资源短缺与竞争——政府投入严重不足——政府与学校关系发生变化现状与事实

——谁在收费？学校还是政府？——那些收费是乱收费：行政事业收费、服务性收费、乱收费？——一费制能否解决问题？——学校不收费能不能正常运转？作出价值判断的依据：事实与理论教育收费政策与“一费制”：价值与事实的关系问题产生的背景108案例：弱势补偿问题我国西部某乡的情况学龄儿童：１２８名在校儿童：６３名（女童不足１０名）失学儿童：６５名从中／英基础教育项目贫困学生助学金中获得３０个减免学费的资助名额，每人每年人民币５０元，以实物形式发放。案例：弱势补偿问题109该省教育部门的资助主要原则贫困失学或面临失学的儿童女童、少数民族儿童优先，女童比例不得低于７０％，少数民族儿童不得低于６０％家庭年人均收入低于３００元，人均口粮低于３００斤的儿童５０％以上的助学金用于资助已失学的儿童尚未“普初”的县，助学金只安排到小学实际的执行情况该省教育部门的资助主要原则110面对弱势群体的选择弱势补偿优先扶持（约翰逊的比喻）面对弱势群体的选择111优先扶持的理由：打破恶性循环教育价值观孩子继承父母价值观进入低社会地位职业重视教育，上中学大学向上层社会流动不重视教育退学（美国罗吉斯）优先扶持的理由：打破恶性循环教育价值观孩子继承父母价值观进入112政策代价问题成本性代价人为性代价选择性代价决策者要不断追问是谁付出了代价？政策代价问题成本性代价113教育政策失真问题（1）含义：政策失真指教育政策在执行过程中偏离了原有的政策目标，导致政策结果与政策目标的不一致。

（2）类型轻度的、部分失真——政策表面化——政策扩大化——政策缺损——政策替换

严重的、完全失真——政策失败教育政策失真问题（1）含义：政策失真指教育政策在执行过程中偏114

案例：政策替换

1997年，济南一名六岁半儿童未达到济南历下区教委文件规定的6岁零10个月的入学标准而被学校拒绝入学。其父母以“该文件与义务教育法的规定不符为由”向济南市天桥区法院提起行政诉讼。法院做出“被告对原告的入学问题根据《中华人民共和国义务教育法》做出处理”判决。历下区教委向济南中级人民法院提起上诉，中级法院以“受教育权利不属于行政诉讼法的受案范围”为由，撤消一审判决。

案例：政策替换1997年，济南一名六岁半儿115政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高：课程改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高）（2）政策投入不足，如资金、信息不足（课程改革的三个层面，第三个层面准备不足）（3）政策环境不利，如当前环境使政策代价过大（实施新课程高考、中考受不利影响）（4）政策实施人员素质偏低（课改的三个关键环节上合格的教师没有准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的评价方法、教师不能建立新型师生关系等）课程改革：浪漫主义还是现实主义？合目的性与合规律性要统一

政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高116四、两个政策案例的讨论与分析（一）基础教育新课程改革政策政策背景政策文本政策形成、执行中的问题及原因政策比较政策改进四、两个政策案例的讨论与分析（一）基础教育新课程改革政策政策1171、政策背景20世纪80年代以来，世界主要国家都在进行课程改革，切把课程改革作为国家、民族发展的大事。中国社会与经济变个对人才需求的变化（农业社会与工业社会、信息社会）全面推进素质教育的要求全球化与文化多元化的影响我国基础教育课程问题较多，变化缓慢先前素质教育的举措如减负、课程与教材改革效果不明显，力度不大2、政策文本1、政策背景20世纪80年代以来，世界主要国家都在进行课程改118传统课程的弊端教育观念落后道德教育效果差，针对性、实效性不强课程内容难繁偏旧课程结构单一课程教学是教师、课堂、书本中心教学评价标准单一，只重学业成绩和选拔功能，忽视全面和谐发展传统课程的弊端119新课程改革的目标倡导全面和谐发展的教育改革课程功能：从注重知识传授转变为引导学生学会学习、学会合作、学会生存、学会做人，关注学生的“全人”发展。教育政策理论课件120建设新的课程结构

体现课程的均衡性（一是学科知识与科学素养、实用技能之间的均衡：小学至高中设置综合实践活动课程作为必修课如信息技术教育、研究性学习、社区服务、社会实践、劳动与技术教育；二是综合课程与学科课程的均衡；三是不同课程领域的均衡；知识、道德、实践、体育、艺术等）。综合性（设置综合课如艺术、科学、历史与社会、体育与健康）。选择性（地方、学校、学生能够对课程进行选择）建设新的课程结构121课程内容的现代化（联系社会、科技、学生）改变课程学习方式（被动接受到主动探索）确立新的课程评价观念（选拔到发展性）建立三级课程管理体制课程内容的现代化（联系社会、科技、学生）122国家课程地方课程校本课程国家课程地方课程校本课程1233、政策形成、执行中的问题及原因决策的科学化、民主化问题

——实证调查的范围与时间偏少——政策措施一刀切，难以反映多样化的特点与政策需求——存在照搬国外做法的倾向、有城市化倾向，本土化不够——理想与现实脱节，缺乏严谨的“手段——目的”分析，政策设计过于复杂——不能全面反映多方面的建议等等——利益相关者缺乏参与，精英决策模式——操作性改革建议不清晰——政策进程设计过短（3-5年全面推开）3、政策形成、执行中的问题及原因决策的科学化、民主化问题124政策执行中的问题

——行政命令，强制制度变迁，缺乏政策合作，学校被动——政策失真比较严重（学校艰难博弈、难以达到预期效果、课堂失控、垃圾袋等）——配套政策措施不完善（师资、组织形式、高考制度）——政策进程太快，省略了部分政策环节——质量评价标准的片面化，忽视知识要素——学校无力应对挑战（如高中的改革）

政策执行中的问题——行政命令，强制制度变迁，缺乏政125课程改革成功的条件

改革是必须的改革的建议是清晰的创新的规模与复杂性适中改革具有实用性课程改革成功的条件126政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高：课程改革中城市化倾向，对于农村、偏远地区来说要求过高）（2）政策投入不足，如资金、信息不足（课程改革的三个层面，第三个层面准备不足）（3）政策环境不利，如当前环境使政策代价过大（实施新课程高考、中考受不利影响）（4）政策实施人员素质偏低（课改的三个关键环节上合格的教师没有准备好：极度缺少综合课教师、教师不能使用新的评价方法、教师不能建立新型师生关系等）课程改革：浪漫主义还是现实主义？合目的性与合规律性要统一

政策失真的原因（1）政策目标存在问题（如政策目标超前要求过高127课程改革的层次课程改革的理论基础：理念和思想课程内容、结构、标准，教科书编定教学策略的选择

一般原则性策略的选择具体的教学策略的选择课程改革的层次课程改革的理论基础：理念和思想1284、政策比较：以《美国2061计划》为例《美国2061计划》全称《为全体美国人的科学达到科学、数学和技术脱盲目标的2061计划报告书》1985年起由美国和欧洲的几百名专家和教育实践工作者经过三年的调查研究完成。为美国20世纪80年代中期以后的新的课程改革指明了方向——把科学、数学和技术学科作为课程的核心。4、政策比较：以《美国2061计划》为例《美国2061计129改革的进程设计提出了80年代中期至21世纪初期美国基础教育课程改革的三个步骤：

第一步：探讨研究教育改革的思想与理论（1985-1989）第二步：组织教育家和科学家小组设计不同的课程模式以及实施课程改革所需要的条件、手段和战略，具体说明改革的保障措施：师资、考试与评价、新的教学方法和教育技术，并进行试点实验（1989-1992）第三步：1993年开始用10年甚至更长的时间把第二阶段设计的改革蓝图付诸实践。（目前由于改革的复杂性，这一步骤推迟了）五、政策改进（目前在地方层面上进行）改革的进程设计提出了80年代中期至21世纪初期美国基础教130（二）区域教育与区域教育政策1、区域教育与中国区域教育的特点2、区域教育政策与区域教育规划3、以县为主区域教育规划涉及的基本问题（二）区域教育与区域教育政策1、区域教育与中国区域教育的特点1311、区域教育与我国区域教育的特点（1）区域教育