如何从财政视角看共同富裕

如何从财政视角看共同富裕1.财政在共同富裕的重点是二次分配财政在共同富裕的重点是二次分配。首先，中财委会议基本

明确以初次、二次、三次分配为主体的收入分配制度将是推进共同富裕的基础安排；其

二，初次分配注重效率，再分配注重公平，财政政策在再分配领域扮演重要作用；其三，

财政发挥再分配作用，目标是扩大中等收入人群、形成橄榄型收入分配结构，其关键在

于促进机会平等、畅通向上通道。初次分配较难实现公平，必须再分配手段调节。再分配主要是指政府通过财税政策

手段调节不同主体之间的收入，与初次分配注重效率不同的是，再分配注重公平。结合

国际经验来看，不论在何种经济体内，初次分配难以实现公平分配，必须通过再分配手

段调节。我们曾于前期报告海外国家如何缩小贫富差距中指出：挪威、瑞典、丹麦、

芬兰、冰岛五大北欧国家是全球贫富差距控制当之无愧的领头羊，基尼系数均位于

0.3

以下，属于低贫富差距国家。发达国家中，日本、德国贫富差距同样较为健康，基尼系

数均为

0.32，离低贫富差距的标准较近。上述国家缩小贫富差距的主要手段是二次分配。

二次分配前，芬兰、德国等国家的基尼系数均位于

0.5

附近，远超国际公认

0.4

的“红

线”。经过税收和转移支付分配后基尼系数方才回落至

0.3

以下，二次分配对基尼系数的

影响幅度最多可达

0.2

以上。完善现代财税体制，发挥财政再分配作用。财政发挥再分配作用的核心在于发挥财

税体系的调节作用，高质量发展道路下促进共同富裕，财税体制重点关注以下方面，1）

按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，逐步推进消费税、增值税等税项立法，

完善税收体系，更好地调节收入分配。2）增加财产税调节家庭财富差距，积极稳妥推

进房地产税立法，借鉴国际经验适时推进遗产税、资本利得税的研究、试点和立法。3）

完善财税体制，加强税收征管和稽查，规范逃税、非法逃税行为，清理规范不合理收入，

整顿收入分配秩序，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。4）通过财税体制，支持发挥

慈善、捐赠等第三次分配的作用。2.税收方面的重点是增加财产性征税促进共同富裕，再分配要求税收手段既调增量也调存量。促进共同富裕，形成橄榄

型收入分配格局，财税手段需要双管齐下，既调增量又调存量，一方面发挥所得税、增

值税、消费税等税种对收入分配的调节作用，另一方面积极通过财产税调节存量财富差

距，历史经验表明，单纯的收入分配调节可能无法实现收入结构的优化。税收手段重点关注增加财产性征税。改革开放以来，中国经济快速发展的背后形成

也带动居民财富的快速增长，当前财富的差距是长期收入分配失衡和资产价格重估造成

的，一定程度上也体现了单纯调节收入分配可能无法扭转贫富差距的事实，我们认为从

促进共同富裕的长期视角来看，核心是增加财产性征税促进财富差距的收敛，重点推进

房地产税落地，结合国际经验，适时推进遗产税、资本利得税的研究、探讨、试点和立

法。同时继续优化税收体系，优化收入分配机制，推进消费税、增值税等立法，健全以

所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重。2.1.

稳步推进房地产税落地，调节存量财富分配结构存量财富方面，借鉴国际经验，房地产税、资本利得税、遗产税等财产税是重要的

调节方式，考虑中国居民财富以房地产为主要构成，既能为地方政府增加税源，又符合

房地产长效机制的管控思路，房地产税的落地可以促进存量财富差距的缩小，全面推进

需要立法先行，立法前可在已有房地产“空转”基础的城市进行扩大试点。房地产是中国居民资产（存量财富）的核心构成。根据我们测算，截至

2020

年末，

中国居民资产负债表总资产规模

552万亿元，是

2007年规模的

5.87倍。从结构上来看，

居民资产可分为金融资产与实物资产，前值包括通货、存款、债券、股票、基金、银行

理财、信托产品、黄金、住房公积金、社会保险基金及保险准备金等；后者包括城镇住房、农村住房、家用汽车及农村固定资产。截至2020年，居民资产占比最大的几项依次

是城镇住房、通货及存款、农村住房、保险准备金、银行理财、股票、家用汽车等，占

比分别为

42.8%、18%、13.3%、4.8%、4.1%、3.9%和

3%，可以看到，住房资产是中国

居民资产的核心构成，同时居民住宅价值会随着房价走高相应提升，因此，房地产财富

效应成为中国居民资产差距不断拉大的重要致因。推行房地产税有助于调节房地产供需错配，促进存量贫富差距收敛。新型城镇化背

景下实施大国大城战略，促进生产要素向超大、特大城市集聚，带动经济、产业、社会

等领域的发展，与之匹配的是高收入人群持续增加，高收入人群比例增多推升房地产需

求，主要是首套刚需及改善性需求，但现有房地产政策较难有效调节，单纯的需求限制

性政策本质上只是推迟需求，供给端供地、新房等又难以快速放量，我们认为推行房地

产税有助于调节房地产供需错配，对于核心城市的楼市而言，相比扩大增量，盘活存量

对扩大供给可能更为重要，推进房地产税征收可以有效推动多套房持有者卖出房子，从

而扩大房地产供给，房地产税采取的累进制使得多套房持有者的应交税费显著上升，有

助于稳定房价并促进居民存量资产差距的收敛。房地产税全面落地需要立法先行，扩大试点是可选之举。十八届三中全会进一步明

确“税收法定”原则后，全面推行房地产税则必须以立法形式推进，2021

年房地产税并

未进入全国人大常委会的审议名单且不在预备项目中，预计房地产税的全面推行仍需要

时间。全面推行存疑，但扩大试点是可选之举，5

月四部门座谈商讨房地产税推进情况，

考虑21世纪第一个十年中，中国已在深圳、北京等数十个城市进行了房地产税“空转”

试点，这些“空转”城市开征房地产税并不存在技术障碍，我们认为，在上海、重庆的

经验上，进一步扩大核心城市试点的方式可能更有利于积累政策经验，从而更有利于房

地产税立法的落地，尤其是在中国“因城施策”的房地产调控机制下，长期供给能力不

足、供给压力较大的城市推进房地产税的概率会较高。作为重要的财税制度改革，我们预计房地产税大概率对第一套房不征收，采取阶梯

型累进税率。在兼顾收入分配和调控房价的角色下，上述举措充分发挥房产税差别税率

的作用，对购买第二套房以上的购房者可以适当提高房产税率，一方面可以增加购房者

继续购买二套房以上的成本，抑制投机性需求；另外一方面，施行这种累进式的税率制

度也可以充分发挥其收入再分配的作用。在这种情况下，仅能买得起一套房的中产阶级只需要交少部分税，而愿意并且有能力购买二套房以上的富人需要交更多的税，差别税

率起到了调节收入分配、缩小贫富差距的作用。2.2.

健全直接税体系，加强税收征管查调节收入分配重点关注：健全直接税体系，加强税收征管与稽查。中国居民收入差

距背后存在着收入结构差距，高收入人群的收入结构以财产性、经营性收入为主，而低

收入人群收入则以工资性收入为主，转移性收入作为重要的保障和补充，扩大中等收入

人群比例并形成橄榄型分配特征，需要从两方面入手：其一，健全直接税体系。为有效发挥直接税筹集财政收入、调节收入分配和稳定宏

观经济的作用，夯实社会治理基础，十四五规划标提出“健全以所得税和财产税为主体

的直接税体系，逐步提高其占税收收入的比重”。中国居民收入差距背后存在着收入结

构差距，高收入人群的收入结构以财产性、经营性收入为主，而低收入人群收入则以工

资性收入为主，转移性收入作为重要的保障和补充，调节收入差距核心关注与工资性收

入最相关的所得税。2019

年个人所得税立法推行，完善综合与分类相结合的个人所得税

制度，与民生相关的专项附加扣除及累进制税率的调整，对于调节收入结构、增加中低

收入人群的实际获得感有积极作用。其二，消费税征管结构变化，发挥调节分配作用。中国当前消费税全面立法还没推

行，现行消费税暂行条例对香烟、酒、高档化妆品等征收消费税，我们认为，随着

居民消费行为的变化，居民消费结构及消费税的征收也将发生相应变化，日常的大众消

费品范围调整可能导致该品类消费税调降或取消，如洗护类化妆品逐步从可选消费变成

必选消费，可选消费品中奢侈品消费也可能拓宽范畴并调升税率，发挥消费税的针对性

调节作用，日本、美国等发达经济体在这方面有成熟的国际经验可供参考。其三，加强税收征管与稽查。根据中财办第十次会议表示，促进共同富裕需要合理

调节高收入、取缔非法收入；我们认为加强税收的征管和稽查有重要作用，可以运用新

技术、新手段等方式完善居民综合所得收入的范畴，规范逃税、非法避税等行为，保证

应税综合收入所得都有效缴税，清理规范不合理收入、取缔非法收入，整顿收入分配秩

序，进而促进共同富裕目标的实现。2.3.

借鉴国际经验拓宽财产税，积极鼓励第三次分配加以补充财政可适当拓宽财产税范畴，增加对收入及财富差距的调节方式。结合国际经验来

看，财产税是调节居民收入、财富差距的重要方式，美国、英国、日本、芬兰、丹麦等

国家在财产税、资本利得税等领域有较强的征收力度，在遗产税方面也征收重税，打破

巨额财富的隔代传递、平衡贫富差距。从中国角度来看，现阶段中国房地产税还未全面

立法推进，且中国并不存在遗产税和资本利得税，考虑房地产财富效益的扩大、收入不

平衡的长期积累和调整隔代财富促进共同富裕，我们认为可以适当拓宽财产税范畴，考

虑引入遗产税和资本利得税，对居民收入及财富差距进行调整。第三次分配是再分配的重要补充。中财委第十次会议提及了第三次分配，成为市场

关注热点之一，我们认为第三次分配是对再分配的有益补充，财税体制可进一步采取措

施，支持个人或企业通过慈善、自愿捐助等第三次分配方式，促进共同富裕。3.社保重点是提高标准起到托底作用中国已建立世界规模最大的社会保障体系，疫情期间作用突出。截至

2020

年十三

五规划完成之时，中国已经建成了世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖

超过

13

亿人，基本养老保险覆盖近

10

亿人，城镇棚户区住房改造开工超过

2300

万套；

持续完善的社保体系，有效地促进了人民生活水平的显著提高，促进了教育、医疗、就

业、居住等民生领域的质量提升。此外，疫情期间，中国社会保障体系发挥了重要的社会托底作用，其一，阶段性减

免中小微企业和个体工商户养老、工伤、失业保险费占三项社保费全部减免额的近

90%，

截至

2020

年底，全国

10

万户重点税源企业销售收入税费负担率（企业缴纳的税收和社

保费等支出占销售收入比重）预计同比下降

8%，全国新办涉税市场主体

1144

万户，同

比增长

10.1%，高于前两年水平，减税降费政策对于保市场主体进而实现六稳、六保有

重要作用。其二，2020

年一般公共预算在社会保障和就业领域支出

32581

亿元，同比增

长

10.9%，显著高于预算内基建、教育等领域支出，重点用于落实“三保”。中国社保体系值得肯定的同时，也存在着有待进一步改进的问题。其一，社保体系

的覆盖范围仍需要进一步提升，特别是灵活就业等领域，需进一步提升参保率；其二，

社保体系需要进一步统筹管理；其三，各个区域之间社会保障的质量存在一定差异，在

完善社保体系的同时也需要进一步完善社会救助体系。十四五规划提出要建立“更加健全的社会保障体系，以推动共同富裕目标的实现。”

十四五规划要求民生福祉达到新水平，特别强调“多层次社会保障体系更加健全”，具

体细化的目标要求实现更加充分更高质量就业，基本养老保险参保率提高到

95%，卫生

健康体系更加完善，人均预期寿命提高

1

岁，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全

面推进；通过促进这些“小目标”的实现促进全体人民向共同富裕迈出坚实步伐。除了税收、转移支付等手段外，社会保障体系也是再分配的重要调节工具。我们认

为，社保体系的增质扩围有重要意义，完善社保体系促进再分配也有助于共同富裕目标

的实现。共同富裕作为重要的长期目标，不断完善社会保障体系，有助于提升居民实际

的获得感、幸福感和安全感，健全收入分配机制，提升中低收入人群收入水平，促进社

会公平和社会稳定，分散并对冲中低收入人群可能受到的潜在风险。十四五规划多措并举，搭建多层次社会保障体系，社保提质扩围，促进共同富裕。

我们认为重点关注以下几个方面：1）实现基本养老保险全国统筹，放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定

人群全覆盖。截至

2021

年

3

月底，中国基本养老保险参保人数达

10.07

亿人，基本养老

保险参保率超过

90%，我们认为，进一步提升参保率有助于更大范围地保障中低收入人

群的基本权益，促进社会公平。2）完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。

我们认为，中国在2014年建立了统一的城乡居民基本养老保险，在保障城乡老年居民基

本生活、调节收入分配等方面发挥了积极作用，进一步完善其合理调节机制、提高居民

基本养老金重点在于，完善待遇确定机制，结合经济发展、民生需求、物价因素等逐步

提升养老金标准，地方基础养老金部分，地方政府可以根据自身财力和当地实际情况进

行调节，可适当增加对65岁及以上参保城乡老年居民、长期缴费或超过最低缴费年限的

基本养老金。激励符合条件的城乡居民早参保、多缴费，增加个人账户资金积累，优化

养老保险待遇结构，提高待遇水平。3）发展多层次、多支柱养老保险体系，提高企业年金覆盖率，规范发展第三支柱

养老保险。我们认为，完善养老金第二支柱并不断推进第三支柱有助于缓解第一支柱压

力，通过市场化手段满足居民的养老需求，促进收入代际风险的分散和转移。4）推进失业保险、工伤保险向职业劳动者广覆盖，实现省级统筹，扩大失业、工

商保险覆盖范围有助于提升中低收入人群的风险抵御能力。5）优化社会救助。优化社会救助是健全并完善社保体系的重要方面，十四五规划

要求：1、进一步以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，健全分层分类

的社会救助体系，构建综合救助格局。2、健全基本生活救助制度和医疗、教育、住房、

就业、受灾人员等专项救助制度，完善救助标准和救助对象动态调整机制。3、健全临

时救助政策措施并加强城乡救助体系统筹。我们认为，优化社会救助体系对于改善中低

收入人群的生活质量和收入水平有重要意义，增强低收入人群的风险应对能力，减少因

病致贫、因灾致贫等风险对居民的冲击。实现社会保障体系的扩围增质提效，需要多措并举夯实社保资金。社会保障体系的

逐步完善需要相应的财力支持，比如在健全基本养老体系的同时要促进基本养老保险基

金长期平衡，因此在社会保障体系扩围提质增效的同时，需要多措并举夯实社保资金，

我们认为重点推进两个方面：1）进一步完善划转国有资本充实社保基金制度，促进社会保障战略储备基金的优

化做强有一定积极影响。考虑人口老龄化和社保事权财力的不平衡，2017

年国务院印发

划转部分国有资本充实社保基金实施方案，规定了划转范围、划转对象和划转比例

等重要问题，明确划转比例统一为企业国有股权的

10%。2019

年

9

月颁发关于全面推

开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知要求中央和地方划转部分国有资本充实

社保基金工作于

2019

年全面推开。2021

年

2

月国资委表示中央企业率先完成向社保基

金划转国有股权任务，截至2020年底向社保基金划转国有资本1.21万亿元。我们认为，

进一步完善划转国有资本充实社保基金，对补充资金缺口有重要意义，下一步推进地方

国企划转任务的落实，并适当考虑提升划转比例，均可以对社保资金形成更强支持。2）探索农村集体建设用地入市资金补充社保。中国财政秉持以收定支的财政纪律，

事权财权不平衡体现在在收支缺口（流量），流量的缺口需要存量资产予以填补，从土

地、国有股权、国有资产等国有资产角度出发进行调节，可以通过投资收益、股权转让、

使用权出售等方式获得收入弥补缺口。当前来看中国面临人口老龄化的长期挑战，仅依

靠国有股权划转、一般公共预算资金填充社保基金不能根本上解决问题，仍需更多资金

填充，一方面可以积极促进社保基金优化做强，增加投资收益的留存，另一方面则可以

适时推进农村集体建设用地入市资金补充社保，村集体建设用地的价格较低、供给充足，

既有利于服务于房地产长效机制，也可以满足社保基金的资金补充需求。4.加大转移支付，财力向薄弱领域倾斜发挥再分配职能促进共同富裕，除了税收、社保等财政手段外，转移支付也是重要

领域。在高质量发展背景下促进共同富裕，我们认为需加大转移支付力度，提升均衡性

转移支付水平，运用好专项转移支付，发挥常态化财政直达机制作用，综合改善地方财

力不足困境，并通过财力向薄弱领域倾斜，缓解中国发展不均衡、不充分的问题，为共

同富奠定基础。优化转移支付机制，增强地方政府财力。通过转移支付机制来弥合发展不均衡也是

重要的财政机制。十四五规划要求进一步优化转移支付机制，加大对财力薄弱地区的支

持力度，完善地区间支出成本差异体系，增强基层公共服务保障能力。我们认为，为促

进共同富裕，重点可以从两方面入手，其一是加强对均衡性转移支付的投入，其二是运

用好常态化的财政直达机制。发挥均衡转移支付机制调节区域间发展不平衡问题。2015

年

2

月

2

日，国发〔2014〕

71

号文国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见颁布，建立了中国当

前的转移支付体制，中央对地方转移支付可以分为一般转移支付和专项转移支付，一般

性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府给予的补助。专项转移支付是中央为

实现特定的宏观政策目标，以及对地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助

资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转

移支付，包含在一般性转移支付中。从均衡性转移支付机制的功能来看，也符合十四五

规划要求的“加大对财力薄弱地区的支持力度，完善地区间支出成本差异体系，增强基

层公共服务保障能力”。财政困难系数越高的省份，更需要相对应的财力资金支持。各省市的均衡性转移支

付是由财政困难系数计算得到的，财政困难系数是衡量一个区域收支不平衡程度的指标，

可以用来反应地方财权事权的不匹配程度，一个地区的财政困难系数越高，则越需要均

衡性转移支付填补财政收支缺口。2019

年

4

月

23

日，财政部首次披露各省的财政困难

系数，中西部地区的财政困难指数显著高于东部地区，青海、宁夏、西藏排名前列。可进一步增加均衡性转移支付占比，并加强对财政薄弱的中西部地区的支持。根据

2020

年中央对地方分类转移支付决算，分项目看，一般性转移支付占比最大达

83.5%，

其中均衡性转移支付占比达到

20.6%，共同财政事权转移支付占比达到

38.6%，基本养

老金转移支付达到

9.5%，城乡居民基本医疗保险补助资金达到

4.2%。此外，专项转移

支付和特殊转移支付占比相对有限，分别达到

9.3%和

7.2%。从区域上看，中国一般公

共预算转移支付对中西部地区的支持相对较高，根据2021年中央对地方一般公共预算转

移支付预算来